论我国行政性农村社会工作的发展

兰世辉

[摘要]行政性社会工作是当前我国社会工作的一个重要组成部分。文章以江西省Y县所推动的行政性农村社会工作为例，揭示了行政性农村社会工作所取得的成绩和存在的问题，认为专业人才和民间组织的缺乏是农村社会工作开展的最大瓶颈。因此，培育基层原有干部的专业社工理念和方法，建立高校社会工作教育机构与地方长期合作模式，培育农村民间组织，是农村社会工作发展的当务之急。

[关键词]行政性；农村社会工作；民间组织

[中图分类号][文献标识码]A[文章编号]1008—2689(2009)03—0012—04

农村社会工作是我国社会工作的重要组成部分之一，也是具有中国特色的社会工作体系的重要体现。我国最早的农村社会工作可追溯到民国时期晏阳初等人在河北定县的平民教育运动以及梁漱溟等人在山东邹平的公民教育实验，民国时期国民政府也曾大力推行新生活运动，主张移风易俗，对乡村生活也产生了重要影响。新中国建立后，由于历史原因，社会工作和社会学等学科均被作为资产阶级学科而取消。直到改革开放后，社会工作专业在我国大陆作为一门学科才重新开展并活跃起来，各地不仅开展了相关的理论教学，也进行了许多推进社会发展的有益尝试。长沙民政学院社会工作系积极探索农村社会工作的有效模式，探索出了不少有益的方式。云南大学社会工作系与香港理工大学应用社会科学系合作，在云南一些贫穷乡村和少数民族村落积极探索农村社会工作的介入模式，也取得了不少经验和教益。与此同时，在国家民政部推动之下的各地方民政部门也积极开展农村社会工作的一些试点工作，其范围更大，影响更深远。

根据王思斌的界定，行政性社会工作有以下三种含义：第一，这种社会工作是被纳入行政框架之中的，即它对社会成员的帮助是按照行政系统进行的。有困难的人依照行政系统向他所属的上级提出要求，而作为政府代理人的工作单位则有责任去解决他们的困难。第二，这种社会工作是由国家行政干部按照行政程序进行的。有困难的人一般要写出要求解决困难的申请交于主管人员(他们是某种类型的干部)，主管人员则根据国家政策或组织内的规定决定如何解决问题，或横向联络，或上报审批，主管人员同各行政部门打交道以图解决问题。第三，这种社会工作在其功能定位方面被纳入行政管理的范畴。行政性社会工作是相对于专业社工指导下的专业社会工作而言的，有较强的政府管理色彩(社会工作动员、推进、检查和督导全程纳入政府管理)。长期以来，行政性社会工作与专业社会工作二者相对平行发展，自2007年中国共产党十六届六中全会在全国布署构建和谐社会之后，两种社会工作实践发生了积极互动，形成了王思斌所谓的“嵌套结构”，但这种嵌套结构中政府仍更为强势，因此，王思斌呼吁社会工作的发展应从政府的强势构建转为与社会工作专业的合作性构建。

而农村社会工作的主要内容主要包括：制定农村经济和社会发展规划，进行社会救济，建立社会保障，兴办公共福利，普及文化教育，处理违法犯罪行为，进行社会管理等，其目的在于预防和解决社会问题，推动农村社会的发展。

本文所指的行政性农村社会工作即为上述二者的结合，即政府行政部门和行政人员主要依靠行政手段所推进的农村社会工作。

一、江西Y县的行政性农村社会

工作实践

2008年7月，根据《民政部关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》的要求，笔者有机会考察了江西Y县的社会工作开展情况。Y县地处江西西部，毗邻湖南，经济发展水平相较而言比较滞后，是个经济欠发达的农业大县，全县总人口48万，其中农业人口就有38万。占全县人口的近80％。近年来，农民收入虽有较快增长，但统计表明，农民收入的增长主要来源于外出务工收入的增长，务农收入的比重一直在逐步下降。随着农村主要劳动力的外出，留守农村的主要是老人、妇女和儿童，他们在生活、生产和教育等方面上所凸显出的问题日益严重，各类民间纠纷也时有发生，严重影响着农村的经济发展和社会稳定。

