农村土地纠纷仲裁解决机制的运行现状、问题及对策

徐晓波

摘要：建立健全农村纠纷解决机制，及时化解农村矛盾、维护农村稳定是新农村建设的重要保证。安徽省的土地承包纠纷仲裁工作取得了一定的成果，但也存在诸多问题。为此，应当在明确农村土地仲裁的功能定位基础上，进一步完善组织机构建设，妥善解决在受案范围、仲裁程序及法律适用等方面与法院的衔接问题。

关键词：土地承包纠纷仲裁；新农村建设；法律适用；衔接

中图分类号：D925，7文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0135—04

农村土地承包关系的稳定与否，直接关系到新农村建设的成败。近几年来，由于国家“一免四补”政策的出台，农民对承包地的态度发生了巨大的变化，土地的价值重新被发现，再加上城市化进程加快和国家建设用地增加，大量土地被征用，以及土地承包经营权流转不规范等多种原因造成农村土地承包纠纷和矛盾日益凸显，甚至激化，土地承包纠纷已成为影响农村社会稳定的一大因素。因此，结合我国实际对农村土地承包纠纷仲裁工作的现状和存在的问题进行考察，对于提高土地仲裁在解决农村土地承包纠纷中的实效，保持农村稳定和实现农业可持续发展，具有重要意义。

一、土地承包纠纷仲裁解决机制的运行现状及存在的主要问题

农业部于2006年8月批准安徽省的舒城县、祁门县、太和县、固镇县、泾县、凤阳县、肥东县、和县、凤台县、铜陵县、东至县和谯城区等12个县(区)进行农村土地承包纠纷的仲裁工作试点。

安徽凤阳县在2006年被农业部列为土地承包纠纷仲裁工作首批试点县之一，并在安徽省率先开展了仲裁试点工作，也是目前安徽省土地仲裁试点工作开展最好的地区之一。截至2008年，仲裁案件百余件，裁决和调解结案各半，不服裁决提出诉讼24件，占全部仲裁案件的28％，多元化和多渠道土地纠纷解决机制已逐渐形成。此外，安徽肥东县、谯城区、东至县等县区在土地仲裁试点工作中也有十分突出的成绩，为进一步在安徽全省开展土地仲裁工作积累许多宝贵的经验。

土地仲裁毕竟是一个新兴事物，在实际工作中存在这样或那样的问题也是在所难免的。目前，试点过程中主要存在以下主要问题：

1，土地承包纠纷仲裁无法可依的情况十分严重。虽然《农村土地承包法》对农村土地承包纠纷仲裁作了原则性规定，但对仲裁机构的设置、仲裁规则和程序没有具体规定，致使目前农村土地承包纠纷仲裁基本无法可依。从安徽试点县的情况来看，多数地区的做法是根据《仲裁法》和《民事诉讼法》制订本地适用的农村土地承包纠纷仲裁暂行办法，自行确定仲裁的受理范围、仲裁规则、法律适用、裁决执行、法律文书的制作等事项。这种做法虽然可解燃眉之急，但也存在以下问题：第一，根据立法法第八条规定，诉讼和仲裁制度只能由法律设定。农村土地仲裁由于没有专门法律规定和授权，其合法性是值得怀疑的；第二，安徽省的仲裁受案范围、仲裁规则、法律适用、裁决执行、法律文书的制作等方面与其他省的规定不一致，安徽省内各地区也不一致，这严重损害了法制的统一；第三，由于农村土地仲裁的法律适用不一致，导致同样的案件在不同的地区仲裁可能会产生不同的结果，这不仅破坏了法制的统一，还严重影响了仲裁裁决的权威性；此外，国家土地政策与法律的关系也亟待厘清。

