改革开放以来我国党政监察制度建设述评

2009-08-25纪亚光

中共天津市委党校学报 2009年4期

纪亚光

摘要:我国党政监察制度在党的十一届三中全会前后相继得到恢复与初步发展。根据党的十三大的有关决定,我国党政监察机关相应地进行了体制变革,党政监察制度建设取得很大进展。进入新世纪,我国的党政监察制度建设逐渐超越苏联模式,开始形成具有自身特色、符合中国国情的制度模式。我国现行党政监察制度在领导体制、职责与权限以及监察立法等方面尚待完善。

关键词:监察制度;苏联模式;中国特色

中图分类号:D035.4 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2009)04-0019-05

监察制度在政治体制中具有非常重要的地位。一套严明有效的监察制度是政治体系科学、高效运作的必要保障。执政党监察制度是否科学、完备、有效,不仅直接关系执政党的决策是否科学、合理,而且关系到决策之后的执行效果。本文拟从制度建设层面具体考察改革开放以来党政监察制度建设的发展历程,并就当前党政监察制度的发展方向进行初步探讨。

一

党的十一届三中全会前,我国党政监察制度建设的历程颇为曲折,党的十一届三中全会后得到了迅速恢复和初步发展。

建国伊始,中央人民政府政务院人民监察委员会和中共中央纪律检查委员会便相继宣告成立。此后,为健全和完善党政监察制度,1954年9月改政务院人民监察委员会为国务院监察部,1955年3月又以监察委员会取代纪律检查委员会。然而,在逐渐抬头的“左”倾思想影响下,1959年4月监察部被撤消,中国共产党党内监察制度建设也走入误区,并在1969年4月召开的中共九大上被正式撤消,党政监察制度建设遇到了巨大挫折。

鉴于“文革”的惨痛教训,中共中央改变了以往单纯依靠运动方式整顿党风的思路,力图通过制度建设遏止党内不健康风气的滋生、滋长。因此,“文革”结束不久,党内监察制度的恢复便被提上了议事日程。1977年8月召开的中共十一大规定:“党的中央委员会,地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会,都设立纪律检查委员会”。中共十一届三中全会为加强社会主义民主与法制建设,“健全党的民主集中制,健全党规党法,严肃党纪”[1],决定重建中央和地方各级纪律检查委员会。这一决定是中国共产党党内监察制度建设的重要里程碑。但从制度建设的角度看,重建的各级纪律检查委员会在纪律检查机关的产生、领导体制、任务与职权诸多方面均有待完善。经过几年的探索与实践,中共十二大通过的新党章就纪律检查机关的一系列问题作了全面系统的规定,党内监察制度建设有了突破性进展。

(一)关于纪律检查机关的产生、领导体制及其任务与职权。十二大以前的党章规定,党的各级监察(纪律检查)委员会由同级党的委员会全体会议选举产生。十二大党章对此作了重要改变,规定党的各级纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生[2](P76),各级纪律检查委员会常务委员会和书记、副书记由其全体会议选举产生并经同级党委通过后报上级党组织批准,同时特别规定“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生。”[2](P87)1980年,中共中央决定,各省、区、市及其以下各级党的纪律检查委员会由原来受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导,以同级党委领导为主,党的监察机构领导体制开始由一重领导一重指导体制向双重领导体制转变。十二大党章完成了这一改变:“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”[2](P87)这种双重领导不再以同级党委领导为主,而是同级党委和上级纪委领导各有侧重,各级纪委的独立性相应增强。党的十二大党章规定了中央和地方各级纪委的主要任务:维护党的章程和其他重要的规章制度,协助党的委员会整顿党风,检查党的路线、方针、政策和决定的执行情况;经常对党员进行遵守纪律的教育,作出关于维护党纪的决定;检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件,决定或取消对这些案件中的党员的处分;受理党员的控告和申诉[2](P88)。这些规定使党的各级纪委的主要任务由检查处理违纪案件以维护党规党法,发展为以抓党风为中心的三项主要任务和三项经常性工作。在职权方面,党的十二大以前纪委的职权主要是检查权、处分权、申诉权,党的十二大党章在此基础上特别强调了对中央委员会和同级党委的检举权、复查权和申诉权,是纪检监察制度走向完善的重要一步。

