我国政府采购存在的问题与对策

张　维

提要随着我国市场经济体制的逐步建立与发展,规范政府采购行为,推行政府采购制度的工作,已经提上了政府工作日程。本文主要指出我国政府采购存在的问题,并提出解决对策。

关键词:政府采购;政府采购制度;政府绿色采购制度

中图分类号:F812文献标识码:A

政府采购是市场经济的产物,它起源于西方自由主义经济时期,完善于现在的市场经济时期。由于我国实行政府采购的时间短,现有经济体制的基础薄弱,国家公共投入少,所以实行充分的市场经济体制下的政府采购还存在一些问题。

一、我国政府采购存在的问题

(一)法律体系不健全。西方政府采购制度一般都有完善的法律体系,这是由市场经济内在要求决定的,如英国的政府采购法律除了对政府采购的范围原则、程序管理等做出了规定外,还包含了民事法律的、行政法律的、欧盟法律和遵守国际公约等多方面内容,虽然比较复杂,但却使政府采购在任何场合、任何条件下、任何环节都有法可依。我国的政府采购法,目前非常简单,连相应的实施细则和解释都没有。《政府采购法》是政府采购工作的根本大法,是政府采购活动的根本依据,也是制定相关政府采购规章的根本依据,但这部法律还有许多地方需要完善。

(二)政府采购的规模较小。我国政府采购制度起步晚,至今只有十几年的时间,相对于西方发达国家我国的政府采购规模及规模效益仍处在较低水平。从规模看,按国际上公认的一国政府采购规模应占GDP的10%～15%或财政支出30%左右标准衡量,我国2006年政府采购规模为3,681.6亿元,2007年的采购规模为4,000亿元,而我国2006年和2007年的GDP分别为209,407.0亿元和257,306.0亿元,与这个标准却相差甚远。从规模效益看,由于采购规模过小,因而其规模效益难以达到合理的水平。按国际上实行政府采购制度可节约采购资金10%以上计算,而我国实际采购节约的财政金额与上述比例相比还有很大距离。

(三)政府采购的计划性差。由于我国实行政府采购较晚,并且采购项目临时性的较多,政府采购计划的采购项目和采购资金来源应与政府采购预算(或政府投资计划)中的采购项目和采购资金来源不能够完全的匹配起来。因为政府的预算管理是我国实行政府采购的基础,受我国国情的限制,政府的预算管理并不能够全面地顾及政府采购的各个领域,所以与发达国家的政府采购相比,还不能达到按照预算管理进行采购的条件。

(四)政府采购的经济效益较低。我国政府采购支出的资金节约率很多是与预算资金相比较得出的。受过去粗放编制预算惯性的影响,一些地方为了宣扬其在政府采购工作中的成绩,有意无意地把采购预算做大或者是对采购资金节约率的认识上存在误区就会致使一些项目的资金节约率很高。然而,在市场经济中,采购资金的节约程度应该以所采购项目的市场平均价衡量标准,这样以采购项目的市场平均价比较得出的资金节约率,才是“货真价实、不含水分”的、真正的资金节约率。同时,由于采购手续繁杂,致使采购周期过长,效率不高。

(五)政府采购的运作程序不规范。我国政府采购机构建立的不够完善,从中央到地方,政府采购如何运作,没有统一规定,设置机构五花八门,政府采购管理机构虽然大都设在财政部门,但具体设置不统一。由于机构设置不规范所以就导致了职能划分不规范,特别是政府采购管理机构和运行机构的职责划分不清,影响了政府采购工作的顺利开展使政府没有规范的采购程序。

(六)政府采购人员匮乏。在我国政府采购人员匮乏主要表现在数量和质量上。数量上主要表现在我国政府采购的工作人员没有完整的体系性,分工不够系统化,在有的省市政府机构只有几个人员负责政府采购工作,没有详细的分工和合作,导致我国政府采购工作的质量和效率不够理想。在我国因为政府采购制度发展的比较晚,所以一些政府采购人员大多是原来的财政工作人员,并没有进行过专业系统的培训和学习,这样就对市场经济条件下形成的买方市场的采购方式所必须具备和掌握的招投标、合同、商业谈判、市场调查及服务等方面的有关知识和技能知之甚少。

