论民间草根组织的发展经验和创新路径

张敬晨

摘要：随着治理理念的普及，民间草根组织作为政府和社会的中介，成为政府治理不可或缺的一支重要力量。总结我国民间草根组织的发展经验，可以得出制度创新是民间草根组织生长的合法性基础，政府合理的扶持是民间草根组织生存发展的重要保障，社区草根精英的带动功能是民间草根组织生存发展的重要条件，组织功能创新是民间草根组织可持续性发展的现实需求。要使民间草根组织不断创新，需要进一步提升政府理念，促进公民社会的健康发展，准确定位民间草根组织的性质，政府购买服务为民间草根组织提供资金支持，采取有效措施，提升民间草根组织成员素质。

关键词：民间组织；草根组织；经验；创新

中图分类号：D64 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2015）08-0056-03

民间草根组织有别于官办非政府组织，是民间人士自下而上发起，直接从事公益服务或者组织社会活动的一类组织。[1]从上个世纪80年代开始，在全球范围内掀起的全球结社革命，引起了社会的广泛关注，作为连接政府与社会的中间组织，作为补充政府服务的缺失与不足的中间力量，民间草根组织出现在人们的视野。伴随着改革开放以来我国政治、经济、文化的迅速发展， 作为民间组织重要力量的民间草根组织也随之迅速发展起来，这个过程积累了大量的发展经验。 有效总结我国民间草根组织的发展经验，有利于更好地创新民间草根组织，正确处理和政府之间的关系，提供更优质的公共服务。

一、民间草根组织的发展经验

（一）制度创新是民间草根组织生长的合法性基础

民间草根组织生长的土壤是基层社区，给基层社区提供合理和广泛的公共服务，是很多民间草根组织的宗旨。取得合法存在的权利，是任何一个草根组织发挥其公共服务职能必不可少的前提。但目前情况下，我国关于民间组织的相关法律法规等制度规定都相当欠缺，更不用说民间草根组织了。国家制度和社区制度的创新是民间草根组织赖以维系其生存的基础，民间草根组织的活动必须要在一个合理的制度框架下才能有效进行。从现实发展的需求来讲，民间的草根组织的发展壮大，需要内外部双重制度创新。从外部制度空间来讲，他们必须得到国家法律法规的认可，确定其存在的合法性；从内部来讲，其必须根据自身需要，创建一系列既符合国家法律规定，又能够适应环境变迁的内部规章制度。以云南省边疆少数民族的禁毒草根组织为例，面对毒品泛滥的严峻形势，一方面，在外部制度环境上，从国务院到云南省都出台了政策法规来规范扶持草根禁毒组织。如1999年国家禁毒委员会提出创建无毒社区，2005年到2007年的三年禁毒防艾人民战争，各级政府明确提出加强禁毒放艾的群防群治体系建设，鼓励各个农村社区成立禁毒防艾的护村队，联防队，这就从国家政策上鼓励了草根组织的存在和合法地位。因此产生了大量诸如全国著名的二坤妇女禁毒联防队的草根组织。另一方面从草根组织内部制度上看，草根组织自身为了能够更好的发挥作用，也从内部进行制度创新，以云南省德宏州二坤妇女禁毒联防队为例，这个组织就制定了一系列的规章制度，例如：《二坤禁毒公约》、《联防队工作职责》等等，此外她们还对村规民约进行了一些修订。在这些规定中，二坤妇女禁毒联防队对吸毒、戒毒、贩毒等很多方面的具体细节都有非常仔细的规定。并严格规定了处罚措施。民间草根组织的发展，不仅依赖与外部制度的创新，而且需要内部制度的不断完善，因此推进制度创新是民间草根组织生长的合法性基础。

（二）政府合理的扶持是民间草根组织生存发展的重要保障

从新中国成立到改革开放，我国进行了长期的社会建设探索，在很长时间内都处于一个艰难的起步阶段，而在这片土地上所成长起来的民间的草根组织的发展更是不易。政府长期以来的强势挤占了大量的社会空间，造成民间草根组织的发展严重受限。民间草根组织要取得长足发展，政府合理的扶持是必不可少的条件。第一方面是在权力上，政府要进行合理的让渡，也就是说政府要从全能政府向有限政府转变，为草根组织的发展腾出空间，让这些非政府组织可以拥有一定的权力去提供它们想提供的服务。第二个方面是资金的问题，大部分民间草根组织，都或多或少地承担着政府相应的公共服务职能，从而减轻了政府的负担，化解了大量的社会矛盾，而现状是很多民间草根组织缺乏资金，在运作过程中往往存在资金困难。作为资金比较充裕的政府部门，应该通过公共服务的购买，在资金上对他们进行扶持，确保他们能够正常运转。

