级差地租、制度缺陷与房地产市场的非理性繁荣

王国跃　李海海

[摘要]房地产业对国民经济其他行业有很强的带动效应，在政策的大力支持下，我国房地产市场得到了迅猛发展。房地产市场非理性繁荣表面上看是需求方面的因素，实际上确是地方政府追逐级差地租所造成的。要解决非理性繁荣问题。必须转变政府职能和完善房地产市场制度。

[关键词]房地产市场；非理性繁荣；级差地租；制度缺陷

[中图分类号]F293.35[文献标识码]A

[文章编号]1005-2674(2009)05-0062-04

2008年11月8日，由中国行业企业信息发布中心主办的“2008中国大型房地产业与建筑业500强企业信息发布会”在京举行。统计数据显示，2007年房地产业增加值占国内生产总值的比重超过5％。国家统计局发布的2007年我国房地产与建筑业信息显示，全国房地产开发企业2007年为6.3万家，从业人员达172万人；完成房地产开发投资25289亿元，同比增长30.2％。统计显示，我国房地产开发企业资产负债率2007年为74.4％；房地产开发企业实现利润2900亿元，同比增长48.4％。

可以看出，主管部门对房地产业成绩是颇感欣慰的，但却很少讨论在房地产成为很多地方支柱产业的同时，另一面却是地方政府的卖地财政、房地产商“高得不好意思”的暴利。当然，还有被高房价拖累的民生问题。证据表明，我国房地产价格的持续上涨，已使房地产价格逐渐脱离决定其价值的基本面因素，而主要由市场参与主体的主观判断来决定，房地产市场非理性繁荣的存在已经不容忽视。

一、我国房地产市场发展概况

房地产业是房地产开发、经营、管理与服务等一系列经济活动的总称，其经济活动主要限于流通领域，在国民经济产业中属于第三产业。我国的房地产业发展历史很短，自20世纪80年代初开始起步，经历了四个阶段：第一阶段(1987～1991年)，房地产缓慢增长阶段；第二阶段(1992～1993年)，是房地产过热阶段；第三阶段(1994～1997年)，为调整阶段；第四阶段(1998至今)，为回升并重新发展的阶段。从房地产业增加值占GDP的比重来看，20世纪80年代中期以来，该比重不断提高，我国房地产业增加值占GDP的比重在2003年仅为2％，房地产业、交通运输仓储邮电通信业和批发零售贸易餐饮业三个行业普查后的增加值调整增加了近1.5万亿元，占第三产业新增部分的70％，如果根据2003年的第三产业增加值的相对比例，在这三个行业中房地产业新增的增加值初步估算为1953.09亿元，这样2004年我国房地产业增加值占国民经济的比重已经达到3.6％，2007年更是超过了5％。从房地产对经济增长的贡献率来看，“九五”期间房地产业的实际增长速度都在两位数以上，对经济增长的贡献率基本在1个百分点以上，1998年达到1.53个百分点，2008年达到2.9个百分点。

全国性商品房价格自2003年就开始出现非理性上涨，远超出了国民经济增长速度。2004年全国商品房平均售价为2714元／平方米，比1998年增加651元，年均增加93元，而2004年比2003年增加355元，远大于1998—2003年的年均增量。2003年上涨了4.8％，2004年上涨了15％，2005年上涨19.4％。2003年东中西地区平均房价分别上涨了6.41％，4.05％和3.58％，而2005年东中西地区平均房价分别上涨了16.90％，10.20％和7.60％。在2006年1月份，国家统计局发表数据，全国70个大中城市房价上升5.5％。北京市商品房涨幅21.2％，深圳上涨了17.38％，连一向被认为涨势比较温和的广州，房价也后来居上，突然上涨了25％左右。2007年12月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨10.5％，涨幅与上月持平，此前的1月到11月份，70个大中城市房屋销售价格同比涨幅分别为5.6％，5.3％，5.9％，5.4％，6.4％，7.1％，7.5％，8.2％，8.9％，9.5％，10.5％，房价在经历了年初以5％左右的速度稳步上行后，从5月份开始上涨速度加快。2008年由于美国金融危机的原因，房地产市场的价格有所回落。2008年10月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨1.6％，涨幅比9月低1.9个百分点；环比下降0.3％。

房地产市场非理性繁荣是指房地产价格脱离决定其价值的基本面因素，而主要由市场参与主体的主观判断决定的持续上涨现象。房地产价格是我国当前社会各阶层广泛讨论的一个热点问题，关于房价高低的争论一直存在，这主要是由于判断标准和统计数据的原因造成的。房地产既是实体经济的一种，同时也带有虚拟经济的特性，特别是后一特性使得房价高低的判断更加困难。最常用的衡量购买力的指标是房价收入比，所谓房价收入比，是指家庭购房总价与居民家庭年收入的比值，用于考察居民的购房能力。发达国家一般为3～4倍，即一个中等收入的家庭用三、四年的全部收入可以购买一套中等档次的住房。美国目前的房价收入比为3倍多，日本的房价收入比为5～6倍。1998年国务院在有关房改的文件中明确提出，房价收入比超过4倍的，应当获得住房补贴，这说明我们也是基本认可这一指标。国际上公认的“合理的住房价格”的“房价收入比”应该为3～6倍，世界银行专家的说法为4～6倍。超过6倍即说明房价偏高。2007年底城市家庭平均收入6万元，平均房价为6000元每平米，100平米的住房大概为60万左右，则“房价－收入比”约为10。

