农民养老：社会公平与国家责任

颜 穑

中国是一个农业大国,农民占绝大多数。限于国家财力,农民的养老保障主要靠土地、家庭和集体。2009年8月,国务院常务会议已经审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,新农保在支付结构上由基础养老金和个人账户的养老金两部分构成,而基础养老金由国家财政全部保证支付。也就是说,中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。这意味着,中国农民在“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”之后,又向“养老不犯愁”的新梦想迈出了坚实一步。

从一场本不该出现的辩论说起

中国老龄事业发展基金会会长李宝库日前曾说:“建设中国特色的社会福利制度,要以中华民族的孝道做重要的道德保障。”此话一出,引爆民间孝道与国家责任一番辩论:作为一个世界性难题的养老,孝道真的能成就中国特色吗?

反方认为,老有所养,是过去大同社会的最高理想,是社会主义的基本目标,现实中的福利国家也做到了,中国政府没有理由达不到。更何况,现在60岁的老人都是年轻时奉献了青春,在改革开放中,丧失了国家曾经承诺的所有福利,或者像农民从来就没有什么福利的。基于这个现实,中国当前养老问题的解决之道就该是国家。

正方认为,养老实行政府全包的本就是少数,而且还逐渐被抛弃,比如2004年前的瑞典。中国人口基数大,国力并不富裕,要从根本上解决历史遗留的养老问题,还得有中国自己的办法,那就是千百年来的传统——孝道。

以下,让我们来看看两方观点:

反方(中国青年网):孝道,当然应该提倡,但不能带有功利的色彩,变成政府拖延或不履行责任的手段。中国这些年财政殷实,社会保障却长期薄弱,目前我国社保基金仅相当于财政收入的12%,离国家“十五”规划提出的15%～20%距离不小。养老首先是政府先偿还欠账。

正方(北京青年报、珠江晚报):除了财力因素之外,我国的一个国情是,农村人口基数大,农村老龄人口比例已经超过城镇,而农村养老保障目前覆盖人群范围窄、水平低,靠政府投入无异于临渴掘井,必须依靠家庭,提倡“养儿防老”度过这个阶段,坚持到政府能够负起责任的时候。

反方(华商报):孝已撑不起中国的养老。民政部数据显示,我国目前99%的老人选择居家养老,但老人获得福利却呈下滑趋势。50%的子女没法顾及老人的感受,农村老人的自杀率是世界平均水平的4～5倍。孝的培育是一个长期过程,远不如政府手段见效快。

正方(中国青年报):正因为稀缺,才更要培育。家庭结构一旦被破坏了,要想再恢复那几乎是不可能。如果社会保障和服务机构没有发展起来,传统家庭结构又被破坏了,那必将发生一场悲剧。幸好,我们目前还有孝的文化因子。

这场争议本不该出现。就中国传统而言,孝敬父母,天经地义。从社会主义的国家形态而言,老有所养也是其基本价值之一,它们本不冲突,如果制度调配得当,甚至相得益彰。之所以最终引发这么大争论,恰恰是政府长期欠账,又有人突然强调孝道,让人产生了政府想“继续推卸责任”的怀疑和误解。历史证明,凝聚国家与社会力量,实行共同负担、共同受益的现代养老保险制度迄今仍是最成功的制度设计。从政府开始给农民发养老金,我们能够看到政府的努力。如果有孝,无疑更能锦上添花。

辩论背后的历史渊源

48岁的老张是来自湖北的农民工,在福州一建筑公司当“小工”已经7年了。虽然每月收入仅1000元,但他还是觉得城市比农村好,在农村也许一辈子面朝黄土背朝天。靠身体吃饭的他唯一担心的是:现在年轻有力气,但老了怎么办?习惯了城市生活不愿回农村,但城市没有他养老的可能。

老张的担心是眼下农民工群体不得不面对的一个隐忧——农村无法养老、城市拒绝养老。“养儿防老,积谷防饥”。农民养老主要依靠家庭子女赡养,或依靠土地收入。然而这两种传统的方法难让农民工养老,由于几十年实行计划生育,“四二一”家庭格局加上抚育子女,实在难以承受。农村人多地少,即使是壮劳力,完全依靠土地也难维持温饱,老年人想依靠土地养老更加困难。还有相当多的人没有承包地,依靠土地养老也不现实。

近年来,许多省市制定相关政策,对农民工参加社会养老保险提出要求,但制度设计上存在缴费门槛高、异地接续困难等。多数企业主能躲掉不买就不买,实在躲不掉就少买一些。现阶段推行的养老保险基金区域统筹与农民工跨地区流动存在较大矛盾。有的市社保部门规定:解除劳动合同后,城市居民可以个人名义继续缴纳养老保险费,保持养老保险关系,农村居民则不行。有的农民工不断地变换工作地点、单位,只有不断地参保、退保、再参保、再退保,即使务工期间月月缴费不止,也很难跨越累计缴费15年才能享受养老保险这道门槛,晚年还是与养老保险无缘。

