关于社会监督的几点思考

任铁缨

摘 要:党中央提出要“充分发挥各监督主体的积极作用”,其中包括要“切实加强社会监督”。对此,从这种监督的主体和客体、地位和作用、对策和思路等三方面进行思考,必须准确回答三方面的问题:一是思考社会监督的主客体,解决的是谁来监督和监督谁的问题,即社会监督的主体是社会,而政党、国家(政府)则是社会监督的客体;二是思考社会监督的地位和作用,回答的是为什么监督的问题,相对于政党和国家内部的监督,社会监督是外部监督、自下而上的监督和多数人的监督,更是直接监督和积极监督,人民群众是开展监督的“依靠力量”;三是在思考社会监督的对策和思路中,要推进社会主义民主政治建设,落实社会监督。

关键词:社会监督;主体和客体;地位和作用;对策和思路

中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2009)04-0015-04

在开展反腐倡廉建设中监督是关键,但问题是究竟应当如何搞好监督。对于这个问题,党中央提出了一系列原则性的要求,其中包括要“充分发挥各监督主体的积极作用”,即不仅要发挥党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协的民主监督等作用,而且要“切实加强社会监督”。在这里,从这种监督的主体和客体、地位和作用、对策和思路等三个方面进行思考,旨在有助于对这个问题的探讨。此外,先要强调一点,那就是本文从立论到分析始终是从社会与政党和国家相对应的角度思考社会监督问题的。

一、社会监督的主体和客体

思考社会监督的主客体,解决的是谁来监督与监督谁的问题。顾名思义,社会监督的主体就是社会。但社会这个概念有多重含义,而本文对这个概念的使用是从社会与政党、国家相对应的角度出发的。可以说,我国社会主义民主政治是一个权力系统,在这个系统中有政党、国家和社会三个基本要素,而权力运行就是在这三者互动中开展的,其中权力的起点是人民主权原则下的一切权力属于人民。因此,作为社会监督的主体就是人民群众,客体就是政党和国家,但并不是指政党和国家本身,而是指其所作所为。当然,对社会和政党、国家还可以进行分解。在我国社会还可以分解为群众(包括不同的社会阶级和阶层)、社会团体,利益集团、大众传媒等。作为政党则可以分解为执政的中国共产党和参政的各民主党派,并包括其各级组织和全体党员。对于国家可以分解为立法、行政、司法机关等,还可以抽象为法律,其中不仅包括所有权力部门及其工作人员,而且包括国有企事业单位的管理者。

根据以上的界定,以往对社会监督主客体的定位在某些方面还是值得商榷的。如有的对监督主体理解过于宽泛,将人民政协、民主党派和工会、共青团、妇联等群众团体都作为社会监督的主体。实际上,对这类组织要做具体分析,其中的关键是要厘清这些组织与政党和国家的关系。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,故无论是人民政协和民主党派对中国共产党的监督,还是对政府的监督都属于政治权力结构的内部监督,而不属于外部的社会监督。此外,鉴于工青妇等群众团体与中国共产党的特殊关系,且其领导成员通常由党政机关任命,故这类组织中的领导机构、领导人员和全体党员应当作为社会监督的客体而不是主体,而只有非党的普通群众才可以作为社会监督的主体。

又如有的对监督客体的把握过于狭窄,认为社会监督的客体就是党政机关及其工作人员对公共权力的行使。如果按照这种认识,就势必将广大普通党员排除在社会监督的视野之外。邓小平说过,作为“群众的监督”,不仅要监督作为整体的共产党,即“党要受监督”,而且要监督作为个体的共产党员,也就是“党员要受监督”。显然,这里的党员当然包括不掌握公共权力的普通党员。此外,监督者与被监督者有多重关系,权力关系只是其中的一种,如还有权利关系等。在实际生活中不仅存在着权力行使者滥用权力,而且也存在着普通党员滥用权利。在法治国家,不受限制的权力或权利都是不可想像的。因此,把社会监督的客体活动局限于权力运行一个方面是片面的。

再如有的颠倒了监督的主客体。在谈论社会监督时,还有人往往将“舆论机关”或“舆论机构”[1]作为社会监督的主体。应当说,在我国上述舆论机关或舆论机构就总体而言,某种程度上不过是党政权力的延伸或对这种权力的补充。显然,如果说社会监督的客体包括党政机构权力行使的话,那么这些传媒机构不仅不能作为社会监督的主体,而且恰恰要作为社会监督的客体来对待。当然,这决不是说这些媒体不能监督党政权力的行使,而是说这些媒体的监督是另一个层面的问题了,即属于党政权力结构内部的监督了。