二、我国政府采购问题解决对策

(一)政府采购制度的完善

1、完善政府采购的法律制度。政府采购作为一种高效、经济、符合市场经济发展规律的财政资金分配管理制度,其有效的运行和迅速的发展必须要有完善的法律制度作为保障。当前,我国政府采购法律制度体系尚不健全,相关法律操作规程之间还存在不协调的地方,所以要使政府采购制度有序进行,提高政府采购工作的工作效率,就必须在实践中完善和健全《政府采购法》和《政府采购法实施细则》。

2、建立科学的采购运行机制。由于我国政府采购法实施时间很短,许多政府采购机构设立不健全,导致政府采购中流程的脱节。因此,我们应根据我国的国情完善政府采购机构,在明确采购模式的情况下,建立以商品采购为主,劳务为辅的采购体系。根据我国的实际情况可以在以下几个方面对政府采购体系进行完善:第一,改革政府支出预算管理方式。在预算主体方面,要建立“部门预算”、建立预算项目库、改革预算项目,对预算编制进行分类;第二,完善国家金库制度,建立国库集中支付制度。改变我国现行国库制度与政府采购资金的直接支付相矛盾的情况;第三,改革会计管理体制。实行政府采购后,直接按批准的预算和采购合同的履约情况向供应商拨付采购资金,支出决算不需要层层上报,这就需要财政总预算会计账户进行相应的调整,开设一个专门账户,用于核算各部门经核准进行政府采购的支出预算;第四,协调财政部门与有关部门的关系。目前,我国参与采购管理的机构除了财政部还有国家计委,负责规划、审批以财政拨款为主的大型建设项目;外经贸部负责对外招标的谈判以及我国政府采购与世贸组织、亚太经合组织相联系时的谈判工作。

3、建立统一的政府采购管理交易系统。当今社会电子信息发展迅速,完善的电子化采购平台可以使我们更快地了解采购信息。我国实行政府采购以来,对电子化采购平台的建设一直没有停滞。在当今多元化社会的前提下,我国应更进一步地完善电子化采购平台建设,建立起统一的政府采购管理交易系统,为政府采购工作提供更快、更便利的采购平台。实施政府采购网络化是克服信息不对称的一剂良药。以电子计算机为中心,建立具有现代技术与手段的政府采购信息网络管理,便于各级政府、各种采购管理机构、投标者、科研等部门查询、研究决策及运用。现在建立电子化采购平台实现政府采购管理是国际上比较流行的利用计算机网络、发布政府采购信息并进行网上交易的一种现代化采购方式。政府部门可以通过网络直接将招标文件发布在网上。供应商的投标文件通过网络直接送达,投标结果在网上予以公布,打破了空间限制,实现无纸化办公,可以节省普遍采购过程中差旅、食宿、人力等各项费用。网络技术不仅可以打破政府采购的时空限制,加快信息采集速度,而且还可以最大限度体现政府采购的三公原则,增加政府采购的透明度。2003年1月10日正式成立的政府采购中心,是中央国家机关政府集中采购的执行机构,是经注册的独立事业法人。其主要职责是:负责统一组织实施中央国家机关政府集中采购目录中的项目采购,制定集中采购操作规程,负责集中采购业务人员的培训,办理其他采购事务等。该中心组织实施集中采购活动不收取任何费用。目前,中心内设办公室、综合处、采购一处、采购二处、采购三处和信息服务处。

(二)政府采购制度的创新。所谓创新,是主观能动性的体现,而非顺其自然或被动地接受。他是行为主体更新、创造的一种行为。制度创新是对旧有体制的修改、增补和完善,是一种新的制度安排。

1、创新政府绿色采购制度。政府绿色采购是指在政府采购中着意选购那些无污染、有利于健康及循环经济发展的产品和服务,促进经济可持续发展。政府绿色采购制度是有关政府绿色采购的一系列法律规范、组织、管理体制的总称,目前已有50多个国家积极推行绿色采购制度。政府绿色采购得到重视,原因有三:一是环保效益,政府采购规模大,购买绿色产品或服务将产生显著的环保效益,鼓励厂商生产环保产品或服务;二是带动作用,政府采购的范围广,对涉及到的很多行业发展起带动作用;三是示范效应,带动全社会对“绿色产品”的消费。我国推行政府采购制度比较晚,还处于起步阶段,需要借鉴国际经验,着力构建和完善服务于可持续发展的政府绿色采购制度。

