关于改进完善我国民事诉讼调解制度的几点思考

詹有平

摘 要:诉讼调解制度是我国民诉法中的一项重要的法律制度,其在解决纠纷、化解社会矛盾,提高诉讼效率、降低诉讼成本等方面有着重要的作用。但该制度在适用过程中也存在法院“久调不决”、“强制调解”等现象,从而影响了其作用发挥。要克服该制度在实践中所存在的缺陷,应采取取消“事清责明”原则、实行调审分离、限制调解期限、规范调解协议生效条件等举措。

关键词:诉讼;民事调解;定纷息争;完善

中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0078-03

诉讼调解制度又称法院调解,是指在民事诉讼中,双方当事人就争议事项的权利、义务,在人民法院的主持下平等协商、达成协议、从而解决纠纷的诉讼活动。诉讼调解制度在我国民、商事审判活动中起着不可或缺的作用,民事诉讼法已经把调解作为一种结案方式。这一制度也已因其表现出了强大的生命力和适应性,一度曾被国外称之为“东方经验”。当前我国正处在经济高速发展、社会结构不断调整、各种纠纷不断涌现的所谓“诉讼爆炸”时期,这时候,提倡用调解的方式结案,对于减轻人民法院工作压力,提高人民法院工作效率,减少当事人诉讼对抗心理,及时、有效地化解社会矛盾、促进社会和谐、维护社会稳定具有极为重要的意义,可以说:“调解在中国,绝不仅仅是一种解决纠纷的技术或方式,而是社会治理的一种制度或体制性存在,其作用至关重要,必须重点认识和解读”[1]。

一、民事调解制度的社会基础、价值及现实意义

法律作为体现国家意志的社会规范,是一定的社会关系、社会秩序的调整器,法律的工具性价值,体现了法律极强的现实性。同时,法律又属于历史的范畴,有其产生、发展、消亡的过程及规律。因此,我们在分析我国现行诉讼法中的调解制度时,当然也不能脱离其相应的政治文化传统及现实社会实际。

1.调解制度符合中国法律文化的传统。中国法律文化的脉络,在漫长的农业文明中,虽有人性善恶的争论,但其主线却是以“人性善”为基础构建人文大厦,“礼治”、“教化”、“礼法结合”、“德主刑辅”思想在中国治国理念及现实社会中有着根深蒂固的地位和影响。中国社会对司法权力的理性构建在改革开放之前也远没有西方法治社会发达。国民普遍的法律意识也没有西方法治社会强烈。因此,司法活动的最高理念是追求天理、国法、人情的和谐统一,国民则更加崇尚“和为贵”、“化干戈为玉帛”、“息讼”、“不争”等观念。这样便使得调解作为一种有效地解决社会冲突的手段在中国具有深厚的文化基础。

2.调解制度的适用在处理特定案件中具有良好的社会效果,有利于实现诉讼的定纷息争功能。矛盾的特殊性,决定我们在解决矛盾时,要寻求出与之相适应的最有效的解决途径。人民法院审理民事纠纷案件,判决和调解均为合法的结案方式,但究竟是判决结案的社会效果好,还是调解结案的社会效果好,则应看具体的案件性质这一“矛盾的特殊性”,当法律的普遍性、立法技术、技巧与社会现实生活完全契合时,当国民的遵法、守法意识强烈时,判决结案无疑是一种解决社会矛盾的合理方式。但在我国,由于国家幅员辽阔,各地社会、政治、经济、文化发展极不均衡,乡规民俗,风俗习惯等“民间法”庞杂多样。人们对法律的感知,理解差异巨大,则使得“判决有时会仅仅成为一种结案方式”,时常出现案结而纷未止的现象,而达不到彻底解决社会矛盾、定纷息讼的功效。这时,用调解的方式结案的优越性便凸现出来了。比如电影《秋菊打官司》中,秋菊得到了一个迟来的沉甸甸的正义的判决,得到了一个符合自己心理企盼的“说法”,但是却将与村长已修复的睦邻关系打碎了。不少人都认为也许这份正义的判决如果不来,秋菊更易于处理她的各种社会关系和现实生活。