为进一步理解社会监督的主客体,还可以从不同的角度加以思考。比如从政党和国家权力运行的不同方面出发,就可以把这种监督的客体分为不同的类型。对此,从横向看社会监督的客体,其表现为权力分工不同,包括对国家立法权、行政权和司法权等的监督,也包括对政党的决策权、执行权和监督权等的监督。从纵向上看社会监督的客体,其表现为权力大小之别,无论是政党还是国家公共权力都可以分为中央、地方和基层等。当然,也可以把社会监督的客体分为个体、领导班子群体和作为党和国家的整体。总之,对社会监督客体的把握要横向到边,纵向到顶,任何公共权力的行使者都要接受来自社会的监督。

总之,社会监督的主体是社会,而政党、国家则是社会监督的客体。这种定位是不能颠倒的,否则就不是社会监督,而成为监督社会了。应当指出,强调社会监督或依靠社会力量监督政党、国家,不是要取消党的政治领导,也不是否定政府的管理权威。坚持中国共产党领导是四项基本原则之一,而四项基本原则是立国之本。国家公共权力可以抽象为法律,而社会监督也必须在法律范围内开展。同时,作为社会监督主体的各个组织及其个人等也必须接受相应的监督。当然,在我国政党、国家和社会三者的最终目的都是要维护广大人民群众的根本利益,这种一致性是开展社会监督的基石,决定了这种监督的主客体间不存在根本性冲突与对抗。

二、社会监督的地位和作用

思考社会监督的地位和作用,回答的是为什么的问题。在马克思看来,高高凌驾于社会之上的国家政权,实际上正是这个社会的莫大耻辱,是一切龌龊事物的温床。因此,社会对政党和国家进行监督是理所当然的。对此,人们通常还从理论原则出发,诸如根据唯物史观或党的群众路线等论证社会监督的地位和作用等,而这里则试图以探讨这种监督的特点为切入点来说明其具有不可替代的作用。

社会监督属于外部监督。改革开放以来,我们党和政府都强调权力内部力量的监督。这主要表现为两点:一是恢复和设置了有关监督机构,二是出台了大量党规国法。到如今,这些监督机构不可谓不全,监督制度也不可谓不细,但按照十七大的说法为“腐败现象仍然比较严重,反腐倡廉形势依然严峻”,这就很值得反思。相比党政权力结构内部监督叠床架屋来说,来自外部的社会监督则进展不大。内部监督的作用是毋庸置疑的,但无论是西方国家推崇的立法、行政、司法三权分立,或是分为更多种权力,如中国民主革命的先驱孙中山倡导的行政、立法、司法、监察、考试五权制衡,还是我们党十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构”等,所有这些权力都不过是国家权力的不同部分而已。因此,无论怎样分权、怎样制约,从头到尾就没有跳出国家权力内部监督的小圈子。因此,从这种权力体系之外寻求新的因素就成为了必然的选择,也就是通过人民群众及其社会团体、社会力量来监督政党和国家的各项工作。

社会监督属于自下而上的监督。在我国,长期以来偏重于自上而下的路径监督,而对自下而上的监督重视不够,其表现为前者的监督力度确实在不断加大,诸如强化巡视制度、“垂直空降”有关干部等,但由于种种原因后者的监督力度有限,群众不敢监督、不能监督和不会监督的问题依然突出。应当说,权力运行方向总是具有自上而下的特点,这就决定了权力主体之间的关系表现为上级命令下级、下级服从上级。这种自上而下的权力运行,对于保证党的路线、方针、政策和国家的法律、法规的贯彻执行发挥了重要作用。然而,这种自上而下的权力监督效果有时会由于权力主体间的利益关联及其所处层级的远近程度等,造成“上级监督下级太远,同级监督同级太软,下级监督上级太难”的窘境。近年来“一把手”违法乱纪案件居高不下,也表明过度依赖权力系统内部上下隶属关系的监督有一定的局限性。因此,在完善监督体系上,还要注意探索和完善人民群众自下而上监督的制度。

社会监督属于多数人的监督。就政党和社会的关系来说,前者不过是后者的一部分而已。的确,党内监督的主客体是可以互换的,但全党专职监督的纪检干部也只有33万人,大体上党内一个专职人员监督222名党员。相比之下,全国人口与全党专职纪检干部的比例已经达到4003∶1。另据统计,在全国检察机关查办的案件中,80%以上是由群众举报的,在中央国家机关各部委的纪检监察机构查处的大要案中,90%以上是由群众检举的。这些都足以说明社会监督体现在数量上的优势。当然,这种监督不仅体现在数量上,而且体现在质量上,即这种监督实质上体现了“人民的权力”这一民主政治的核心内容。虽然对民主的理解千差万别,但民主意味着“人民的统治”、“人民的权力”这一点是共同的。换句话说,社会监督关系到政党及其执掌的国家政权的合法性问题。合法性作为政治学的一个重要概念,就是指民众对于现存政治秩序和政权的信任、支持和认同,用邓小平的话说,就是人民“支持不支持”、“拥护不拥护”、“答应不答应”。毫无疑问,任何政党离开了人民群众都将一事无成。