(二)关于行政监察制度和行政监察机关的职责、权限。1986年11月18日,国务院向全国人大常委会提交了《设立国家行政监察机关的方案》(以下简称《方案》),对设立国家行政监察机关一系列问题作了说明。同年12月2日,第六届全国人大常委会第十八次会议通过《关于设立中华人民共和国监察部的决定》,决定恢复并确立国家行政监察体制,设立监察部[3](P3)。次年7月1日,监察部正式成立。1990年12月9日,国务院发布《中华人民共和国行政监察条例》(以下简称《条例》),1997年5月9日,第八届全国人大常委会第二十五次全会通过并公布施行《中华人民共和国行政监察法》(以下简称《监察法》),同时废止了《条例》。《方案》、《条例》和《监察法》的相继颁布施行,基本展现了国家行政监察制度建设的发展脉络。《方案》规定要检查监察对象贯彻实施国家政策和法律法规的情况,监督处理监察对象违反国家政策、法律法规和违反政纪的行为,受理个人或单位对监察对象违反国家政策和法律法规以及违反政纪行为的检举、控告,受理监察对象不服纪律处分的申诉,按照行政序列分别审议经国务院任命的人员和经地方人民政府任命的人员的纪律处分事项[3](P4)。《条例》对此并无大的调整。《监察法》则明确了监察机关与司法机关的职责划分,突出了监察机关维护行政纪律的职责。在行政监察机关的权限方面,《方案》只是笼统规定国家行政监察机关有检查权、调查权、建议权、一定的行政处分权[3](P4),《条例》对此作了较详细的界定:监察机关有权随时对被监察部门和人员进行一般和专项检查,对违法违纪行为进行立案调查;监察机关有权根据检查、调查结果提出相应的监察建议和监察决定;监察机关有权对相关单位和个人进行查询和调查;对不当的行政处分,监察机关有权建议原决定机关或直接作出变更或撤销的决定,对法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉,按照有关法律、法规的授权办理;监察机关有列席有关会议的权力[3](P5-6)。在此基础上,《监察法》特别强调了监察机关应依法行使职权,其第二十四条规定:监察机关在作出监察决定或者提出监察建议时,“应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定办理”。此外,还规定了监察机关具有一定的事前监督权,其中的第二十三条第二款规定:监察机关有权对本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的违反法律、法规或者国家政策的决定、命令、指示予以纠正或者撤销[4]。在行政监察机关一直实行双重领导体制。《方案》规定:国家监察部受国务院领导,地方各级监察机关受上级监察机关和所在人民政府双重领导。《条例》在此基础上特别强调:“监察业务受上级监察机关领导。”[3](P5)《监察法》规定:县级以上地方各级人民政府监察机关“对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务以上级监察机关领导为主”[4]。

二

国家行政监察机关恢复后,长期以来因党政不分造成的党政监察制度关系方面的历史遗留问题亟待解决。根据党的十三大的相关决定,党政监察机关相应地进行了体制变革,党政监察制度建设随后不断取得新进展。

十三大作出的一项重要决定是要实行党政分开,这对我国党政监察制度建设具有重大作用。1988年3月,中央纪委和监察部联合下发的《关于党的纪律检查机关和国家行政监察机关在案件查处工作中分工协作的暂行规定》(以下简称《规定》)明确指出:党的纪律检查机关根据党章和有关规定,对党员违反党的纪律的案件进行检查处理;国家行政监察机关根据国家法律、法规和政策,对监察对象违反政纪的案件进行检查处理。同时,该《规定》还对党的纪检机关和行政监察机关在案件检查处理工作中的关系分别情况作了六条具体规定[5]。在此基础上,1988年7月27日,中共中央同意并转发的《中央纪委关于逐步撤销国务院各部门党组纪检组和中央纪委派驻纪检组有关问题的意见》规定:撤销党组的部门,党组纪检组或中央纪委派驻纪检组应随之撤销。因工作需要,少数部门可保留或设立纪委。纪检组原来承担的任务,属于党纪方面的,由机关党委和机关纪委继续承办;属于政纪方面的,由有关的行政机构承办;属于地方的,移交给地方有关部门。纪检组撤销后,要加强各部门机关纪委的工作[6]。