“终于进了看守所:我在这儿挺好的,已经胖了10斤。”《法制晚报》2008年12月22日报道的一篇题为《69岁老人为进监狱养老抢劫》的文章广为流传,同时也颇引起社会不得不思考这一问题。69岁的付达信在北京站广场持刀连抢两名旅客,与其他抢劫犯不同的是,他抢劫完了不逃跑,反而在等待被抢者喊叫,以便引警察来抓。接受审讯时,付达信要求办案民警把罪行写重些,当法官宣布因犯抢劫罪付达信被判决2年有期徒刑时,他竟认为判得太轻了,要求法官再好好审审。之所以想让法官多判几年竟然就是为了在监狱“养老”!

在我国的现代化进程中,农民一直是一个数量极其庞大但却相对特殊的群体。其最大的特殊性就在于,农民对我国的工业化和城市化做出了巨大的牺牲和巨大的贡献,在工农业产品不等价交换形成的价格“剪刀差”中提供了巨额的工业化资金,以低廉的工资为城市提供了大量的劳动力,但与此同时,我国社会福利保障体系在建立之初走的就是一条城乡分割的道路,城市社会保障制度在保险的项目、覆盖率及保障水平等方面均大大高于农村。从目前社会福利制度运行的实际来看,只有免费义务教育是全民的,其他的都主要体现为与身份相联系的救助和福利项目和与正式就业相联系的社会保险项目。

及早谋划,让老年人口大国养老无忧

随着城市化进程的推进和老龄化社会的到来,大量青壮年劳动力外出打工,农村出现了很多“留守老人”、“空巢家庭”。目前,我国农民工达到2.2亿,60岁以上农村老人已经超过1.2亿。在新的社会转型期,“养儿防老”的意义日渐衰微,尤其是对于那些既无劳动能力、又无人赡养的贫困老人来说,晚景更堪忧。上文提到的69岁老人来到北京当众抢劫,就是为了入狱养老,享受监狱的“福利”。这虽然只是一起令人心酸的极端事件,却折射出我国农村养老制度的困境。让亿万农民实现老有所养,不仅关乎社会的和谐稳定,更关乎国家的公平正义。

新农保指导意见的出台,意味着我们将实现从“养儿防老”到“国家养老”的历史性的跨越,标志着中国正在重建国家与农民的关系。在快速工业化和城市化的进程中,亿万农民曾做出了巨大的牺牲。然而,长期以来,这个群体义务多权利少,负担多福利少,付出多回报少,在很多方面被排除在国民待遇之外。虽然同在一片蓝天下,他们却难以与城市人沐浴同一片阳光,同享改革与发展成果。从经济社会发展出现新的阶段性特征和农民的期盼出发,我国政府适时推出新农保制度。它强调了国家对农民养老承担的责任,明确了政府投入比例,这与过去农民自我储蓄式养老有很大区别。因此,新农保不仅是一项重大惠农政策,更是整个国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。

如果说市场天然追求效率,社会福利则天然追求公平。这种公平性意味着,社会福利作为国家对公民的应尽的义务,国家必须承认所有公民在充分享有社会福利保障上的权利,将其纳入社会保障体系的范围中,没有理由将一部分人排除在外。以往社会福利制度设计上的“分而治之”的状态,直接以受保障状态将公民分为城市居民和农村居民两个截然不同的部分。国家政权一直深入到了农村基层,但社会福利却没有随之到达。不仅国家未对农民承担起足够的养老责任,农民也不被认作是一种职业,在职业保护等保障上也处于空白。在农民与国家关系上,基本陷入了义务多而权利少,责任重而福利轻的境地。

将所有的公民纳入社会福利体系,不仅是落实公民的基本权利,也是在完成国家对国民的承诺。随着国民基本福利到达农村,农村社会发展、农民观念变革也将深入,例如仅就农民养老金这一项来说,计划生育政策的推行要求每一个农村家庭破除“养儿防老”、“多子多福”的传统观念和意识,但要农民彻底摆脱老无所养的担忧,就必然要求国家切实担负起对农民的养老义务,确立长久的制度保障。

只有当一种福利制度是普惠的,是面向所有公民的,才真正具备了社会福利的基本内涵。它指向公民权利的平等、国家责任的全面履行,也将对社会意识的变化产生积极而深远的影响。这是社会福利制度改革的目标和方向,也是国家进步的方向。