2，土地承包纠纷仲裁还没有为广大群众(包括地方干部)所熟知，有利于开展土地仲裁的氛围还没有完全形成。首先是各级政府及有关部门还没有真正认识到土地仲裁工作对农村发展与稳定的重要意义，不少地方政府对如何开展土地仲裁尚处于观望状态。课题组调查表明，虽然安徽省的所有试点地区均建立了土地仲裁机构，但有些地区只是在当地的农业主管部门下的经管部门挂了仲裁机构的牌子，没有专职的仲裁人员，也不具备仲裁条件，实际上也没有真正开展过仲裁工作。其次是农民群众还缺乏对土地仲裁的了解和起码的信任。调查表明，90％以上的受访人没有听说过土地仲裁，也不知道土地纠纷可以通过仲裁解决，各地相关机构也基本上没有对土地仲裁进行有效的宣传。同时，约40.7％的受访人表示不会选择仲裁来解决纠纷，原因主要是对土地仲裁的公正性和权威性没有信心，这在一定程度上影响了土地仲裁的实效性和进一步发展。

3，各地仲裁机构解决纠纷的能力不足，仲裁机构还不能适应仲裁工作的需要，仲裁人员的素质有待于进一步提高。虽然安徽省进行了两次仲裁人员培训，但受训人不到100人次，并且培训时间短，受训人又基本没有法律基础，导致目前仲裁人员的业务水平不高，仲裁的实践经验严重不足。另外，由于仲裁人员主要来自农经工作人员，除了担任仲裁员外还要承担大量日常管理工作，在时间、精力、程序上不能保证仲裁工作的规范开展，影响了仲裁的严肃性和权威性。

4，目前对土地仲裁的理论研究尚处于起步阶段。虽然安徽省的东至县和风阳县早在1999年就进行过农村土地承包纠纷的仲裁工作并取得了一定效果，积累了一定的实践经验。但由于各种原因没有及时进行总结并在全省推广。至于对农村土地承包仲裁的相关理论问题(如仲裁机构如何设立、仲裁员的培训和聘用规则，如何协调仲裁与法院的关系等等)的研究成果更是凤毛麟角，不多的研究成果也是对其他省份的某些地区的土地仲裁活动的经验总结类的文章(如《东台土地仲裁的实践与探索》)，缺乏理论深度和系统性。由此，对于仲裁中出现的问题一方面是无法可依，另一方面缺乏成熟理论的支撑，土地仲裁的进一步发展面临严峻考验。

二、完善土地仲裁解决机制的相关对策及对今后工作的几点建议

1，明确土地仲裁的功能定位，为进一步完善土地仲裁机制指明方向。正确的功能定位是做好土地仲裁工作的前提条件，对解决当前仲裁实践中出现的困惑是十分有益的。土地仲裁是在建设社会主义新农村的背景下，为及时有效地解决农村土地纠纷所设立的一项纠纷解决制度。其意义在于弥补原有纠纷解决机制的不足，分流土地案件减轻法院负担，为建设社会主义新农村服务。由此可见，土地仲裁只是多种土地纠纷解决方式之一，是多元化土地纠纷解决机制中的一环，而不是完全取代和解、调解和诉讼等纠纷解决方法，并企图通过仲裁将所有的土地纠纷毕其功于一役。既然土地仲裁只是多元化土地纠纷解决机制中的一个环节，那么，它应当具有自己的不同于传统纠纷解决方式的特点——充分尊重当事人的意愿，以提高仲裁裁决的执行率；程序简便、时效短以节约纠纷解决成本；中立、公正、公平以及专业的仲裁人员以提高仲裁的权威性——这样才能起到相互弥补、相互配合的作用。因此，从某种程度上讲，土地仲裁在解决纠纷当中的有效性不仅取决于仲裁制度本身的完善程度，也取决于土地案件及当事人本身的特点是不是适合用仲裁方式来解决。实践中出现的不管是什么样的土地纠纷，也

不管当事人是否愿意一律强制仲裁的做法是值得商榷的。另外，盲目学习法院诉讼模式，导致仲裁诉讼化并试图把土地仲裁建设成另一个法院的做法不但有悖仲裁的本质也背离了建立土地仲裁纠纷机制的初衷。

