政党与宪政的发生模式及经验分析

段志超

摘 要:宪政是现代民主政治的普遍制度安排。宪政的发展孕育和催生了现代政党政治,而政党政治又反过来丰富和发展了宪政理论、原则和具体经验。宪政与政党的发生模式大致有两种:一是英美式的宪政自然生长而导致政党政治,二是中国式的以政党推进民族、民权革命为肇端而导致宪政。不同模式下政党与宪政的基本关系及其发展形态虽然有异,但亦有许多共同点。

关键词:宪政;政党;关系;发生模式

中图分类号:D6 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2009)04-0024-06

一、宪政基本原理

国家与社会之间具有固有的张力:国家本质上是社会矛盾不可调和的产物,而既存的国家是社会利益的公共调节器。社会利益是社会最敏感的神经,社会利益的结构与变化极其复杂和深刻,因此,如何在社会利益的流动、矛盾、竞争和变迁过程中实现国家政制及其运行过程的动态调整以保持社会政治秩序的稳定,是一切政治共同体所共同面临的问题。近代以来,社会科学、自然科学的发展和进步,导致了社会生产力的快速发展,生产关系和生产力之间经历了深刻而巨大的调整,在国家与社会关系的演变中,国家的政治统治方式和社会管理方式进入到了宪政(constitutionalism)阶段。

所谓宪政,是指“……政府要受到宪法的制约,而且只能根据其条款来进行统治并受制于其限制。当然,这种统治必须局限于人民同意授予其的权力和为了人民同意的目标。”[1]宪政基本精神从根本上视所有社会成员为目的,强调和坚持人们实现自由平等的应然政治理念,因而宪政并不只是对当前政治制度的规范或说明,它还是一种政治理想和政治价值,它的规范作用因其理想价值而获得道义感召力和普遍意义。从理论上说,宪法并不仅仅体现统治阶级的利益和意志,并不仅仅把宪法狭隘地当成是用法律维护任何当权执政者的权利,而是全体社会公民的正当民意和利益的公共维护设置。在宪政制度下,政府的一切行为以被授予的权力为范围,宪法及其培育的公民文化从先验的社会价值层次和经验的行为规范层面为政府权力的行使设置了双重的防范。其根本点在于,对政府权力进行规限,政府本质上是有限的并依法制规则运行。如此才构成民主宪政下的权力有效制衡、民众自由参与和有效监督的政治局面,才能最大限度地使权威与秩序得以统一,使统治与整合有效结合。由于国家、政党相较于民众个人而言对社会具有无可比拟的影响力和威胁性,因而宪政制度所约束的主要对象并非一般国民,而是国家或政府等权力机构。宪政的这一诠释所蕴含的中心观念是,宪法高于任何个人和机构,国家的一切权力源于宪法(而非支配宪法)并依宪法行使。在现代人民主权观念中,宪法应当既赋予权力,又限制权力。宪法是规定政府职权的最高法则,也是保护公民权利的基本大法。宪法尤其注重严格规定和限制政府权力,而限制政府权力正是人民赋予自己权力的表现和结果。可见,宪政和民主是不可分割的,而就其根本的意义和作用,二者又有所区别:民主的要旨在于以民决政,宪政之要旨在于以法治国。没有法治不能保证民主,而仅有法治却不一定有民主。法制的目的是民主,而民主则必须由法制获得公正和秩序。“民主规定所拥有权力,共和规定权力的目的,宪政则规定取得与运用权力的方式。”“宪政民主是一种把多元性和不确定性加以制度化的制度,它能有效地帮助一个现代多元社会维持自由、安定和统一,而不致发生太大的动荡和暴力,是摆脱治乱循环、以暴易暴和恶性派阀政治的根本途径。体现这种交叠共识的宪政制度能够为依据这种制度所产生的政府提供制度和法理上的合法性,为冲突的解决提供规则和程序,为社会提供合作的法律和制度基础,为公民的自由和权利提供保障。”[2]