目前,许多国家已经把绿色政府采购政策作为可持续发展战略的重要措施,美国、加拿大等国家为此制定了相应的法律。而在我国,绿色采购工作刚刚起步,在借鉴发达国家制度管理经验的同时也要自主创新,建立与我国国情和制度相适应的绿色政府采购制度,使绿色政府采购制度不仅是可持续发展战略的重要措施,也是科学发展观,构建节约型社会,促进资源节约和环境保护的保障。

2、建立监督有力的动态监控体系。在我国加入WTO以后,政府采购工作趋向于国际化,为全面掌控国际政府采购市场,及时发现、预警和处置政府采购行业的突发性、苗头性、倾向性、影响大和涉及面广的问题,防范和化解政府采购的风险,以前的一些监管机制已经有些滞后。根据需要我们应打破陈规,敢于创新,建立一套适合于我国市场并能与国际接轨的市场动态监控体系,不断提高监管工作的有效性。

3、创新政府采购运行制度。我国政府采购的支出占GDP的比率远远低于世界平均水平,与发达国家更是相差甚远,所以当前我国应该加大采购规模,根据我国现阶段的国情,探索出适合我们自己的政府采购方式。政府采购运行制度创新,即在政府采购实施机构——政府采购中心的组织下,按照科学规范的程序和步骤进行采购。政府采购运行制度创新的核心点就是研究确定规范的政府采购运行程序。通过政府采购运行制度创新要达到以下几个目的:规范程序,避免腐败;形成竞争,体现公平;缩短时间,提高效率。坚持采购规模与效益并重,在增大采购规模的同时,应提高政府采购的质量,使其发挥更强的经济调控功能,为我国经济的发展发挥更大的作用。

4、逐步建立政府采购执业资格制度。政府采购是一项技术性强、责任重大的工作。政府采购的管理人员及执行人员,是政府采购的实施者,其专业技术能力、职业道德水准等都直接影响到政府采购工作的质量,影响政府采购优良目标的实现。在我国政府采购人才匮乏,从事政府采购工作的也大多是原来的财政人员,对政府采购工作的有关知识和相关技能知之甚少。对此,我国应加快政府采购人员的培训,建立一支业务能力强、有责任心的政府采购从业队伍,应引进晋升、淘汰机制及与之相对应的制度,建立一套符合中国国情的政府采购执业人员资格认证、执业范围与权限、资格晋升、资格淘汰等为主要内容的管理制度。而作为整个政府采购制度建设的重要组成部分,建立科学的政府采购从业人员执业资格制度、加速政府采购人员专业化、职业化进程,是一项很迫切的任务。

建立政府采购从业人员执业资格制度,首先应扩大政府采购人员的培训范围,提高培训质量,培训应根据政府采购的工作现状,求实求新。资格培训不仅要包括综合知识、采购对象(商品)所涉及的技术与知识、市场分析与判断技术、采购技术、缔约与履约验收的知识与技术、政府采购管理技术与知识;而且还要对政府采购采购人员的职业道德与整体素质加以培训。职业道德最基本的素质要求是:公正、诚实和责任感;其次就是政府管理部门应该进一步的与教育部门结合,在一些高等院校开设有关政府采购工作的课程,培养高素质的政府采购工作人员,并更进一步在我国建立政府采购执业资格制度。

当前的全球经济危机是对于我国正在建立中的政府采购制度的一种机遇和挑战。我国政府采购制度的建立必须从我国的客观实际出发,结合我国的特点,把握机遇,及时调整战略,借鉴发达国家的经验,从管理制度、法律制度、运行制度和监督制度四方面入手,安排好我国相应配套机制的改革和完善,创新建立具有中国特色的政府采购制度。

(作者单位:河北维信税务师事务所)

主要参考文献:

[1]刘剑,张攸峰.中国政府采购市场的开放.财政研究,2006.5.

[2]曹建海.政府采购与制度创新[J].财贸经济,2008.7.

[3]杨汉平.政府采购法律制度理论与实务[M].北京:西苑出版社,2002.