2，积极推进仲裁立法，改变土地仲裁无法可依的现状。为解决土地仲裁无法可依的问题，农业部做了大量有效的工作，并在充分调研的基础上起草了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)》(以下称草案)，该草案已获得国务院常务会议的原则通过并在十一届全国人大常委会第八次会议上进行了审议。但毋庸讳言的是，目前的《草案》尚有诸多问题需要进一步研究和探讨。比如草案没有把土地征地补偿纠纷列入仲裁受案范围，这样做法既不符合目前的仲裁实际(在某些试点地区已经对该类纠纷进行了仲裁实践并取得一定的成效)，在理论上也值得进一步推敲；再如《草案》对仲裁机构如何独立裁决(尤其是如何不受行政机构的干扰)的保障措施规定的过于原则从而缺乏操作性等等。因此，进一步加强对《草案》中的重点问题进行专题研究，并在此基础上对《草案》进行完善是一项十分艰巨和紧迫的任务。对于安徽省的仲裁实践来讲，在《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法》一时难以颁行的情况下，应以《中华人民共和国农村土地承包法》及安徽省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法所确定的仲裁规则、程序、方法为基础并在吸收其他地区(如浙江温州)的先进经验的基础上制定统一的《安徽省农村土地承包纠纷仲裁试点暂行办法》和试点期间的仲裁受案件范围、仲裁程序及主要的法律文书范本来指导目前的仲裁试点工作，这一方面可以解决基层仲裁工作中无章可循的困境，另一方面也可以统一仲裁标准，减少因为标准不一所带来的隐患。

3，进一步加强软硬件建设，满足开展仲裁工作的必备条件。首先，在硬件建设方面，应加快仲裁庭的基础设施建设和设备配置，尽快为仲裁机构配备仲裁必要的工作场所及办案所需的设备器材(如配齐必备的计算机、打印、复印机、照像机、摄像机和各种现场勘验设备)，为仲裁人员到农村办案配备必要的效能工具。同时要加强各项规章制度的建设，对仲裁文书、档案管理等关键环节，要有相应的制度进行规范。在这方面地方政府应承担主要的责任，要改变观念，充分认识到仲裁工作的重要性和必要性，切实解决仲裁工作中的经费及设备问题，为仲裁创造良好的条件。

其次，完善土地仲裁机构，进一步提高仲裁人员素质，为进一步提高仲裁机构的办案质量提供组织保障。目前安徽省的做法是仲裁人员基本来源于农业部门并且一般是一身兼数职，这样做虽然简便但很难保证仲裁的中立性及办案的质量。课题组调查表明，85％的群众认为土地仲裁公正是首要的，另有26.3％的群众对仲裁庭的裁决公正性表示质疑，尤其是以基层政府和村委会为被申请人的情况下这种质疑更为普遍。因此，课题组建议应根据仲裁的一般特点及其他地区的经验作出相应的调整。具体来讲，仲裁人员的来源应当尽量广泛，可以聘请退休法官、资深律师及农村土地方面的专家学者任仲裁员。理由有以下几点：第一，聘请退休法官、资深律师及农村土地方面的专家学者任仲裁员可以缓解当前仲裁员法律素养不高的问题；第二，有利于保证仲裁庭的独立和中立，一方面可以消除当事人的顾虑，提高仲裁裁决的权威性，另一方面也可以在一定程度上提高办案质量；第三，聘请退休法官、资深律师及农村土地方面的专家学者任仲裁员，不需要地方政府解决仲裁人员编制问题，从而有利于防止机构的膨胀。在做好上述工作的同时，加大对仲裁人员的培训力度也是当前十分急迫的任务。