宪政是民主政治的重要制度安排。正如达尔所言:“一些国家,即使各种条件非常有利于民主的稳定,但如果从别的标准来看,宪法安排仍然会产生重要的影响。事实也确乎如此。民主国家的具体政治制度如行政、立法和司法机构、政党体制、地方政府等等,都是由这些安排决定的。而这些制度的成形,又会严重地影响到立法机构中的代表席位的公平、政府的有效,并最终影响政府的合法性。”[3]之所以如此,是因为宪政体现了以下重要原则:1毕苷的主体的广泛性。宪法主体是就公民身份而言的,公民是由具有普遍性的民权和人权所构建的身份,不以血缘、出身、身份或者文化传统、语言乃至宗教或意识形态信仰来定位,因此,本质上包括了全体公民,而宪法就是全体公民之间的公约关系。2毕苷规定主体的平等性和法治的程序性。宪政以全体公民为基础,自然视全体公民为平等个体,在实践上要求主体平等在法制程序上的实现。因此,根本上来说,宪法是以保护公共利益为己任,排除特殊主体如阶级、集团或者个人在宪法程序之外行动。3毕苷价值关怀的普遍性。宪政价值对于社会而言是普遍而无差别的,即宪法所涉及自由、平等、公正等基本价值理念适用于与之相关的全体社会成员。宪政价值的普遍性是宪政获得社会支持和社会维护的基本前提,也是“社会资本”[注:对这一概念的分析,请参阅李惠斌、杨雪冬主编:《社会资本与社会发展》,社会科学文献出版社2000年版。]得以积累的重要起点。实质上,宪政价值关怀的普适性的最重要的意义在于它开辟了“公民社会”[注:参阅邓正来:《国家与社会——中国市民社会研究》,四川人民出版社1997年版;何增科主编:《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社2000年版。]健康成长的政治空间,并为公民社会参与国家政治从而保护自身权益提供了程序和规则,使民主的实现获得制度化的保证,而这一领域的成长壮大对社会政治的长久稳定发展提供了强大的保障。

二、政党与宪政的发生模式

从发生学出发,政党与宪政的发生模式是指政党与宪政的发生顺序、作用方式、发展趋势等所形成的内在机制和外在形态。从不甚严格的意义上,政党与宪政关系可分为两种情况来讨论:一是在宪政传统和宪政框架内孕育政党和政党政治,更多地体现出宪政对政党的影响及政党与宪政在实践中的相互作用;二是以政党为主导创立或新建宪政的情况,体现出政党价值观和政治实践对宪政基本取向的影响。

(一)先宪政后政党:以英美为例

宪政的主要制度与观念起源于英国,十七世纪的英国革命确立了宪政体制。宪法的人权原则、分权制衡和有限政府原则、法治原则等贯穿于其议会制、责任内阁制、政党制、文官制等制度中,政治体系的宪政原则和体制结构与社会发展和政治生活紧密交融,在立宪君主外壳下得以不断发展。英国的宪政精神分散于不同年代的成文法(即宪法性法律)、习惯法和惯例中,在长期发展演化中最终确立。英国宪政最接近于自然式生长,英国宪法确立了宪政的基本原则,如议会主权原则、法治原则、分权原则和责任内阁制原则等。在宪政体制中,议会是实现“主权在民”思想的集中化身,具有无与伦比的地位和影响力。正是在议会的组织、议事、表决以及与其他机构和制度的相互作用中使得政党得以出现并促成了极具特色的英国政党政治。从议会中演变出政党并进而形成政党政治的过程,也是英国宪政制度逐步真正落实的过程。在宪政制度中,议会获得英国最大的权力,而事实上,内阁制度却使内阁处于政治权力的中心,由此,担当组织内阁的政党实际上是政治的中枢。历经发展,英国政党的活动范围、组织程度和活动能力都得到扩大和提高,成为一个真正世俗化、大众化的政治组织,使一个政治上不断成熟的公民社会的出现成为可能,而这又反过来扩大了英国宪政的社会基础,使宪政制度的稳定发展获得持续的保障力量。同时,政党通过参与政治实践,将社会成员的利益和意见加以表达和综合,使社会冲突在一定程度上获得了宪政体制性渠道加以解决。在实际的运作中,两党制的政治生活组织方式对政治过程的意义在于:一方面,执政党能通过自己任命官员、制定政策、在内政外交方面努力推行经济和社会计划使本党及其拥护者的利益得到最大限度的反映,同时尽量使本党利益与全体国民的基本利益达成某种平衡,以维护其必要的执政基础。这必然使执政党在执政过程中保持了一种与反对力量之间的张力,在此张力作用下,宪政制度获得维持和发展的机制。另一方面,反对党并不丧失其合法的反对地位,仍有其对执政内阁的积极的制衡作用。有人认为,英国政党表现出对传统的持守与对民意的高度尊重的特点,而英国民众对政府的认同程度也是其他西方国家所少有的。庞尼特(R盡盤unnett)更是认为:“英国政治文化的特点在于:在人民方面有合作和信任,在政府方面有温和与节制。由此便产生这样一种情况:政府有几乎不受限制的合法权力,但却以节制的精神行使这种权力。……如此就有必要强调那种真正的牵制力量了:它是由传统通过对温和、得人心、讲道理的政府的承诺而施加于政府的行为之上的。”[4]