以上规定明确了党政监察机关的职能与权限,为党政监察制度相互关系的正常发展奠定了基础。但由于缺乏党政监察制度的合理构建,刚刚走出误区的党政监察机关在具体运行中缺乏实践的充分检验,且尽管党政监察机关的职能有较为明确的划分,但在实际运行中由于监察对象往往既是党员又是行政工作人员,党政监察工作交叉难分,经常重复监察或者“漏监”,影响了监察效果,因而协调党政监察制度相互关系的难度加大。针对实践中出现的重复办案等问题,1993年1月,根据中共中央、国务院的决定,中央纪委、监察部开始合署办公,实行一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监察两项职能的体制,这是中国党政监察体制的一项重大改革。合署办公后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能,对党中央负责;合署办公后的监察部依照宪法规定仍然属于国务院序列,接受国务院领导,监察部部长、副部长的任免仍按有关法定程序办理。地方各级监察机关在合署办公后,继续实行由所在地政府和上级纪检监察机关领导的双重领导体制,按照《条例》规定的职责、权力和工作程序开展工作。合署办公对于协调党政监察制度相互关系是一次有益的探索。

随着改革开放的进一步深入,为适应社会主义市场经济体制面临的新形势、新任务,党政监察制度建设日益受到重视。1994年9月28日,党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出:执政党的党风是关系党的生死存亡的大问题,要充分发挥各级纪检机关在党内监督中的作用[7]。1997年2月,为加强党的纪律检查委员会对党的领导干部的监督,中共中央办公厅转发了中央纪委关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法。这五项制度是:1.按照党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》的有关精神,中央纪委根据工作需要,选派省(部)级干部到地方和部门巡视,以了解省、自治区、直辖市和中央、国家机关部委领导班子及其成员贯彻执行党的路线、方针、政策以及廉政情况,将有关情况直接报告中央纪委和党中央;2.党的地方和部门纪委(纪检组)发现同级党委(党组)或他的成员有违反党的纪律的情况,有权进行初步核实,并直接向上级纪委报告,任何组织或个人不得干预和阻挠;3.党的地方和部门的纪委(纪检组)接到对下一级党委(党组)成员的检举和控告,必须报告上一级纪律检查委员会,任何人无权扣压;4.凡属地方和部门主要领导干部的提拔任用,党的组织部门在提请党委(党组)讨论前,应征求同级纪委(纪检组)的意见;5.各级纪检监察机关领导干部的提名、任免、兼职、调动,各级组织、人事部门必须征得上级纪检监察机关的同意。以上五项制度的实施,提高了各级纪委的地位,加强了同级纪委对同级党委的监督作用,是党政监察制度建设的一项重大发展。

三

进入新世纪以来,面对一些新情况、新任务,为加强对领导干部的监督力度,党的监察制度发生一系列重大变化。这些重大变化,与改革开放事业相适应,表明我们的党政监察制度逐渐超越苏联模式,开始形成具有自身特色、符合中国国情的制度模式。