2008年，该县通过政府公文的形式要求全县各单位及下属乡镇的对应部门均需推动社会工作，并把此作为各部门单位年终考核的重要事项之一。该县民政局专门设立社会工作股，负责社会工作的开展事宜，2008年4月成立的社会工作协会也成为推动社会工作的一个重要部门，其会员单位包括政府部门、学校、城镇社区和村落。但是其会长、副会长、名誉会长、顾问等均为政府各部门领导，理事成员也均为政府各领导部门。

在各乡、镇(街道)设立了社会工作服务所，其人员由民政所长、团委书记、妇联主席、劳动就业站站长、农技推广站站长、卫生院院长、中学团支部书记、中小少先队辅导员等组成。根据各自实际，有针对性地在社区发展、农村留守家庭、社会救助、康复、就业、心理健康、学校、医疗、矫治等领域开展服务。

在各村和村落社区设立社会工作服务站，其人员由大学生村官、村两委干部、村治保主任、妇女主任、村小少先队辅导员、村人大代表和政协委员、致富能手、退役士兵、高、初中毕业生、打工返乡人员、低保对象、村落志愿者协会会长等组成。根据各村落实际情况，有针对性地开展社区服务、社区社会救助、社区卫生、社区治安、社区文化教育等工作。村落社会工作服务站直属其所在乡、镇(街道)社会工作服务所管理。

具体而言，Y县社会工作开展的主要内容有：

第一，建立以乡、镇(街道)民政所长、团委书记、妇联主席、劳动就业站站长、农技推广站站长、中学团支部书记、小学少先队辅导员、村(居)治保主任、妇女主任为骨干的职业队伍。组织社会工作的知识培训，使他们初步掌握社会工作的理念、方法与技巧，提高服务和管理水平，并积极鼓励他们参加职业水平考试。

第二，广泛宣传社会工作知识。社会工作是个全新的工作，在我国刚刚起步，在农村更是很少人了解它，Y县民政局以及各级乡镇政府，有计划、有针对性地向村民宣传社会工作的意义、目的、作用、方法和理念，社会工作得到较好普及。

第三，Y县民政局联合江西各高校社会工作专业的师生，拟定关于农村留守儿童、空巢老人、留守妇女、残疾人康复和社区矫治灯方面的社会工作活动方案。按照新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，结合Y县农村经济欠发达，“三留”(留守儿童、留守老人、留守妇女)、“三化”(农村兼业化、经济空心化、人口老龄化)、“三缺”(生产缺人手、致富缺技术、创业缺资金)、“三差”(环境卫生差、救灾基础差、文体设施差)和“三个较多”(矛盾纠纷较多、贫困人口较多、无助老人较多)等现实问题，将社会工作引入这些领域，计划开展针对性的个案、小组、社区工作，破解上述问题和矛盾，使社会工作在新农村建设中发挥积极作用。但由于缺乏专业的社工人员，这些活动至今尚未开展。

据笔者观察，在行政命令之下推动的Y县农村社会工作声势浩大。社会工作协会成立之时，在县城广场有隆重的庆祝仪式，各乡镇甚至村落社团都被动员参加，客观上这些活动对社会工作起到了较大的宣传作用。Y县辖下各乡镇也都有成立书记或乡镇长为组长的社会工作的领导小组，开辟对外的宣传栏，这些宣传栏都也有利于社会工作的宣传和普及。然而，在实际工作层面却并不乐观，虽然创设了一些新的社工机构，比如乡镇和敬老院、村委会等机构中均设有社会工作室，但由于其社会工作人员仍由原行政人员兼任(村级的社会工作也仍由原村干部担任)，加上Y县社会工作考核标准为非常具体的量化指标，这在很大程度上被下层社会工作人员视为一种行政任务，其工作目的也是为了完成上级下达的达标任务。由于社会工作人员尤其是一线的基层社会工作人员和社会工作对象二者的主观能动性均未能充分调动起来，Y县的社会工作在很大程度上是作为一项行政任务自上而下强势推行的，表现出非常浓厚、明显的行政性。