美国是另一个极富特色的在宪政框架下孕育政党政治的国家。美国宪法规定了美国的资本主义社会制度,第一次创造了不同于英国君主立宪制的资产阶级民主共和国,规定了不同于英国议会内阁制的总统制。美国宪法从总体上体现出人民主权与有限政府、三权分立与制衡、政教分离、军政分离、文官治军、公民自由权、宪法民主化修正等原则。政党也在宪制政府框架之内产生,并经演变而终于成为两党制的政党政治模式。美国政党与宪政基本原则之间的相互作用有以下之点。第一,美国宪法的模糊性和灵活性相统一,并孕育了美国政治体系包括政党的创生和成长。宪法模糊性为政党产生和发展预留了空间和条件,而人民主权和分权制衡原则则使国家的政体结构具有一种易变性和灵活性。当然,这种灵活性带来的可能不仅仅是体制革新的动力,更有可能是政府压力的激增与捉摸不定,提出对政府结构性调整的要求。这种易变性在特定情况下给美国政治结构带来的变化可能是适应性的,也可能是非适应性的,而情状也使政党政治做出不断的调整以适应时常变化的政治构成,因而与宪法秩序之间形成了一种特殊的机制,这就是“习惯的发展、政党的实践、国会或总统的有为或无为,尤其是司法解释的权力,发展出了”一种宪法秩序,这种秩序将确保美国的政治活力[5](P215)。这样的易变性显然对社会变化有更灵敏的反应,包括政党制度和国会制度都可以说是宪法原则在实践中的显性化、现实化和具体化。对于一些美国宪法学者来说,宪法解释的制度安排具有这样的作用:即美国宪法制度必须承担“给变化的必然过程带来秩序和结构的重要功能”[5](P216)。正是这种功能,使宪法原则不断地创造出新的制度和结构,从而保证了自身的贯彻,对社会制度与社会变迁起着根本的基础性作用。第二,政党丰富了宪政原则和宪政经验。宪法对政党及两党制并未作出任何的规定,但实施宪政的需要却使政党逐渐成为政治的中心,并在政党政治发达的情况下使政党力量对国家事务起着举足轻重的作用,政党的决策成为全体公民意志的象征。一方面,政党政治的发展使宪政体制的施行找到了具体的途径;另一方面,政党政治在发展中同样使宪政精神真正落实到现实生活中,使宪政原则在国民情感和心理中成为基本的价值观念,反哺着宪政精神的成长。第三,在政党政治达到一定程度的情况下,其自身的利益冲动和随之而来的巨大影响力可能会造成宪政危机,同时,对宪政危机的合法化、制度化、理性化解决又会进一步使宪政明晰化,从而明确和发展了宪政原则。从理论上来说,任何政治团体及其活动都可能会危及宪法的权威,都会危及现存的宪政秩序。在竞争性的政党制度中,派阀斗争极有可能危及宪政秩序,但同时,任何政党在造成宪政危机的同时,也会受到他党的制约。危机解决的过程本身既是对宪政秩序的考验,而对政党来说也是检测其社会支持度的时候,是政党获取民意支持的最好时机,因此政党之间的竞争并非完全出于党派利益的考虑,政党还要注意对宪政秩序的必要维护以及民意的动向,避免或最大限度地减少民众对自己产生离心现象。可见,在宪政危机的产生和解决这一整个过程中,政党作为民意的集中与表达,一方面积极推动危机解决以使其向有利于自己的方向发展,另一方面则又须谨慎稳健以免失足。因此,在宪政危机与政党运作之间出现了一种互融共生的现象:危机的出现和解决不仅增强了得胜一方政党的声望,而且也使宪政积累了可贵的经验从而获得发展。宪政危机背后政党之争的痕迹是非常明显的,但斗争的过程必须依法进行并尽量不冒犯民意,而斗争的经验则可能成为新的危机解决方案。