（三）社区草根精英的带动功能是民间草根组织生存发展的重要条件

良好的制度环境和合理的政府扶持是民间草根组织发展的外部条件，而组织精英则是民间草各组织发展的内部基础。民间草根能够发展起来，往往需要能力突出的组织带头人。这些人一般都是当地的社区精英，在地方事务和行业行为当中具有重大的影响力。这种社区草根精英需要用自己的胆识、智慧和努力去成立相关草根组织，吸引兴趣或利益共同者到组织中来，遵守组织关规定，履行组织责任，推动组织发展。如果没有这样的精英的带动，民间草根组织的产生都很难实现，更不用说积极的发挥社会作用了。如二坤妇女禁毒联防队中的创立人金木布等人，她们利用自己的社会关系、自己的威望吸引愿意加入团队的成员，并管理团队，才保证了组织的不断发展和成果的取得。因此草根精英的带动是民间草根组织生存发展的重要前提。

（四）组织功能创新是民间草根组织可持续性发展的现实需求

民间草根组织的发展始终都是面临着服务功能创新问题。也就是说民间草根组织必须在不断变化的外部以及内部环境中创新自己的服务功能。从民间草根组织自身来说，它们是带有自治的自我赋权性质的民间组织，在草根组织的不断发展过程中根据自己的定位不断地提供创新的服务可以迅速提升自身组织的作用和服务能力。例如在边境地区，由于边境贸易的迅速发展，难免就出现一些纠纷，这时候就有一些人成立一个民间组织专门针对边境贸易纠纷进行协调，这就很好的在发挥民间组织的创新功能。这些都是在新时期新情况下民间组织创新服务功能的重要体现。这对于民间草根组织的发展是极为有利的。与此同时民间组织必须加大和基层政权的沟通和合作，使得双方紧密合作并且形成良好的互动，这样才能让民间草根组织在政府的帮助和支持下进行长期有效的发展。因此我们可以说组织功能创新是草根组织得以可持续发展的现实需求。

二、民间草根组织发展的创新路径

（一）进一步转变政府理念，促进公民社会的健康发展

在当前的社会环境下，民间草根组织的发展，需要一个宽松的政治环境，政府不仅要放权，而且要转变理念，向有限政府、服务型政、公开型政府发展，为民间草根组织的成长提供各种服务。首先，政府应当从全能政府向有限政府转变。长期以来的计划经济条件下，权力过于集中，政府管得过多过细，承担的职能过多。一方面，造成行政效率的低下，另一方面，因为承担的职能太多，往往也会成为人们问责的对象。传统观念影响下，人们认为政府就是万能的，所有的事情都可以靠政府的计划、调节来解决，有事找政府，不管是公共事务，还是私人事务，处理不好都会怪罪在政府头上。事实并非如此，因为政府并不万能，只是集中了过的的权力，承担了过多的职能，导致人们只有单一的政府途径解决问题，不可避免的成为人们指责的对象。政府应该有所为有所不为，政府在宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务方面的巨大作用应该充分发挥。因此我们说政府的作用是有限制有范围的，不能全管也不能不管，而是从传统意义上的万能向有限的政府进行转变。能够充分的发挥社会团体、商会以及行业协会的作用。

其次是要从管制型的政府向服务型政府转变。如同上文所说，在计划经济体制下，我们传统的政府是管理型的政府，简单的将整个社会分为了管理方和被管理方。而随着市场经济的发展和我国入世，为适应这种要求，我们就必须将政府变成服务型的政府，也就是提供公共服务的政府。政府在继续抓好我们的经济宏观调控和市场监督的同时能够向公共服务倾斜。全面树立服务意识、改进管理方式。积极提供各种社会服务。

再次是从保密型向公开型政府转变。也就是说政府的行为必须是透明的是公开的。曾经的繁琐手续以及部门规定，复杂的管理和操作。都是与公共性的行政权力的要求所不符的。新型的政府应该在组织、决策和管理各个方面都要透明，这样才能有助于增加公民参与决策的机会，进而提高决策的民主的合法性。

伴随着中国的改革开放，民间草根组织不断地发展壮大，其所提供的社会服务功能、社会监督功能、社会调节功能、社会沟通功能以及社会减员功能都为政府职能转变创造了良好社会环境，促进了政府治理方式的不断转变。我们很明显的看到了“中国经验”的成长。[2]这里我们所提到的“中国经验”就是指我们所处的整个社会自上而下以及自下而上的双重结合，也就是说上下互动共同摸索共同创新，这样中央、地方、基层可以通过相互连接相互促进进而达到不断的完善。构建一种新型的“国家—社会”的关系。形成“政府—企业—社会”合作的三维模式。这样的一种基本形态可以使得“国家—社会”之间的联系通畅并可融合。并且这三大部门可以促成一种制度化的行动方式，在合作中相互制约和促进。另外他们可以优势互补以求最好的效果。这样，在政府从“全能”向“有限”的转变和社会各界积极的参与互动下，积极改善社会资源汲取能力，优化配置社会资源，最终将达成一个更加完善合理的社会治理的效果。