二、行政性农村社会工作的发展瓶颈

现阶段所进行的行政性农村社会工作试点，由于资金方面有上级拨款支持，再加上地方政府一定程度的资助，因此暂时是有保障的，但由于未形成制度性的经费保障，因此农村社会工作还能走多远仍是未知数。制约行政性农村社会工作发展的绝不仅是经费问题，行政性社会工作发展的两大瓶颈是专业人才的缺乏和民间组织的缺乏。

(一)专业人才的缺乏

王思斌曾指出行政性社会工作是依靠原有体系所进行的半专业化社工。所谓“依靠原有体系”，有两层含义：第一，中国内地没有许多市场经济比较发达的社会所拥有的民间社会机构，没有专业化的社会工作队伍，实际的社会福利服务在很大程度上还靠政府、工青妇组织及工作单位。第二，社会工作本土化是靠现在从事行政性、半专业化社会工作的人员进行的，这些人员领悟了国际上专业社会工作的经验，并将之与自己的工作相结合是社会工作本土化必由之路。当然，这里说要依靠原有体系并非排斥建立民间社会服务机构以作示范。所谓半专业化是指：第一，在中国内地从事为民解难工作的主要是各级各类干部，他们没有受过国际上通行的社会工作知识、技巧的训练，但却受过本职工作训练。这种本职工作训练包括价值观念和工作方法，与一般的社会工作有相通之处。第二，由于这些为民解难的工作已成为干部的职业，因此，在长期的职业实践中，他们也摸索出一大套行之有效的工作方法特别是思想工作方法。因此，地方行政人员长期以来形成的工作方法和优势是思想政治工作，但是面对新的更为复杂和专业的挑战，他们往往无能为力。

笔者所到的Y县下辖某乡，全乡的行政人员中只有一人是本科毕业，其余都是专科或以下教育程度，进行社会工作试点的某敬老院，由原院长办公室改为社会工作室，其正副两位院长均由原乡镇工作人员转制而来，年龄属中老年，且均为小学文化程度，连电脑操作都很困难，开展社会工作活动则更加困难。因此，急需引进专业社会工作人才，基层社会工作人员的素质也急待提升。

(二)缺乏具备自主性的民间组织

根据普遍的理解，农村社会工作应该是在城市社会工作推进到一定程度之后才能够实现的，毕竟社会工作事业是需要经济投入的，而经济发展滞后的农村如何开展社会工作一直是一个非常大的难题。长沙民政学院社会工作系的经验在于高校师生对某一村落的持续介入。笔者认为这一模式对于个别村落也许是有效的，但是难以推广到广大农村。一则没有足够的外部介入力量，二则如果长期依靠外力，也没能发育农村和农民自身的主动性，农村社会工作仍然只会流于形式而无法持续。积极培育和引导民间组织的发展，可以凝聚民间与社会各界的力量，并且由于民间组织在管理和决策的自主性，能够针对自身利益进行灵活机动的调整，可以有效维护村民利益。其实，尽管Y县民间组织的发展还未成气候，但是该县民政局的报告计划中已经提到培育民间组织的计划。比如，在2007年为建设社会主义“和谐新农村”，Y县民政局曾拟定一个“农村社会工作开展”计划的文件，其中提到“充分发挥民间组织的作用，积极扩展以村落老党员、老干部、老模范、老农民、老教师、老复退军人和无职党员等为主体的社区志愿者协会，通过我们社会工作者的介入，把那些有经济头脑、有全新观念、有技术的务工返乡人员纳入志愿者队伍中来。根据农村主要劳动力外出，留守老人、妇女、儿童增多，生产销售单一、分散的特点，在各村落社区成立‘农资购买协会，选举德高望重的老尊长担任会长，统一购买农资，让农民买得方便、实惠、放心；成立‘农业合作社，选举有经济头脑、有新观念、懂技术的人员担任会长，统一选种种养，统一销售；成立“水利协会”等多种形式的协会，以促进农村生产经济的发展”。可见，理念具备之后最重要的是大力落实到具体的社会政策和社会行动，实际成果比空头文件重要百倍。