建国初期,我们强调各方面工作都要学习苏联。1958年3月,毛泽东在成都会议上强调指出:建国之初,“搬苏联的很多,害人不浅”[8](P166);“因为我们不懂,完全没有经验(银行还有点),横竖自己不晓得,……只好照搬”[8](P172)。邓小平在1986年9月29日会见波兰统一工人党中央第一书记雅鲁泽尔斯基时说:“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。”[9]在学习苏联的大背景下,我国的监察制度建设也受到了苏联监察制度模式的影响。政务院人民监察委员会在建立伊始就强调,要收集苏联社会主义国家监察工作的经验,以作监察人员学习的资料,及制定监察制度的参考[10]。此后又指出:“必须结合我国实际情况,积极学习苏联监察工作的先进经验。”[11]

因此,在一个相当长的时期里,我们的监察制度模式有明显的苏联监察制度痕迹。这主要表现在:1.党的监察机关和国家行政监察机关在组织上是分开的;2.党的监察机关受党委的直接领导;3.党的监察机关领导人为委任制;4.党的监察机关以维护党纪为唯一职能。这一制度模式因没有理顺监督主体与监督客体的相互关系,不仅使党政监察机关难以行使对同级党政机关的监督与制约职能,而且对下级党政干部的监督亦困难重重,其基本的维护党纪政纪的作用难以发挥。在这一情况下,我们党民主革命时期的建设经验很自然地成为选择方案。毛泽东认为:抗日时期的整风“增加了党的威信,增加了同志们的威信,增加了老干部的威信,新干部也有了很大的进步”;“如果我们把作风整顿好了,我们在工作中间就会更加主动,我们的本事就会更大,工作就会做得更好”,“因此我们要进行整风”[12]。1957年以后,以运动方式整党整风的作用被不断夸大,并逐渐替代了党的监察机关的职能,严重影响了党的监察制度建设。

新世纪以来,我们党政监察制度的重大变化及其由此而形成的特点如下:

(一)建立和完善巡视制度。2003年8月,中共中央、国务院批准成立中纪委、中组部巡视工作办公室和巡视组,以加强对地方党政领导班子的监督。2004年,中央纪委会同中央组织部制定的《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》提出:中央巡视组监督的对象主要是省(区、市)党政领导班子及其成员。监督的内容主要有四个方面:贯彻党的路线方针政策情况,执行民主集中制情况,选拔任用领导干部情况,廉政勤政情况等。巡视组可通过听取汇报、个别谈话、实地调查、列席会议、查阅记录、交换意见等方式开展工作,但不得干预被巡视地方党委和政府的工作,不具体承担案件查办工作,对重大问题不能随意表态。按照中共中央的要求,中纪委、中组部先后派出10余批巡视组,对20个省区和中央国家机关6个部门开展了巡视工作。实践证明,巡视制度是切实有效的。因此,党的十六大报告明确提出:“改革和完善党的纪律检查制度,建立和完善巡视制度。”

(二)党政监察机关的领导体制由“双重领导”向“垂直领导”转化。2001年9月,党的十五届六中全会作出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”的决定。经过试点工作,2004年4月,中共中央正式决定:中央纪委、监察部将全面实行对派驻机构的统一管理,将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。2006年,中央纪委制定《关于中共中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》,对派驻机构实行统一管理,以加强对驻在部门领导班子及其成员的监督,防止权力失控、决策失误和行为失范。

(三)围绕整顿党风建立健全了一系列规章制度。2003年12月31日,中共中央向全党印发《中国共产党党内监督条例(试行)》,表明监察立法迈出了新的步伐。与此同时,《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》和《加强和改进舆论监督工作的实施办法》等一系列配套规定相继出台,表明党政监察制度在不断发展和完善。

(四)进一步完善对违法违纪行为的惩处制度,为党政检监察机关查办违法违纪案件提供法制保证。2003年12月,《中国共产党纪律处分条例(试行)》颁布实施,进一步完善了党纪处分的规定。2007年4月,国务院公布了《行政机关公务员处分条例》,是新中国成立以来第一部全面、系统规范行政处分工作的行政法规。此外,2006年以来,《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》、《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》、《安全生产领域违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》相继发布实施。这些规章制度的颁布实施使党政监察工作更加具有针对性和实效性,是党政监察制度建设深入发展的具体表现。