住房问题是居民切身利益的民生问题，享有住房的权利是居民的基本权利之一。是否拥有可以满足自身居住要求的住房，不但与居民的生活质量和幸福指数密切相关，也与和谐社会的建设及社会的安定团结紧密相关。一个社会居民对住房的取得方式也是这个社会进行分配的一种途径，体现着社会公平与否；居民是否有条件和有能力取得与生活息息相关的居住权利，也是社会进步和发展的必然要求。而高房价使普通百姓获得居住的权利受到损害，如何控制房价的非理性上涨，保障广大消费者的住房需求已经成为中央高层、学者、普通老百姓共同关心的问题，也成为中国现阶段一个带有普遍性的社会问题。

二、级差地租与我国房地产市场非理性繁荣

房屋的价格关系到千家万户的利益，关系到社会的稳定以及和谐社会的建立。面对几年来城市房屋价格持续的上升，大多数人将责任归咎于开发商。然而，稍加思考便可以明白，开发商数量众多，彼此进行着激烈的竞争，根本没有条件和能力在全国范围内将房价持续抬高。我国房屋价格上升从表面上看是因为房屋需求过量，但实际上跟房屋供给成本的上升密切相关，其中地方政府追逐级差地租对房屋供给成本的影响最为严重。

首先是地方政府从土地价格中获得的收入上升。有数据显示，1998年地方政府的土地出让收入为67亿元，到了2001年至2003年间，地方政府的土地出让收入上升至9100亿元，而这一期间正是城市房地产价格快速上升的几年。土地费用已占到房地产价格的20％～40％，成为地方政府收入的主要来源之一。

由于土地的自然供给固定不变，会随着经济社会发展显得日益稀缺。同时，我国地产市场由政府完全垄断，开发商需通过竞价拍卖机制获取某块土地的使用权，并向地方政府交纳一定金额的土地出让金。地方政府为了防止土地的过度开发，实现有计划的集约利用，必然通过抬高价格和制定金融税收政策进行调控。当然，地方政府难免会受利益的驱动而人为抬高土地价格。

其次，房地产开发经营过程中目前涉及的税费共计12项，包括营业税、城市维护建设税、教育附加费、企业所得税、固定资产抽奖方面调节税(已免)、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、印花税、契税、耕地占用税、土地增值税等。这些费用占到了房地产价格的30％～40％左右。将以上两项相加，地方政府在房地产方面的收入占到整个房屋价格的50％到80％。而在欧美国家，地价和政府所得的税费等相加只占房屋价格的20％左右。通过比较可以看出，我国的地方政府在很大程度上提高了房屋的供给成本。

第三，大型房地产企业中，有许多是隶属于市、区两级政府的企业，这些企业在囤积土地、房地产开发中所获暴利也成为地方政府的又一项收入。经济增长率是考核地方政府政绩的一项重要指标，而房地产业是地方政府追求经济高速增长所依赖的主要产业之一。高速增长的房地产业不仅影响到了宏观经济运行的稳定，而且地方政府在追求经济增长利益时，其收益和成本也是严重不对称的，地方政府从房地产业中获得巨大的利益，但土地的减少，银行的坏账等却要由全民承担，特别是由弱势群体来承担。

总之，一方面，地方政府的土地收入项目大幅度提高了房屋的供给成本；另一方面，房屋的价格越高，地方政府的税费收入也越多，从而房屋的价格与地方政府的利益相互提升，形成了水涨船高的关系。

三、制度缺陷与我国房地产市场非理性繁荣

马克思指出：“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”地租是在经济上承认土地所有权的表现。只要存在土地所有权和使用权的分离就必然存在地租。级差地租是指租用较好的土地的经营者向土地所有者交付的地租。这种地租是与土地等级相联的，所以称为级差地租，有两个方面的原因：第一，土地是存在级差生产力的，它是形成级差地租的自然基础。第二，商品经济和土地的经营垄断使级差生产力转化为级差超额利润。马克思把这种只要使用所有者的土地绝对需要支付的地租称为绝对地租。城市土地又是由农村土地转变而来的，农村土地是城市最重要的来源和后备。

在我国现有的土地产权制度安排下，房地产开发占用土地一般只能通过政府并使用国有土地，其具体途径为：通过地方政府征收农民集体所有土地(表现在城市扩张和外延方面)，或收储使用功能已不符合城市规划的已划拨，或出让的国有土地使用权(表现在城市再开发方面)；然后，或出让给开发商进行商品房开发，或以行政划拨方式供应土地用于经济适用房、廉租房等公共住宅的建设。在这一流程中可以发现，我国地方政府构成了对房地产一级市场的垄断，此时地方政府供应的房地产开发土地量、土地供应方式和供应价格将直接影响房地产二级市场的供应量和供应价格，从这个角度看，以地方政府作为垄断供给方的房地产一级市场是房地产二级市场能否得以正常运行的前提和基础。