3.调解制度的适用符合现代国家管理职能的调整转变。当今世界,在一些政治稳定、经济发达的国家中,国家管理的职能出现了一些新的变化,即将一部分管理权能让渡或赋予一些社会机构或组织。在我国,审判权专属国家,人民法院代表国家行使审判权,伴随着以上趋势,法院审判方式的改革趋势则是在诉讼中适当、合法、有序地弱化法院的权力成分,更加尊重和强化当事人的处分权。而调解制度显然更能体现这一趋势。法院调解本质则是公权和个体处分权的有机结合。

4.有利于简化诉讼程序,提高办案效率。法律规定,调解协议送达双方当事人后,立即发生与生效判决等同的法律效力,不允许当事人再另行起诉或者上诉,即使是申请再审也有严格的条件限制,其结果是简化了诉讼程序,不但节省了时间、人力和物力,而且使人民法院迅速及时地审结案件。

5.以调解的方式结案更有利于生效法律文书的执行。民事案件“执行难”是十几年来困扰法律界的一个顽疾,但是以调解方式结案,由于在处理纠纷过程中,在人民法院法官的主导下,双方当事人仔细思考,权衡利弊,相互妥协、让步才能达成调解协议。这里有一个双方对抗着的当事人法律心理趋同的过程,是公权与当事人处分权的结合和良性互动。一旦达成一致,作为义务的履行方来说,履行义务的心理障碍已经部分甚至是全部消除,当然有利于执行。

二、我国现行民事诉讼调解制度存在的问题

笔者认为,我国现行的诉讼调解制度存在以下缺陷:

1.“事实清楚”、分清是非(以下简称“事清责明”)的调解原则限制并影响了调解功能的发挥。民事诉讼法第85条规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚,分清是非的基础上进行调解……”从此规定出发,法律理论界归纳出了“事清责明”的调解原则。该原则要求:人民法院审理民事案件,如果要进行调解,必须在查明案件事实的前提下,在案件事实清楚的基础上,分清是非进行调解。否则便是“和稀泥”式的调解,既不利于正确、及时地解决纠纷,也不利于人民法院办案质量的提高,这一原则是理论界及实务界的通论,更是调解制度之设置指导思想和程序特征。但是,笔者认为这一制度值得商榷,其存在有缺陷:

在理论上,该原则混淆了调解和判决的界线,把“查明事实、分清是非”作为判决的前提条件无疑是正确的,因为人民法院的判决书是法院以公权的形式,代表国家对当事人民事纠纷的权威认定,来不得半点模糊,否则便会影响法律的权威性,公正性。但是调解则侧重于当事人的实体处分权,即便是事实不清,是非难分,只要当事人能在平等协商的前提下达成和意,法院公力又有何干预的必要呢?所谓的诉讼过程中“人民法院主持调解”,人民法院在调解中的角色不应是主角,它只应是调解的征询者,调解过程的参与者、见证者、调解平台的提供者。再者我国民诉法还规定了“不告不理”的民事案件人民法院受理原则,假设民事纷纷的当事人,没有起诉到法院,法院也便不具有对该纠纷的解决、处理义务了,更谈不上“事清责明”。但是当事人却能以行使处分权的方式达成协议,解决纠纷,这便从另一个侧面佐证了调解是没有任何必要达到“事清责明”的。归根结底,这只是一种更加尊重当事人处分权的解决纠纷的方式。

由于理论上的缺陷导致司法实践中,人民法院及法官在审理民事案件的过程中,不能正确地处理好法院审判权的行使与当事人处分权的尊重这一矛盾。他们更倾向于认为在法院主持下进行调解是人民法院行使审判权的行为,而忽视了当事人的处分权。再加上法律规定调解案件不能上诉,无错案,而使更多的法官喜好调解,甚至出现了法官依职权强制当事人调解而损害当事人合法权益、甚至司法权威的现象。