4，正确处理仲裁与诉讼的关系，妥善解决仲裁与诉讼的衔接问题。土地仲裁只有在取得法院的充分支持的情况下，才能发挥其应有作用。目前普通商事仲裁的没落在很大程度上就是由于仲裁与法院的相互排除的结果。《中华人民共和国土地承包法》第五十一条第二款规定，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。第五十二条规定，当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。可见，我国土地纠纷仲裁与诉讼的关系是“一裁两审”制，仲裁不是诉讼的前置程序。但土地仲裁与法院如何衔接则没有明确规定，实践中试点地区一般是参考仲裁法和民事诉讼法来处理法院与土地仲裁的关系。即法院对土地仲裁通过撤消裁决的方式进行监督，仲裁裁决的执行、证据保全、先予执行及调查取证则申请法院协助，在具体操作中一般也是县(区)域内的自主协调为主，仲裁与法院成熟的衔接机制尚未形成。虽然在调查中课题组没有发现法院撤消仲裁裁决的情况，但根据其他地区的经验和实践，从长远来看，正确处理仲裁与诉讼的关系，解决仲裁与诉讼的衔接问题是土地仲裁深入发展的“瓶颈”所在，必须给予充分的重视，应当对此组织专题研究并在将来的立法中给予明确。

首先，土地仲裁与诉讼在受案范围方面的衔接。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)，目前法院受理的土地纠纷主要有：承包合同纠纷；承包经营权侵权纠纷；承包经营权流转纠纷；承包地征收补偿费用分配纠纷；承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院则不予受理。虽然目前各地在仲裁的受案范围方面没有统一规定，但集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而产生的纠纷土地仲裁机构一般是受理的。由此可见，仲裁受理的案件要比诉讼广泛，如果当事人不服仲裁裁决又另行提起诉讼，法院就会就该纠纷不属于法院受案范围而驳回起诉，如此“一裁两审”的纠纷解决体制将无法贯彻。针对这种情况课题组建议，首先，人民法院应当适当扩大案件的受理范围，真正落实司法最终解决原则。对于那些确属行政机关处理的纠纷应当告知当事人寻求行政救济的途径，对行政机构的处理决定不服的可再提起行政诉讼；另外，土地承包权是用益物权，不受诉讼时效的限制，法院在处理土地纠纷(尤其是因历史原因造成的纠纷)时不应以超过诉讼时效为由驳回起诉。

其次，土地仲裁与诉讼在程序上的衔接。根据土地承包法的规定，我国土地纠纷仲裁与诉讼的关系是“一裁两审”制，仲裁不是诉讼的前置程序。因此，对于属于法院受理的土地纠纷，当事人起诉的法院都应当受理，这是其一；其二，对于生效仲裁裁决、先予执行及财产保全的申请法院应当及时执行。温州所实行的由浙江省相关部门与高级法院的定期联席会议制是值得参考和借鉴的；最后，由于目前土地仲裁机构隶属于地方农业部门，而且农业部门的工作人员长期工作在农村第一线，其本身就具有农业管理的职责和权限，因此，在土地仲裁工作中应当赋予仲裁部门一定的调查取证权利，除了涉及限制人事自由的措施外，其他证据应由仲裁机构自行调查与提取以提高办案效率。另外，由于我国农村居民法律知识欠缺，调查取证的能力和意识不强，因此，在仲裁过程中不宜采用“谁主张，谁举证”的举证原则，仲裁庭可以主动调查证据查明事实，并慎用非法证据排除规则，以便及时有效地化解纠纷，保证农村稳定。与此相适应，法院在对仲裁裁决进行审查时也不宜以证据不合法为由撤消仲裁裁决。

再次，土地仲裁与诉讼在法律适用方面的衔接。由于土地承包相关立法相对滞后，目前仲裁的依据主要是《农村土地承包法》、《物权法》、最高人民法院的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》及各地的为实施《农村土地承包法》的相关办法等，审理依据严重不足。因此，土地承包仲裁中适用国家有关土地政策是十分普遍的现象，如凤阳县仲裁机构就曾经适用国务院《批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中的相关规定裁决案件。对此，课题组认为，在处理土地纠纷时，不应把政策和法律简单地对立起来，要在尊重历史、尊重现实的基础上处理土地政策与法律的关系，在仲裁裁判中应允许适用土地政策来解决纠纷。因此，法院不宜以仲裁裁决缺乏法律依据为由随意撤消裁决或不予执行，只要该裁决符合国家当前的土地政策且不违背公平、公正的司法理念就应当维持并依法执行。