(二)先政党后宪政:以中国为例

宪政作为一种政制形式和一种政治形态,对不同的民族国家而言,其实现的形式是多种多样的,任何一个民族的宪政形式和内容都会有别于其他民族的宪政。宪政是继封建专制之后而出现,因此它面对的第一个阻力就是君主专制。在封建传统深厚的国家,要打破这个阻力,必需由强而有力的政党来推进,在中国近代以来的宪政实验中,以孙中山倡导共和宪政和中共创建新型宪政为典型。

1.民初宪政实践(1925年以前)。毛泽东指出:“中国反帝反封建的资产阶级民主革命,正规地说起来,是从孙中山先生开始的。”[6]辛亥革命后,中国宪政体制有了崭新的面貌。民初宪政实践是以孙中山为代表的近代资产阶级革命力量为主导的,孙中山的宪政思想集中体现了这次宪政运动的原则和精神。孙中山宪政思想集中体现在他的五权宪法论中。因为“在1898年到1928年期间,除了孙中山的创造外,中国的宪政和宪政运动实际上并未脱出西方式民主政治的范畴和模式,甚至也远未达到西方近代民主政治所达到的广度和深度”;“真正开始脱出西方式民主政治形态的基本模式并开始具有中国特色的宪法理论与实践,是起始于孙中山先生首创的五权宪法论”[7]。1912年3月南京政府颁布《中华民国临时约法》,宣布废帝制、建共和。从政治实践来看,民初宪政实践由于置身于深刻复杂的社会背景中,斗争状况和实践手段、条件变动不居,因此其历程也是曲折迂回,困难重重,甚至出现了自我矛盾和反复,最终没能取得成功。从宪政实践的效果来看,政党对政权运作和政府行为的影响和干预非常有限。同时,热烈的政党竞争掩盖了当时革命任务中极为重要的对民族的政治动员与政治社会宣传、彻底扫清封建专制主义的影响、开辟崭新社会政治生活的历史任务。更为可惜的是,竞争性政党政治活动加剧了民初资产阶级政党之间的内耗,削弱了各自力量,客观上为封建势力左右政局、倒退复辟增加了可乘之机。特别是在民初竞争性的政党政治强调合法性斗争,而在缺乏合法性斗争条件的当时,其前途是难有保障的。在竞争性政党政治的运行机制和自身角色配置上,民初政党政治都是不完备的。一方面是活动对象局限于有限的选民,与广大人民疏远,同时另一方面在各政党之下缺乏充分发达、有广泛社会联系的合法的各种政治性的社团组织、利益群体,因此民初政党没能因这些中介而与一般民众紧密联系起来,影响所及仅只是少数知识分子和政客官僚,政党力量非常有限,不可能形成对政府的强大压力。因此民初政党政治徒有其表,近乎空谈[8]。