三、行政性农村社会工作的发展出路

我国基层所进行的行政性农村社会工作所遇到的最大阻力在于缺乏专业的社会工作人才以及相适应的体制。行政性社会工作发展的当务之急是要培育专业的社会工作人才以及依托社工的民间组织，专业的社会工作人才犹如发动机之汽油，民间组织犹如发动机之汽缸，二者相辅相承、缺一不可，二者的通力合作方可助推社会工作之车在农村地区的大力行进。

首先，发展农村社会工作，应着手构建农村社会工作人才的工作机制，建立政府购买社会服务的机制，政府划拨专项资金为社区购买人才服务，招募高校社会工作专业学生参与社区服务，保证农村社会工作人员的薪酬落实，并要建立农村社会工作经费保障机制，对于工作业绩突出的社会工作人才采取评优、培训等多种激励方式，激发其工作热情和创造潜能。

同时，在社会实践工作中明确设立职业社工岗位，包括在乡镇一级的社区职业社工岗位，以及在专业类的社会服务机构的职业社工岗位，设立职业社工岗位仅仅是中国社工走向专业化的第一步，它并不意味着可以将大学社工毕业生立即派人这些岗位。另外，高校等专业机构也需加强针对农村社会工作的人才培训，加强对中国基层政府的行政体制中从事行政化社会工作的从业人员的培训，必须在将他们纳入社工职业岗位的过程中促进他们的再学习和自我提升，一个比较简单易行的方案是高校社会工作教育机构在基层政府或社区建立农村社会工作的实习基地，每年的暑假可安排大学师生到农村实践或实习，以带动和指导当地农村社会工作的开展。

其次，改革开放以来，民间组织的发展在社会公益和福利事业方面对社会所作出的成绩和贡献已开始得到社会和学术界的承认，但政府与“第三部门”——民间组织之间的伙伴关系与信任感仍未完全建立，而这种信任关系对民间组织的发展至关重要。但是，和以前相比，国家宏观政策对民间组织的注册和发展已经宽松很多了，因此，开展农村工作应当考虑组建农村的民间组织。因为目前农村的村民委员会更多地是国家合法性权力在农村的代理人，当村民利益与政府利益出现冲突的时候，它们更多的是代表政府利益而站在村民的对立面。另外，村民委员会由于具有行政“桩脚”的职能，上级各个部门的各种行政事物都会落到村民委员会的头上，所以其本身也没有足够的精力和能力来组织和带领社会工作。但是村民委员也掌握着大量的乡村资源，所以发展农村社会工作也应考虑新成立的民间组织与村民委员会以及乡镇政府之间的合作与互动。“现行乡村组织管理体系和专业社会工作服务体系之间还存在着不可共约性差异，要想建立二者之间的契合性关系，需要慢慢地对话与碰撞，双方互相改变各自的假设、理念，逐步达成基本共识，然后才是解决常规性问题。当前一些实用主义的态度，认为只要国家让出资源和空间给社会工作，社会工作就可以运用自己的理论和方法，发挥专业的威力和作用，只是一种热切的幻想，既缺乏理论依据，也缺乏经验支持”。

农村社会工作的专业实践需要依托一个组织，而最好的组织是具备自主性的民间组织，这是社会工作在西方发展百余年的基本经验，无论如何，我们都应该重视和借鉴这一经验。专业人才之油需要民间组织之缸，只有二者共同构筑的发动机方可将我国农村社会工作实质性地向前推进。

责任编辑齐家