2.调审合一和调解无具体期限的限制。我国的法院调解制度是采取调审合一的模式,即调解和审判可以动态转换、交互运行,法官可随时主动地决定进入调解程序。在法官看来,以调解来解决纠纷才是上策,判决结案只是下策。这种在东方属传统的观点,在西方历史上也有一定影响。所谓“差一点的和解也胜过完美的判决”的法谚就是这种见解的生动表达。由于调解与判决相比,调解至少可以给法官自身带来三个方面的益处:(1)、调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件;(2)、调解可以使法官轻易地回避法律事实是否成立,法律行为是否有效等困难的问题;(3)、调解结束后,当事人不得就该案提出上诉和再行起诉。因此调解是一种风险性很小的案件处理方式。特别是由于我国建立了错案追究制,且大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升迁等直接挂钩,这就导致主审法官在审判时面临着判决可能产生错判的风险和压力,特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下,为了规避风险,法官在审理案件时往往会无视调解的自愿原则,利用自己的特殊身份进行调解劝说,尽量说服当事人接受调解以达成调解协议,甚至有可能进行威胁或诱惑。只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择,不可避免地造成民事审判中调解的扩张和判决的萎缩。加上法律又缺乏对调解期限的规定,更容易导致法官漠视当事人的权利,强行调解、久调不决,损害当事人的合法权益。当然当事人可以拒绝在调解协议上签字,但由于主持调解的法官就是案件的审判者,因此,许多当事人本来不同意法官制定的调解方案,但迫于压力,不得不违心地同意调解,这不仅违反了调解的“自愿”原则,且容易导致调解结果有失公正,滋生司法腐败,损害法官和法院公正执法的形象。

3.当事人在调解书送达签收前可以反悔。《民事诉讼法》第89条规定:“调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力。”据此规定:当事人在诉讼中达成的调解协议,对双方当事人并无约束力,调解书在送达给当事人签收前,当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。笔者认为该规定:(1)违反了《民法通则》的有关规定。《民法通则》第57条规定:“民事法律行为从成立时具有法律约束力。行为人非依法律规定或对方同意,不得擅自变更或者解除。”而调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷,在意思表示真实的基础上自愿达成的一种协议。这种协调的性质在民事诉讼法中未能得到肯定的确认,因而导致实体与程序法的不协调的规定。正是由于调解协议不具有确定的法律属性,当事人达成的调解结果不具有稳定性,因而使相当一部分当事人不重视调解,不愿意采取调解这种审理方式,而宁愿选择判决方式结案。(2)对调解协议反悔,不签收而会使诉讼中达成的调解协议归于无效,进而又回到审判程序中,诉讼程序继续进行,这种反悔,不签收的无因性,导致了许多当事人无视诉讼中达成的协议,随意反悔而使前期已做了大量工作的调解归于无效,既不利于审判效率的提高,造成了相对紧缺的司法资源的浪费;又由于调解是在审判人员的主持下进行的,也会在一定程度上损害人民法院权威性的公信力。从而影响了调解制度的适用效果。

三、改进完善我国民事诉讼调解制度的几点建议

我国民事诉讼模式长期以来带有较强的职权主义色彩,法官在整个诉讼过程中起着主导作用,当事人则处于消极、被动的地位,这严重影响了民诉功能的发挥,而当前我国民事审判方式的改革面临着种种问题,实际上既涉及到民事诉讼结构的重构问题,也涉及到具体的法律制度的完善问题。其中诉讼调解制度本身是一项好制度,在我国具有现实的社会文化基础和价值。不能因为它在现实法律适用中出了一些问题而否定,但应对该制度进行一系列改革。针对于此,笔者提出几点具体的建议思路。

1.取消“事清责明”的调解原则。法律规定了在诉讼调解中,人民法院应当在查清事实、分清是非的基础上进行调解的“事清责明”原则,概括起来,主要原因是:

(1)职权主义的诉讼模式。我国民事诉讼中,以人民法院为主导的职权主义诉讼模式,要求人民法院在解决纠纷中,必须查明事实,分清是非,只有这样才能更加彻底和有效地解决纠纷。(2)这种规定体现了我国在解决民事纠纷中对实体公正的侧重。人民法院在民事案件的处理上,总是趋向于在坚持程序正义的条件下,尽可能地实现实体公正,使法院的裁判及其结果在总体上得到当事人甚至是整个社会的认可和接受,即诉讼结果的“正当性”。但是,这种规定在一定程度上体现了立法对当事人处分权的漠视,民事诉讼,不论从国家层面、当事人层面,其核心目的在于解决纠纷,而众所周知纠纷解决的方式是多种多样的,其中当事人行使处分权,互谅互让、达成一致解决纠纷被认为是一种最有效、最经济的解决纠纷模式,而在这种情况下,要求“事清责明”是毫无必要的。一旦取消了该原则,便可克服以上缺陷,但是也应防止当事人滥用处分权。应配套地在法律上重新构建对“调解协议”无效和损害国家、集体及第三人利益的调解协议的救济途径。

