浅析我国选举制度的不平等性及其完善

赵大龙

摘要：选举制度的平等性主要应该体现不同群体在代表中都具有一定的比例，从而能反映不同群体的利益愿望与需求。我国的选举制度在平等性方面还存在着制度性不全、代表性不强、民主性不足等问题。应通过增强制度的合理性、保障阶层的代表性、提高程序的民主性等多渠道逐步加以解决。

关键词：选举制度；平等性；问题分析；措施建议

中图分类号：D921，2文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0145—04

选举是民主的运作方式和手段，平等是选举制度最基本的属性和要求。

建国以来，特别是改革开放30年来，我国的选举制度在保障民众民主权利方面起到了积极的作用。但也不可否认，现行的选举在制度设计层面和实际操作层面都还存在着一定的问题，主要表现为平等性体现不足。本文试对此进行分析。

一、我国选举制度不平等性的表现

1，制度性的不平等——对农民等阶层政治权利的歧视

我国现行的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)是1979年制定的，其后虽经过四次修改，但对社会各阶层的划分及各阶层的比例设定仍不科学，未能体现应有的平等性。

农民代表的法定比例过低。与我国城乡二元体制一样，在选举制度上我国也是采用的城乡差别制，对城乡代表在比例设计上采取不平等的对待，在制度层面上就离平等等民主的要求差距较远。

我国第一部选举法规定，全国人大代表中城乡代表的比例是8：1，其后在实践中虽有所调整，但在全国人大代表的选举中，乡村代表的比例仍然很低，近几届则更有不断降低的倾向。改革开放以来的六届人大至十届人大代表中，农民所占的比例分别为14.9％、10.5％、9.4％、8％和8.4％，农民在政治参与中地位的弱势越加凸显。在基层人大代表的选举上，现行《选举法》第十二条规定：自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。虽然该法同时规定：县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。但实际上普遍执行的基本上还都是这种4：1的制度化比例模式，使得农民在基层人大中的话语权比重大为削弱。建国近60年来，“三农”问题的程度越来越严重，虽与国情、政策等有极大的关系，但也不能不说与选举法律对农民政治权利的歧视性规定存在较大的关联。

其他弱势阶层的代表也严重不足。与农民这一中国最大群体在被选举权上遭受的歧视相似，我国其他弱势阶层在人大代表选举中的待遇也好不到哪里去。这与我国在选举中所采用的“配额制”有关。表面上看这是对选区的划分及各选区代表的名额分配的滞后，本质上还是各阶层划分标准的欠科学。

在现行立法和实践中，我国一直是按照“工人、农民、干部、知识分子、民主党派、解放军、归侨”来划分代表身份的，历届对代表比例的官方统计都是采取的这种标准。在这种“身份”的分类中，只有解放军可以不与其他身份混淆，其他六种身份则既没有明确和统一的划分标准，也没有严格的界限。况且就是按照这种划分来统计各种身份人群在人大代表中的比例，也还是存在较大的不平衡。更为严重的是，这种“身份代表制”所采用的划分标准已经越来越不能反映社会流动和职业流动加快的社会现实，使得社会上一些客观存在的阶层的人群不能在人大代表中占有一定的席位，其民主政治权益得不到应有的保障，如大中学校的学生、城市的失业和半失业者、非城市户籍的工人，成了选举上的弱势群体。

2，程序上的泛形式化倾向——公民的民主权利保障不足

选举本是最应该由民众自由表达的民主方式，我国的选举也设定了一人一票的票决制等制度安排，但实践中平等的票选并没有真正做到，基层的选举更多的是形式上的平等。

候选人产生的操控性。目前选举中候选人的产生总带有一定的指向性，尤其在机关单位的选举更是如此，对候选人的条件事先就设定了一系列的框框，诸如无党派人士、女性等等，而并未考虑这部分人在该选区选民中的比例，再加上影响力等因素，实际上就已经圈定了候选人，民众的平等推荐权难以得到保证。倘这些人未能顺利成为候选人，则还有协商环节可以进行调整。

选举过程的随意性。虽然现行的选举在选票的统计和公布方面已经基本上注意到了公开，但在地方党委或政府确定的候选人没有如期当选的情况下，一些地方往往会以选举程序有问题为借口，重新投票以确保其确定对象的当选。尤其在填票时挤坐一堂的情况下，一些选民为避免再次投票等麻烦，只能放弃自己的选择，违心地让自己不熟悉、不希望的人顺利当选。

3，结果上的泛政治化倾向——代表的代表性不强

民主是政治文明的首要内容，但民主选举如果过分强调代表的政治化，则有脱离民众的危险。虽然我国在选举中注意了代表的各方面代表性，比如不同选区的划分，强调各阶层、政党、性别等的比例，但实际选举的结果，并未能体现平等性。