(五)进一步完善党政监察机关工作机制方面的法规制度。2004年,国务院颁布了《行政监察法实施条例》,进一步规范行政监察工作。2005年,中央纪委出台了《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》,以切实保障纪委履行协助党委组织协调反腐败工作的职责,充分发挥有关部门在反腐败工作中的职能作用,形成反腐败合力。该规定提高了纪委组织协调反腐败工作的制度化水平,进一步完善了反腐败工作领导体制和工作机制。

(六)保障党员民主权利。保障党员民主权利是建立健全党内民主制度的基础,也是监督和制约权力的重要措施。中央纪委对《中国共产党党员权利保障条例(试行)》进行了修订,2004年9月22日颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。这个条例的修订和实施是新形势下发展党内民主、维护党员权利的重大举措,有利于进一步发挥广大党员和党组织的积极性、主动性,有利于加强对权力的监督和制约,不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力。

四

中国的党政监察制度沐浴改革开放的春风重新恢复并不断发展起来,在新形势下发挥了越来越重要的作用。但是,现行的党政监察制度在如下三个方面尚有待完善。

(一)在领导体制方面。根据政治学原理,监督主体高于或平行于监督客体是进行有效监督的原则。当前党政监察机关所实行的双重领导体制,虽然强调了上级监察机关和同级党委或政府领导各有侧重,但由于同级党政机关对同级监察干部拥有任免权,监察机关缺乏有效开展工作必要的独立性,因此,“双重领导的原则在贯彻执行中,普遍地出现了地方领导与系统领导‘一头硬,一头软的状况,即一些地方和部门的领导囿于局部利益,干预或阻挠监察机关依法行使职权,造成监察工作下情上达受阻,违法违纪行为难以及时严肃查处,上级监察机关的指示、意见被搁置等等。”[13]有鉴于此,有必要改革现行的双重领导体制,赋予党政监察机关开展监察工作必要的独立性,以适应当前党风廉政建设的需要。

(二)在职责与权限方面。当前党政监察机关主要进行事后监督,即监督党政机关的决议、政策、法律、法规的执行情况,而缺乏对于决策过程的事前监督。这样,党政监察机关缺乏对于决策结果的约束力,一旦决策失误,后果不堪设想,我们对此曾有过惨痛的教训。正由于党政监察机关对于决策过程缺乏有效的事前监督,使在上世纪五十年代末期党内民主集中制的组织原则难以有效贯彻的情况下,“左”倾思想未能得到有效遏制,最终酿成“文革”悲剧。加强事前监督符合列宁的构想,列宁曾提出党的中央监察机关应当通过列席政治局会议、审阅文件等途径对党的重大决策过程进行监督[14]的重要思想。加强事前监督也符合监察制度现代化、决策科学化、合理化的历史方向,更符合社会主义现代化建设的需要。

(三)在监察立法方面。我国近几年的监察立法工作取得了较大进展,先后公布了《国家公务员暂行条例》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《中国共产党党员权利保障条例(试行)》、《中华人民共和国行政监察法》等一系列法律、法规、条例,明确了国家公职人员的行为准则,对加强监察工作、促进廉政建设起了重要作用。但这些监察立法主要是对国家公职人员的个人行为进行规范,而在法律上对权力运作程序则缺乏严格规定。国家公职人员的腐败,源自于对权力的滥用,因此,制定相应的法律,以规范政府行政行为,促使国家公职人员依法行政,对于防止消极腐败现象的滋生、滋长、蔓延至关重要。此外,还应建立专门的监察保障制度,有力打击不法分子的报复行为,切实保障监察工作人员、揭发人、检举人的个人权利和人身安全,激发监察工作人员和人民群众参与监督的积极性。

参考文献:

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[9]邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993:178.

[10]政务院人民监察委员会半年工作初步总结及今后工作任务的报告[N].人民日报,1950-08-23.

[11]进一步加强人民监察工作[N].人民日报,1954-05-08.