（二）准确定位民间草根组织的性质

不同的民间组织的性质是不同的，政府应该对民间组织的性质进行准确定位。主动渡让相关的权利，如同我们上文所提，政府从全能政府向有限政府转变，形成的空间让民间组织来进行填补，这个空间进行管理和服务的权利让渡给相关的民间组织，让民间组织可以更好的利用这些权利进行公共服务的提供，从而促进整个社会更好的发展。就地方层面的治理而言，非营利组织不仅在公共物品和公共服务的提供上能够弥补地方政府的不足，更能在基层民主建设及社会管理创新领域发挥着至关重要的作用。[3]民间草根组织应该清晰地进行定位，立足于从事公共服务的非政府性，非营利性机构的角色来发展自己。作为政府之外的一种独立力量，民间草根组织是一种体制外力量，其作用主要通过动员民众来硬性政府决策，引导政府进行合理决策，形成与体制内力量的良性互动。

（三）政府购买服务为民间草根组织提供资金支持

民间草根组织承担的大部分职能是属于公共服务的范围，这些工作往往需要大量的资金投入，而民间草根组织力量相对是比较薄弱的，因而资金长期存在巨大缺口。作为非盈利组织，这些组织就需要政府在资金上进行支持。所以为了达到职能发挥的最优化，政府向草根民间组织提供一些资金上的支持来购买有关服务，既解决了草根组织的资金问题，也为被服务人群带来了福利。在我国东部的发达地区，例如深圳市等早已落实这样的行动，政府出资购买服务，民间组织代替政府承担一部分职能，进行社会服务，并取得了良好的效果，并被多个城市效仿，使购买服务成为一种趋势，也成为政府支持民间组织的重要方式。

（四）完善制度建设，为民间草根组织发展提供合法性基础和制度支撑

从中国这么多年民间组织的发展状况看来，有大量的非法运作的组织事实，这些都与中国的控制型登记管理制度密切相关。[4]这种登记管理制度是建立在政府与民间组织之间的相互不信任的基础之上的。这种“一体制三原则”（双重管理体制、分级管理原则、非竞争性原则和限制分制原则）严重的阻碍了民间草根组织的发展。在制度建设方面，很多城市做出了很好的榜样，简化登记制度，大力促进基金会的发展充分调动社会力量来完善民间草根组织的发展。但是这种改革需要进一步的加大力度并且不断完善，在简化管理制度的同时，按照党的十八届四中全会要求，更要全面完善监督制度，让更加方便和有效的制度产生。要想让民间组织尤其是草根组织更好的发展，这都是必须要做出的努力。建立一套完备的民间组织立法体系，培育服务型登记管理制度和资助型税收制度，同时完善社会监督机制，使得政府可以有效行使管理职能来促进民间组织的健康发展。

（五）采取有效措施，提升民间草根组织成员素质

人才是组织发展最核心的问题，民间草根组织的健康快速发展必然要求大量人才的补充，这是大多数民间草根组织完成它们的组织目标的重要方式。一方面，民间草根组织要在组织精英的带领下培养自身的存量人才，不断对其进行组织文化理念熏陶，社会公益心培养，业务技能培训等，强化组织成员的各项能力，提高组织成员的素质。另一方面，在人才增量方面，还应大力招收专业人才，从高校社会学、社会工作专业等毕业生中吸取人才，让民间草根组织不断补充新鲜血液。此外，大量的社会志愿者是民间草根组织赖以发展的重要人才资源保障，应充分发挥他们的主观能动性和职业广泛性的特点，来促进民间草根组织工作的顺利进展。

民间草根组织是以公共利益为出发点的，这不仅是广大民间草根组织的组织目标，同时也是政府治理方式创新的需要。不断总结经验，在政府的帮助下，加强组织管理和创新，不仅有益于民间草根组织自身的发展，而且能够有效缓解政府压力，促进社会稳定和谐。

参考文献：

[1]王名.中国民间组织30年走向公民社会[M].北京： 社会科学文献出版社，2008.

[2]杨敏.“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成 长[J].社会学，2011，（5）.

[3]徐君，许赛雪.立足公共管理学科前沿 推动非营利 组织与政府治理创新——“第三部门与公共治理学 术研讨会”综述[J].首都经济贸易大学学报，2011， （6）.

[4]王晨.中国民间组织发展的三大不利性制度因素[J]. 社会学，2006，（1）.

[责任编辑：胡 悦]