代表中官员偏多，呈现官僚化倾向。一般认为，我国采取的是“以地域代表制兼采职业代表制”的选举办法。但实际上，尤其是在城市，地域代表制成了“单位代表制”和带有浓厚特权等级色彩的“身份代表制”。由于领导干部在当地的影响力，选出的各级人大代表中比较多的是各级各类领导干部，农村乡镇当选的代表中乡村干部就占了较大的比例。更有一些地方为了保证某些领导干部能够顺利当选，甚至采取人为划分或设计选区的方式，把一些领导干部指定到他本人户籍和生活都不在的选区(如乡镇)去作为候选人参选，这既掩盖了该领导干部的实际身份，也占取了该选区的名额，实际上使得真正的农民在基层人大中政治参与的话语权连1／4还不到，远没有达到法定的比例。这不仅实际上剥夺了选民选择的表达权，同时也使得人大在对政府的监督上形同虚设。

代表中先进人物过多，有把代表荣誉化的倾向。能够当选人大代表确实是一种政治荣誉，但如果在选举中就把代表当作一种荣誉“奖赏”给某一类人，则会使代表的性质异化，丧失其应有的代表性。实践中，我们经常看到，当选的代表中比较多的是诸如劳动模范的各类先进分子。选举是要选出能够代表自己这一部分人说话的人，难道不怎么先进或优秀的人群就不需要自己的代言人?这些人的意愿和要求又该如何表达?

二、完善选举制度平等性的路径建议

十七大对改革我国的选举制度提出了建议：

“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，其意义极为深远。按照这种改革思路，今后我国的选举制度将会有重大调整，我国的民主政治水平——尤其是在平等性方面——将可能有很大的提高。

我国选举制度的改革与完善可以考虑从以下层面着手：

1，选举意识与观念的更新——真正意义上的代表选举

长期以来，我国在人大代表选举的理念上，存在着选优的倾向，突出表现为代表中领导干部与先进人物所占比例太大，代表性不强，影响了群众自身真实意愿的表达。选举制度的改革，首先要在民主意识方面进行。

强化选举的民众意识。人大代表代表的是人民大众，各级政府官员由于其所处的地位，可能对民众的需求了解得比一般群众更多、更全面，所以，在代表中占有相当多的比例是可以理解的。但不能因此就认为，领导干部在代表中的比例可以无限制地扩大。由于领导干部、先进人物与普通群众在思想觉悟和所站角度存有一定的差异，在决定国家和地方的大政方针时，更应该直接倾听来自基层的声音。这方面应该在立法中作出明确的可操作的规定。

强化代表的代表意识。既为代表，就不仅应该“代”，而且更应该“表”，要把自己所“代”的那部分群众的愿望与要求“表”达出来，使其意愿的表达权真正得到实现。虽然，我国的选举法对代表的深入选民、充分表达有一些规定，但实际上，更多的代表所履行的只是在会议上的举手表决，提出的议案或者没有，或者是自己的想当然，在所代表的民众利益受到损害时，往往不敢据理力争(尤其是面对学者专家代表时)，想的可能只是保住自己的代表身份。

2，平等选举权的制度化——同比例产生代表

在选举权上，我国在制度安排方面长期存在不平等的问题，对农民的政治权利的歧视只是其中最突出的方面，这一问题在其他人群的选举权上也有不同程度的存在。同比例产生代表即平等政治权的回归是制度化的必然选择。

城乡选举权的平等。十七大报告从对农民政治权利的重视与尊重的角度，在平等政治权的设定上首先提出了城乡同比例产生人大代表的建议，将使得这部分占我国人口绝大多数的群体在选举这一重要的政治权平等上迈出可喜的一步。由于我国农民在总人口中所占比重较大，这一建议的实施，将使农民代表在人大中的比例有大幅度的提升，成为人大代表中人数最多的群体，农民在政治上的话语权将得到极大的回复和尊重，农民的利益将能得到更好的保护。现在首要的是要尽快修订选举法，使之落实到制度层面。

其他阶层被选举权的尊重。应该看到，在人大代表的选举中，还有其他一些阶层或人群的选举权(尤其是被选举权)长期未能得到应有的尊重，比如长期居住地与户籍地不一致的人群(如所谓的“农民工”)、大中学校中有选举权的学生。相对而言，这部分人也是弱势群体。虽然在先前的选举实践中，也有这些人当选为代表的个例，但并无制度上的强制性安排。目前虽然只、提出城乡同比例的问题，但依此思路和路径继续发展下去，这些阶层的被选举权问题也应在制度层面得到逐步解决。