此外,相对于政党和国家内部的监督,社会监督属于直接监督,也属于积极监督。就前者来说,这种监督能够为公众提供一种直接参与国家事务的机会和渠道,从而使人民的权力、人民的统治在更广的范围内成为现实,这本身就是对政党和国家权力的一种制约。对后者而言,社会监督不只是被动地依赖政党和国家权力运作来为其做主,而是主动通过自身的行为来保护其权益。总之,要认识社会监督的地位和作用,就不能只把人民群众作为开展监督“维护”的对象,而是要将其作为开展监督的“依靠”力量。

三、社会监督的对策和思路

无论是思考社会监督的主客体,还是思考社会监督的地位和作用,其目的都是要解决如何推进社会监督的问题。总的说来,解决这个问题的关键在于推进社会主义民主政治建设。根据党的十七大精神:“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”[2],并且发展这种民主政治是中国共产党始终不渝的奋斗目标。发展这种民主政治,意味着人民群众有权决定政党、国家拥有哪些权力、这些权力应由哪些人行使、行使权力必须遵循哪些规则、违反规则必须承担什么责任;有权通过言论、出版、集会、结社、游行、示威等形式和批评、建议、申诉、控告、检举等方式监督政党和国家权力的运作,维护自身权益;有权通过选举、弹劾、罢免、听证、创制、复决等各种途径参与国家政治经济文化和社会生活的决策和管理等,从而成为国家的主人。

具体说来,解决这种监督的思路还可以从社会监督的主体、客体和载体等方面进行思考,而中央在这些方面都有原则性要求。在社会监督的主体方面,要正确对待各种社会组织的兴起。经过改革开放30年的发展,众多非政府、非营利性的民间社团、组织和机构等大量涌现。对此,学术界把这类组织统称为公民社会(或市民社会、第三部门),而我们党则将其称为社会组织。实际上,统称为什么并不重要,重要的是要顺应这种社会发展的趋势。对此,十六届六中全会决定有明确的要求,即“坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。”这里的基本精神,就是要构建政党和政府与社会之间的良性互动关系:一方面党和政府承认社会组织的独立性,为其活动提供制度性的法律保障,并对其进行相应的管理监督;另一方面,社会组织要遵守国家的法规政策,发挥其在扩大群众参与、反映群众诉求方面的功能,从而监督党和国家公共权力的运行。应当说,这类社会组织更符合马克思理想中的社会,就是建立自由人的联合体。同时,也更符合1945年毛泽东回答黄炎培关于跳出周期率的设想,即“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[3]

对于社会监督的客体来说,就是要求其必须公开有关信息,使得作为社会监督主体的人民群众等拥有知情权。如果被监督者的工作都处于暗箱操作的话,那作为监督者再有监督的积极性也无从着手。在这方面,中央也有明确的要求,那就是实行政务公开、村务公开、厂务公开、党务公开。现在的问题不是要不要公开的问题,而是如何公开的问题。就公共权力运行来说,这里的公开渗透在权力运行的每个环节、体现在各种制度之中。诸如党政机关要公开办事的依据和程序,以方便人民群众监督;公开重大事项的决策,以便于人民群众参与;公开办事的结果,以显示公平、公正,以让人民群众放心等。应当指出,公开制度须是双向度的公开,即需要公开的事项不能由权力机构单方面决定,想公开什么就公开什么,想什么时候公开就什么时候公开,而应当有制度化的规定,除涉及国家安全事项如军事、外交、重大商业机密等以外,都应当公开。一般来说,要以公开为原则,以不公开为例外。

不仅要从社会监督的主客体方面思考对策,而且要从社会监督载体方面进行探讨。当然,这种载体有很多,但最主要还是要“重视传播媒介的舆论监督”。从我国的实际出发,在这方面要特别注意两点:一要改善各级党组织和政府对传统媒体的领导方式,二要顺应网络监督的兴起。就前者,十六届四中全会明确提出要“坚持党管媒体的原则”。坚持这一原则是必要的,但必须改善党和政府对媒体的领导方式。如果把所有媒体都对应为各级党政组织的下属机构,那么这些媒体也难以充分发挥其监督功能。因为尽管党章规定,我们党除了工人阶级和广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益,但政党、国家、社会毕竟不是一回事。为此,各级党组织和政府要尊重媒体自身运作的规律,并在宪法和法律范围内对媒体实施领导。对于后者,近年来网络监督为世人瞩目。2008年被称为中国的“网络监督年”,见证了这种监督的巨大威力。中国有近3亿网民,使得这种监督无时不在,无处不在。人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权通过网络这个载体得到很大程度的实现。当然,各级党组织和政府也顺应了网络监督的需要,如不仅中央纪委监察部开通了举报网站,而且很多地方有关部门也建立和开通了网上举报。

参考文献:

[1]李树军鄙缁峒喽絒M]钡贝世界出版社,1999:2

[2]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[G]北本:人民出版社,2007:28

[3]黄炎培卑耸年来[M]北本:文史资料出版社,1982:157.

痹鹑伪嗉:李 放