2.实行调审分离、限制调解期限。根据调解和审判间的关系的不同,可将各国的诉讼调解制度分为三种模式:一种是调审分立式,把法院调解置于诉讼程序之前,作为独立的调解程序,以日本为代表;一种为调审分离式,把法院调解程序从审判程序分离出来,作为法院处理民事纠纷的另一种诉讼方式,以美国为代表[2];还有一种是调审合一式。在我国,很多法律专家和法官主张,调解仅应在一审诉讼审前阶段进行,一旦进入正式的诉讼程序之后就不得再进行调解;并主张取消上诉和再审程序中的调解。在实践中,这些建议基本上被否定了。笔者认为,面对现阶段我国法院调审合一制度所显现出来的种种弊端,建立庭前调解制度不失为一种正确的选择。法院可设立调解专门机构进行调解。当事人在递交诉状、缴纳诉讼费时,对需要调解的案件,负责排期、送达的法官即通知当事人进行接触,了解情况,进行调解。对当庭履行或调解和好的案件,由调解法官记录在案,告知当事人不再另行制作调解书;经调解未达成调解协议的,调解法官立即与排期法官联系,确定开庭时间、地点,直接送达双方当事人,将案件转入审判流程管理,由业务庭依法定程序进行审理,调解法官应把庭前交换的证据、查明的事实、双方争执的焦点等情况附在案卷上一起移送审判庭。被告的答辩期即为庭前调解的时间;而且应注意,调解法官一定不能是最终的裁判法官。庭前调解的时限即为调解的期限,转入审判程序后,人民法院不再组织调解。

3.规范调解协议的生效条件,设立调解协议瑕疵补救措施或程序。我国《民事诉讼法》规定,调解协议生效以调解书送达为生效条件。第91条规定,“调解未达成协议或调解书送达前一方反悔的,人民法院应及时判决。”据此规定,当事人在诉讼中达成协议,该协议对当事人双方并无约束力,调解书送达时,当事人任何一方无论以何理由均可以反悔。表面上看来,似乎赋予当事人更多的诉讼权利,而实际这是对当事人处分权的一种“放纵”。任何市场主体之间在任何情况下达成的有关权利义务关系的协议,只要不违反法律,均具有法律约束力。这是合同理论的常识,也是市场经济的基本要求。诉讼过程中,在人民法院的主持下,当事人之间就实体权利义务关系达成调解协议,说明当事人行使了自己的处分权。因此,协议一经达成,就应对双方具有法律约束力。否则,不仅对当事人调解过程中的单方行为起鼓舞作用,也有悖于诉讼效率和效益原则,从而使双方权利义务关系的不确定状态明显延长,客观上损害了对方当事人或双方当事人的利益。因此,立法上应明确规定调解协议一经签订即生效,从根本上消除“反悔”问题。另外由于调解过程相对灵活、调解协议和调解书往往也会出现各种瑕疵,有时这些瑕疵虽然不影响当事人的意愿和行为,但却埋下了纠纷的隐患,有些还会导致执行的困难。因此,笔者建议民诉法设立调解协议补救措施或程序。以往这些瑕疵的纠正缺少一个确定的程序或措施,结果导致调解书无法履行、甚至需要启动再审程序。鉴于调解的特点,为了减少调解的障碍和当事人的疑虑,建立如裁定补正、补充协议等是十分必要的措施或程序。

四、结语

调解作为一种纠纷解决方式,本身可能承载许多社会功能和价值,并成为社会治理方式的一种有效选择。因此法院调解,作为我国民事诉讼法中的一项重要法律制度,本身蕴含着许多可以被利用的积极价值和功能。不能因为该制度在理论及司法实践中出现了一些问题而摒弃,正确的态度应当是积极地完善调解这一极具中国特点的制度,使其在保护公民合法权益、解决社会矛盾、构建和谐社会的过程中发挥其应有的作用。

参考文献:

[1]范愉.调解的重构—以法院调解的改革为重点[J].法制与社会发展,2004,(2).

[2]章武生,张其山.我国法院调解制度的变革[M]//江伟,杨荣新.民事诉讼机制的变革.人民法院出版社,1998:369-370.

[责任编辑:黎 峰]