2.中共的宪政探索。中共的宪政实践承接了资产阶级未能完成的历史使命,并实现了具有更加先进的社会主义性质的宪政体制。从理论线索来看,历经十月革命、五四爱国运动和新文化运动之后,中国的先进分子在对各种社会主义学说的传播和研究中最终选择了马克思主义,并在这种理论的指导下建立了中国共产党,遵循马克思主义对资本主义产生、发展和必然灭亡的历史规律的分析,领导中国无产阶级和广大劳苦大众进行革命,建设全新的社会主义、共产主义制度。自1921年至1949年,中共从半封建半殖民地的政治和社会现实出发,在理论上提出并逐步深化了新型政制理论,在实践中贯彻和探索新型政制模式,并经革命胜利而最终建立了新型的社会主义性质的宪政体制。这一宪政体制最基本的方面包括国家结构形式的单一制,中国特色的政党制度、政治协商制度、人民代表大会制度、民族区域自治制度等方面。随着我国社会发展,又在这一体制上逐渐衍生了基层民主制度、特别行政区制度等新的部分。改革开放以来,我国宪政发展又经历了一个重要的实践阶段,这主要体现在以政治体制改革和政治建设为主要特色的社会主义政治文明建设。新中国的成立使社会主义宪政获得社会的认可和国家法制性保障,而后在政权建设、社会主义革命和建设中不断健全其基本框架和体系,但在随后的曲折发展中,不仅宪政体制无法正常运转,党的领导和执政体制也受到极大破坏。十一届三中全会实现全方位的拨乱反正后,社会主义政治文明建设进入到了一个新的阶段。正如中共十七大所指出,改革开放以来我们取得的一切成绩和进步的根本原因,归结起来就是:开辟了中国特色社会主义道路,形成了中国特色社会主义理论体系。中共在中国特色社会主义理论体系的指导下,确定了“建设有中国特色的社会主义民主政治”的政治体制改革目标。因此,社会主义宪政不仅成为现实中国政治生活的基本秩序基础,规定着中国社会生活的内涵,协调着中国社会的利益关系,而且,在其内在性上愈益具有权威-民主、效率-公正相统一的价值追求,在其发展形式上则更显现出历史主体的积极推动和自觉完善的特点。正如恩格斯所预言:“所谓社会主义社会不是一种一成不变的东西,而应当和任何其他社会制度一样,把它看成是经常变化和改革的社会。”[9]“经常变化”和“改革”是社会主义宪政体制得以完善和发展的基本规律。中共对待这种“经常变化”和“改革”的基本要求是要把“坚持党的领导”、“人民当家作主”和“依法治国”有机统一起来,将其作为政治体制改革和发展社会主义民主政治的根本点。

三、政党与宪政的经验分析

从经验而言,宪政与政党紧密相连,二者互为条件。先有宪政的国家,在施宪的过程中逐渐发展出与之相辅相成的政治制度和公民文化,不过在程序和规则的制定形成之时,无疑,是宪政理念与宪政传统对实践行动发生指导、规范和引导作用,宪政的精神与价值贯彻在结构的创建和变迁过程之中。在这种类型的宪政国家,首要的是强调宪法的重要意义,宪政原则在国民观念中已内化为国家统一、民族认同和政治合法性的重要基础。在宪法获得国民高度认同的国家,其至上地位无疑也是合法而有权威的,因而在此种法统之下的政党无疑也须依宪生存和运作。事实上,无论英国还是美国,其政党政治的发展与成熟都是在与宪政原则和宪政体制的互动与磨合过程中形成的,围绕宪政与政党的关系,不但发展出一系列复杂精致的制度和运行方式,而且事实上增强了社会整合的公共资源。对于通过建立政党而最终实现宪政的模式而言,一方面受外来政党政治的示范效应影响,一方面受自身传统的制约,因而表现出明显的民族特色。几乎可以肯定的是,以政党来实行宪政必然遇到的前置性历史缺陷就是自身宪政基因的缺失和先天不足,因而探求宪政的道路必然非常曲折和坎坷。对宪政精神实质的理解与把握的偏差也往往会危及政党自身的正常发展,政党面临的任务与民主宪政之下的政党根本不可同日而语,因此政党建设与发展模式就必然在寻求自身生存和革命胜利的综合过程中形成,由于革命形势与本身局限,使政党很难一帆风顺地完成创建宪政的目标。事实上,自身作为传统社会的叛逆性决定了革命政党不但带有传统社会的痕迹而且其现实处境也十分险恶,因此革命的主题也会时时遮蔽着宪政的目标。在这种模式下,一方面,革命形势的发展、保守传统以及政党自身的缺点会影响甚至左右着政党的政治走向,有可能使其宪政目标发生转移或置换;而另一方面,政党仍是促成宪政的最重要倡导者和推进者,在优胜劣汰过程中经受了历史考验的政党才能将宪政目标与本国实际进行科学的结合,领导民众推进宪政目标并在此过程中使民众得到政治动员和政治启蒙,削弱专制体制的基础。当然,由政党夺取政权而创建宪政,也使宪政难以避免地带上政党的烙印。