3，选举程序的法制化——民意的真实表达

制度化、程序化是我国法治改革的重点，在选举制度上也不例外。在选举的制度层面，首先应该建立让民众意愿真实、完全表达的程序化制度，以体现平等性的要求。

改革代表阶层分类。改革开放30年以来，我国的社会阶层已经发生了巨大的变化，出现了很多新的社会阶层(中国社会科学院“当代中国社会阶层研究”课题，通过对当代中国社会阶层进行分析，划分为“十大阶层”)。固守传统的代表身份划分，不仅不利于充分调动各方面的积极性，而且不利于整个社会的稳定和谐。人大代表的选举要体现平等性，就应该尽可能考虑到各阶层代表产生的合理性，让各阶层在人大中都有自己的代言人。虽然完全同比例设定各阶层代表的人数在目前还有相当的困难，但至少应是我们努力的方向，起码在现在的选举中对诸如失业和半失业等弱势阶层应有所顾及。同时，应改变代表身份的不确定性，代之以职业身份制，不至于再出现“农民工代表”这种令人尴尬的身份类型。

修改完善选举程序。采用原则性与灵活性相结合的方法，在选区的划分、特别代表身份的要求和具体选举程式的确定等方面，制定完善的、原则性的规则，并给不同的地域留有根据本地实际可具体裁量和操作的空间。比如在选区的划分上，要改变范围过小、选民过少的做法，适当扩大选区的容量，留给选民选择的较大空间；对性别、党派等身份的要求上，在目前单位代表制仍不能完全避免的情况下，不一定要具体到每个选区，而可由县级人大总盘统筹考虑；在代表候选人的产生上，要更多地走群众路线，体现民众意愿；在选举的方式上，要尽可能实行秘密投票，减少相互间的影响和人为的干扰。

三、完善选举制度平等性应注意的问题

人大代表选举平等性的改革，必须注重制度的完善和实践的创新。从法治角度而言，制度的改革更为重要，它是基础性、前提性的。在改革的实践中，特别要注意避免一蹴而就的思想和机械简单的做法。

1，加快选举制度的改革——体现平等的民主要求

平等性是现代选举的基本要求，必须为此提供坚强的制度性保障。我国选举制度的改革应该在代表产生的比例、选举的具体程序等方面充分体现这一点。

循序渐进地推进制度完善。制度的改革有三种路径可供选择，一是自上而下的强制性推进，二是以下逼上的推翻式革命，三是上下共振的温和性改良。人大代表的选举本身就是民众广泛参与的民主过程，其改革也必须在充分尊重民意的前提下进行。在中国社会发展稳定的大背景下，应该也只能采取第三种方式。因此，在选举制度的改革上，既要考虑到民主、科学的先进性要求，也要顾及到长期形成的文化制度背景、广大群众的民主素质和心理承受能力。对专家拟定的选举制度改革草案，尽管其可能非常先进和科学，也仍然必须广泛地征求民众的意见，逐步地完善配套，而不能冒进地强求一步到位。

逐步实现选举的民主化。选举制度层面的民主，首先要为选举设定体现平等等民主要求的机制，从代表在各阶层的产生比例、运作方式到选举程序的环节设置、公开性保障等诸多方面，反映民主化的要求。这方面仅靠一次性的改革很难完全到位，必须实事求是地逐步展开，不断完善。根据我国的国情，结合国外的实践，我国在以社会阶层为单位产生人大代表的基础上，也可以有限度地引进职业代表制，从专家学者等社会精英中产生一定的职业代表人，实行部分职业代表与广大阶层代表相结合的代表制度。

2，严格依法实施选举——促成民主的平等实现

在选举的具体实施中，可以进行一定的创新，但更应该强调依法进行。

提高选举工作的法制化水平。我国的选举工作历来有一套严密的操控系统。虽然法制化水平在逐步提高，但是，在基层的选举中，仍然存在一些问题，比如候选人产生的官员意志、填票时的私密性不高，甚至个别地方的贿选。这种种问题都直接反映了我国选举中平等性的不足，是在今后的选举工作中应该努力避免和克服的。

通过立法在法律的框架内创新探索。选举工作也应该与时俱进，避免机械化、简单化的做法。党的十七大对城乡人大代表选举提出明确的建议以后，2007年在江苏省射阳县、山东省淄博市淄川区的基层人大代表选举中，就率先遵照选举法的有关规定，按照城乡同比例分配名额的方法，成功地进行了选举，作出了有益的探索。随着我国选举法律的不断完善，对选举工作中出现的一些新问题，鼓励依法创新与探索也应该引起高度的重视。