在我国的市场化进程中，尤其在中央政府放权让利改革和“分灶吃饭”财政体制的实施以后，使地方政府拥有了相当数量的可支配资源和微观决策权，地方政府已不再是被动地贯彻中央政府行政命令的附属组织，地方政府已具有了独立的利益目标。从个体成员角度出发，地方政府实际上是政府管理者的集合，转型时期的地方政府官员的效用目标可以划分为两部分：第一是政治利益，即追求在任期间良好的政绩声誉，这包括地方政府出于巩固、晋升行政职位或“为官一任，造福一方”的目的。所以，从政治动机出发，地方政府会在自己任职期限内尽力完成上级所布置的经济发展指标，在地区经济竞争中取胜，至于任职期限以后，则很少予以考虑，从而可能造成为了短期利益而损害地区长期健康发展的情况。第二是经济利益，它是指地方行政人员在职期间尽可能地扩大区域和个人可支配资源，借助权力获取各类物质形态或非物质形态的收益。而房地产开发土地作为地方政府所拥有的重要资源，对地方政府具有以下效用：其一是来自土地的收益是地方财政收入的重要来源；其二是地方政府领导加大投资取得政绩的重要砝码；其三是地方政府树立城市形象的载体和工具；其四是地方政府官员获得个人收入的来源之一。

从地方政府的效用角度，以增加地方财政收入为目的，从而追求经济利益最大化的地方政府，其土地供给量的确定可能会与一般垄断厂商的产量并无二样。从而采取“不饱和供应土地”的方式，维持土地供应的“适度饥渴”，造成房地产市场供不应求的状况；而以利用房地产业强大的产业关联性，通过加大房地产投资从而带动GDP增长为目的的地方政府，其土地供给量的确定可能是越大越好，从而形成房地产开发土地供应过度的状况。

四、政策建议

温家宝总理在2007年的政府工作报告中要求，“地方各级政府要对房地产市场的调控和监管切实负起责任”。这是中央人民政府第一次在政府工作报告中提出地方政府在房地产市场的责任。这预示着中央已经认识到了地方政府的行为对于房地产市场的健康发展至为关键。因此，展望我国房地产市场中地方政府行为，在正确认识市场经济活动中政府角色的前提下，如何科学定位房地产市场中地方政府的角色扮演与政府职能，如何构建房地产市场中的地方政府行为模式并进行相应的制度创新至关重要。

1、引入市场机制，改革城市存量土地再开发模式

应当改革现有对城市存量国有土地再开发的运作模式，由原来政府作为主体统一收购统一出让的模式调整为引入市场机制，视不同情况分别对待，或由市场机制自行解决，或仍由政府主导进行开发改造。由市场机制自行解决的，原土地使用者对己不符合城市规划的城市存量国有划拨、出让土地的再开发有自主权。在符合城市规划的前提下，他们可以通过自行开发、合并或转让等方式对存量土地进行经营性开发改造。而政府转而负责每年度城市再开发实施计划的制定、具体改造范围的划定、再开发建筑规模控制和各经济技术指标的确定、改变土地用途和土地使用条件级差地租地价的确定并向社会公布实施，从而带动和鼓励各市场主体的积极性，加快原低效利用的城市存量土地通过市场机制重新得以合理配置，提高房地产市场供应总量，缓解土地不饱和供应情况下形成的市场供求总量失衡。

2、改革和完善政府房地产开发土地供应制度

首先，政府应当制订并公开每年度房地产开发土地供应计划，一经制订不得随意更改，并要有一定的约束机制，如接受人民代表大会或常务委员会以及舆论监督，制定并公开每年度房地产开发土地供应计划，以起到披露信息引导市场理性选择的作用；其次，政府还应当制定严密并可以根据房地产市场实际情况灵活掌握的土地使用权招标、拍卖和挂牌出让程序，在保证市场竞争公平性方面从严要求，在确定起始价格、出让方式等方面灵活而不僵化处理；再次，在满足物业资源共享和不影响城市规划实施的前提下，适量减少出让地块的用地面积，相应增加出让地块数量，鼓励竞争，打破寡占型市场结构中因合谋而形成的垄断。

3、完善政府管理体制，理顺各指挥部利益分配机制

改变现有各指挥部资金运作自求平衡的状况，统一和加强政府对土地营运资本收入的统筹安排，将土地收储供应环节的利益机制与各指挥部建设资金筹集之间的联系分离开来，从而解除各指挥部作为组织的“理性经济人”行为影响到房地产一级市场的土地供应；另一方面，针对各指挥部安置后多余的“政府商品房”销售，应当引入市场机制，通过公开渠道向全社会进行销售。具体可以采取通过中介机构评估确定出售最低价格，由购房者一次性报价谁高谁买的方式进行，从而消除在该环节额外产生的官员效用，抑制其多占土地建房的冲动，相应增加公开出让的商品房开发土地数量和面积。