无论以何种模式建立,只要已经成型,那么政党与宪政之间往往发展出体制性关系,使政党统一于宪政之中,并由此形成相互作用的关系。政党的存留对于宪政的发展具有重要的影响。即使在民主政治较为发达的国家,政府总是会有与产生自己的人民相脱离的倾向,因此必须对政府进行监督与制约、限制与惩罚,以防止权力的滥用和腐败,这是宪政的基本理论出发点;但反过来,受到限制的政府也未必能完全满足社会的需求。实际上,政府失灵是经常性的,因此,政府既履行政策制定、战略规划与推进的职责,又履行社会服务与补偿性的制度救济职责。对于政府功能的这种特殊性而言,主要取决于主导其走向的政党或政党联盟的能力,但同时也有赖于外围政党和社团对民意的组织、输送,使之及时有效地进入政府决策。

就此,现代宪政体制下政党对宪政体制具有重要的积极意义。(1)政党依照宪政原则组织政府,制定政策,对社会生活承担责任,进行政治统治和社会管理、社会服务。(2)政党作为政府与公众之间联系的中介组织,进行信息与意志的沟通,增强民众的公民意识。(3)政党聚合不同的利益并将其纳入自身合法轨道来诉求,使利益表达更具有组织性,既有利于社会稳定,也有利于将不同的利益进行综合和平衡。此种特殊机制的存在使利益集团与政党之间也获得某种妥协与合作的色彩,从而使社会利益整体上呈现出利益群体―政党―政府的梯级化结构。(4)政党总是力求争取那些潜在的支持者,因而往往以开放自由的氛围吸引各种利益群体和个人进入政党,从而使加入政党的利益群体和个人以实际的和心理的利害关系来支持整个政治体系并为政党效劳,同时也就间接地效忠于政府。(5)作为最大的政治训练场所,政党的政治活动对存在于其中的每一分子都具有很强的政治社会化功能。党员在参与政治活动中逐渐学会宪政制度的民主政治规则和程序,锻炼了自身参与政治活动的能力,在培养政治公民的同时,党员自然地形成了对处身其中的政治体系合法性的认同和忠诚。(6)竞争体制下,政党为争取选票而动员公民投票,投票率的提高使社会政治动员能力提高,也使政治体系合法性提高,同样也使政治更趋世俗化,成为大众社会生活的有机组成部分。(7)政党进行宪政改革与再创,从而推进宪政发展与完善。

同时,政党也会对宪政体制形成损害甚至威胁。在竞争体制下,政党政治可能导致政府失灵的产生从而威胁宪政体制。为满足选民短期利益而超额透支社会公共资源和公共利益是竞争体制最常见的积弊之一。正如缪勒所分析:政府“有一个目标函数,包括竞选连任获胜概率,……为了达到这些目标,执政党利用了其作为某些迫切需要的公共产品(例如国防、警察、消防、公路)的垄断供给者的地位”;“这种短视症加上政府为赢得下一次选举的竞选目标会导致一种最优的政府策略,即在取得选举胜利后的一段政治上安全时期内提高失业水平从而降低通货膨胀,然后再降低失业以迎接新的选举,而后者又隐伏着新的通货膨胀”[10]。另外,政党也可能堕落为特殊利益的代表而威胁公共利益,削弱宪政的社会基础。政党既对种种利益集团进行整合,反过来也会受利益集团的影响,某些情况下政党有可能被寡头式的利益集团所左右,从而造成对公共利益的威胁。

参考文献:

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责任编辑:陈文杰