政府土地交易管制对住宅价格的影响

王恒友　沈　璐

提要在整个住宅市场化的进程中,住宅价格的合理与否,对住宅市场的建设和发展有着极其重要的影响;而土地政策是我国现行交易管制政策的一种重要手段。本文通过对近年来实行的有关土地交易管制政策的回顾和归纳,分析土地交易管制政策对住宅价格的影响,并提出相应的建议。

关键词:土地;交易管制;住宅价格

中图分类号:F293.3文献标识码:A

一、引言

管制在经济学意义上实质是对市场机制的一种替代,它是政府强制力对竞争的明显替代,或者说,它是政府依靠其特有的强制力对社会资源进行配置的一种形式。同时,政府管制与市场机制之间的相互替代不是静止不变的,也不是完全替代的,而是一种动态的过程,当市场本身不能实现资源的有效配置,即出现市场失灵时,政府就会通过其强制力来调节市场,以维护正常的市场经济秩序。

土地是住宅开发和供给的基础。在我国目前的土地使用制度条件下,政府是土地的主要供给者,可供开发的土地资源是住宅数量及价格的重要影响因素。因此,政府制定的有关住宅土地交易政策对住宅市场的发展与运行有决定性影响。通过对土地市场的科学管制,政府可以协调整个住宅市场的发展。因此,政府对土地资源的管制,是规范住宅市场,调控住宅价格的重要手段之一。

二、现行土地交易管制政策回顾及归纳

目前,我国城市土地出让制度采取的是在不改变城市土地国有的条件下,采取招标、拍卖、挂牌以及协议等方式将土地使用权有偿、有限期地出让给土地使用者。根据我国2002年出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定:商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

(一)现行土地交易管制政策回顾。从2003年土地政策参与宏观调控、整顿土地市场开始,国家陆续出台了一系列严格管制土地的政策文件。主要有:

2004年3月31日,国土资源部、监察部等发布了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,明确从8月31日起,所有经营性土地一律公开竞价出让,禁止协议出让,即业内所称的“8·31”大限。

2004年4月29日,国务院办公厅出台了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》,明确提出要继续深入治理整顿土地市场,严格土地市场的管理,目的在于制止土地的乱占滥用,防止突击批地,抑制一些行业、地区固定资产投资过快增长,防止经济大起大落,保证国民经济的平稳运行。

2004年10月21日,国务院出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,统称为“28号文”,文件指出要严格控制建设用地增量,盘活存量土地,加强土地利用计划管理,严惩违法行为等,要高度重视土地的保护和合理利用。不断完善土地法制,建立有效的土地管理制度,维护好广大人民群众的根本利益,确保经济社会的可持续发展。

2006年5月30日,国土资源部发布了《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》,对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进行了重申和细化,并提出确保房地产宏观调控的土地政策落到实处;还要求严格执行国有土地使用权出让合同和出让合同补充协议示范文本。

2006年8月1日,国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》,目的是为了进一步完善国有土地出让制度,切实解决国有土地出让中存在的问题和落实党中央、国务院和中央纪委关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的重要内容。

2007年10月,国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,简称39号令,其目的是为规范国有建设用地使用权出让行为,优化土地资源配置,建立公开、公平、公正的土地使用制度,文件明确规定了土地出让中招拍挂的具体实施程序。

(二)现行土地交易管制政策归纳。从这些出台的政策可以看出,政府管制城市土地的方式主要包括对土地产权的管制、对土地使用的管制以及对土地交易的管制。在这里,主要讨论对土地交易进行管制的方式。

土地出让方式的管制,是指政府对拟出让的土地决定采用何种方式出让土地使用权,出让方式的选择不同,得到的出让价格往往也会有较大差异。目前,政府对商品住宅用地的出让大多数主要采用的是公开拍卖的方式。

土地出让总量的控制,是政府根据区域整体经济运行状况,对某一时期整个区域的土地供应总量做出增加或减少的决定,总量的调控主要通过科学、合理和有前瞻性的土地利用总体规划和土地利用年度计划来实现。

出让地块面积的管制,是指政府在决定出让某一土地时,出于对开发期限、用途、利用率等方面的考虑,一般会考虑是将地块整体出让还是分割出让。

三、土地交易管制对住宅价格的影响

(一)土地出让方式对住宅价格的影响。土地出让方式中的“招拍挂”制度在现实中具有两面性,它虽然是一种公开、公平竞争的市场型交易行为,出让价格一般情况下也可以反映市场信息,但因为市场信息的不对称,土地招标和挂牌出让也会产生一些“暗箱操作”和“灰色交易”等违规方面的问题;而针对商品房使用的拍卖出让方式,基于利益的驱动,地方政府都希望其越高越好,这就造成了某些地块拍出“天价”的情景。土地价格增加最直接的后果就是房地产成本增加,最终将会对房价产生影响。

(二)土地出让总量对住宅价格的影响。土地出让总量对住宅价格的影响主要体现在以下几个方面:一是土地出让总量的变动会影响土地的价格发生变化,土地价格作为房地产的成本,地价变化又会引起房价变化;二是当期土地出让总量的多少会引发未来住宅供给数量的变动,进而影响房价;三是土地出让总量的变动会影响市场上购房者对房价的未来预期,如果当期土地出让总量投放少,购房者预期未来房价可能会走高,进而影响当期的住宅需求,反之亦然。

(三)出让地块的面积对住宅价格的影响。主要表现在出让地块面积的大小会影响到地价的大小,对开发商的资金要求也不同,面积较大的地块往往会由资金实力雄厚的大开发商取得,这样容易形成房地产市场的垄断,不利于形成有效竞争。同时,当一个较大地块被开发商购得以后,出于经济上的考虑,开发商必然会实行分期开发,这样土地转化成住宅产品的速度就比较慢,转化率低,每年对市场的供给量就少,在市场需求不变的情况下,就会影响到住宅的市场价格;但是,如果将一个大地块拆分供应给多个开发商,转化率就能提高,能够很快形成住宅产品,形成有效供给。

四、小结

根据以上分析,建议政府在进行土地交易管制时,应继续加大土地市场的监管力度,在土地出让总量方面,政府应继续加强城市用地规模控制,在土地利用总体规划和城市规划指导下,合理分析与预测房地产市场的供求关系与价格水平,从充分合理利用土地资源的角度,制定出科学合理的土地出让计划;在供应土地时,应根据市场需求,及时调整土地出让方式以及出让用地面积,要科学、合理制定招、投标办法,防止出现地价以“天标”中标的现象;同时,要盘活存量土地,增加土地有效供给,制止市场上炒买炒卖土地行为,抑制土地价格的非理性上涨。最后,政府还应加强处理违法占用土地、违反土地利用总体规划等不规范行为。

(作者单位:中国市政工程华北设计研究院)

主要参考文献:

[1]钱昆润,芦金锋主编.房地产经济.中国计划出版社.

[2]刘琳,刘洪玉.地价与房价关系的经济学分析.数量经济技术经济研究,2003.7.

[3]况伟大.房价与地价关系研究:模型及中国数据检验.财贸经济,2005.11.

[4]孟星.城市土地的政府管制研究.复旦学报(社会科学版),2006.3.