拆除重建：创新旧区改造模式的实践与探索

姚　芳

摘 要：随着我国经济的持续、快速发展，城市化进程的不断加速，旧区改造的力度迅速加大，动迁矛盾的急剧上升，如何做好旧区改造工作，化解城市拆迁矛盾，成为地方政府推进城市健康有序发展和维护社会稳定和谐的重要任务。上海市杨浦区正在试行的“拆除重建”模式，作为对破解旧区改造瓶颈、创新旧区改造模式进行的有益尝试，为陷入困境中的旧区改造工作提供了一种新的视角和思路。

关键词：“拆除重建”；旧区改造；实践；思考

中图分类号:TU984文献标志码:A文章编号:1002—2589（2009）08—0054—02

一、催生旧区改造“拆除重建”模式的主要因素

1.适宜的动迁房源不足。为尽快改善城区面貌和整体形象，优化城市内在功能，提升城市竞争力和现代化水平，各地纷纷加大旧区改造力度，推进城市化建设。然而，与之配套的适宜动迁房源并没有随着旧区改造任务的日益加重而有所改善。目前，大多数地方尤其是大中城市，城市化过程中动迁安置的主要理念和思路是逐步由中心城区向越来越边远的郊区转移，上海包括杨浦区也不例外。这种安置方式对动迁居民不太有吸引力，甚至在很大程度上不能为动迁居民所接受。其一，动迁房源房型结构单一，居住空间布局不尽合理、居民选择余地较小，不能适应动迁居民多元化安置的需要；其二，郊区房源虽然面积较大，能满足动迁居民的居住空间需求，大大地改善其居住条件，但配套设施比较滞后，交通出行相对不便且成本高，给居民就医、就学、就业等日常生活带来诸多困难，尤其是无形中给低收入的动迁居民带来更大的经济压力和生活负担；其三，动迁居民一直在中心城区居住，习惯了中心城区生活，在心理上有一定的依赖感甚至优越感，其诸多社会关系也在自己原先生活的地区周围，将其迁往郊区不仅在心理上难以接受，而且容易滋生被边缘或发配的想法，因而对这种安置方式不同程度地存在抵触情绪。

2.货币化安置途径难以满足动迁居民购房需求。对动迁居民实行货币化安置是传统的动迁安置方式之一。理论上，这种安置方式既简单，又可给动迁居民更多的自主选择空间。但在实际动迁过程中，仍有很多居民放弃货币化的安置方式，究其原因主要是货币安置所得款项难以满足其购房需求。一方面，动迁居民基础条件太差。以杨浦为例，动迁居民所住旧里面积都比较小，20、30平方米的居多，按照货币政策安置所得款项有限，加上这些居民原本收入偏低，很多是下岗失业人员，很难再投入闲置资金买房；另一方面，上海的商品房价格从2001年以来迅速上涨，尤其是2003年上涨过快，一般上涨20％－30％，部分达到50％－60％。近几年虽然涨幅放缓，价格有所回落，但仍在高位运行，令人望而生畏，更加促使动迁居民不选择和接受货币安置政策，希望有适宜的房源来对他们进行拆迁安置。

3.动迁政策及操作过程存在缺陷。动迁政策不仅关系到动迁居民最关心、最直接、最现实的利益问题，而且关系到动迁工作能否有效顺利开展和稳步推进。尽管政府在动迁政策的制定上高度重视，尽可能地力求维护好、实现好动迁居民的合法利益，但在实际操作过程中还是存在一些问题。比如，动迁政策不公开、不透明。部分动迁公司或管理部门为了一己私利，将动迁补偿标准、动迁期限、动迁相关政策等应公开的文件资料视为“内部机密”，进行瞒报、虚报或不报。部分居民在信息不对称的情况下尽管被动接受动迁协议，但事后常常会引发一系列新的矛盾和冲突，个别地区甚至出现集访、群访现象，不仅阻碍动迁工作的推进，而且严重损害政府在群众中的公信力。此外，这种剥夺动迁居民合理知情权的做法，容易诱发居民的抵触情绪，产生“要我拆”而非“我要拆” 心理，于是部分居民不理解、不配合、不支持，“讨价还价”甚至“漫天要价”的现象更为严重。再比如，大部分地区在拆迁中采取的“既数砖头、又数人头”的政策，导致出现“再结（婚）再离（婚）”和“户口大迁移”现象，不仅带来拆迁补偿非正常成本急剧增加，也严重损害了动迁居民之间本应享有的平等权益，影响了动迁工作的公平、公正。

二、拆除重建：创新旧区改造模式的实践与探索

1.加大适宜房源建设。在旧区改造区域有选择地拆除一些旧住房或旧厂房，重新建造新房。通过因地制宜、科学合理地制定容积率、捆绑周边工业地块开发，集约使用土地，向空中要资源，尽可能扩大增量的方法，在改善原有拆迁居民居住条件的基础上，为成片旧区改造提供更多的就近安置房源，加大就近配套房源建设，使之惠及更广大的住房困难群众。同时，在新建房屋的规划设计上进一步优化，既强调按需建设，精心设计与动迁房适配的小房型，又突出以人为本，完善社区各类管理服务配套设施，力争做到“档次不低质量高、房型不大功能全、占地不多环境美”。这样不仅大大增加了就近配套房源的数量，而且提高了配套房源的质量。

2.创新动迁安置政策。在动迁安置政策上，打破传统的旧里居民安置政策，创造性地提出“拆一还一、市场评估、保障托底、多元安置”的动迁安置政策。首先，“拆一还一”。在动迁补偿标准上，不再考虑户口的因素，而是基于《物权法》，以原动迁房的相应面积和实际价值作为补偿依据，原则上拆多少面积，补多少面积，即人们常说的“数砖头”。第二，“市场评估”。无论居民原有住房还是安置房源，均以市场评估折算价值，以体现公平、公正。第三，“保障托底”。针对实际居住确实困难家庭，给予多层次、多形式的基本居住保障。对于安置后仍旧居住困难，符合经济适用房和廉租住房条件的被动迁居民，通过住房保障体系进行保障。第四，“多元安置”。在原有异地安置和货币安置的基础上，拓宽安置途径，为旧里居民提供就近安置的新选择。

3.实施事前征询制度。在旧改正式启动前，实施拆迁意愿征询和拆迁方案征询的事前征询制度。前者主要解决“愿不愿意改造”的问题，后者则主要解决“如何及何时实施改造”的问题。只有两轮征询都符合多数居民意愿的情况下，才积极进行改造。同时在征询中，公开补偿标准，通过协议的形式与大部分居民达成共识，既大大提高了居民的接受度，又有效增强了矛盾协调的主动性。这种将政府民生工程与群众改造意愿相结合，积极征询改造居民意见，变“政府要求拆”为“居民主动要求拆”，充分尊重民愿、体现民意的做法，不仅是旧改机制的创新，也是工作理念的进步，更为旧改工作的可持续发展提供了有力支撑和经验借鉴。

4.发挥政府主导作用。在改造思路上，明确提出“政府主导、封闭运作、就近安置、阳光操作”，改造主体是政府，由区住房保障中心作为项目的开发建设主体，负责立项、规划、建设和配套的各种事项，改造性质是公益性，改造原则充分体现公平、公开、公正。在资金运作上，按照“政府投入”的原则，改造资金主要由区财政承担。

5.健全监督管理机制。发挥人大代表、政协委员以及其它社会公信人士作用，在帮困、动迁方案制定等方面，由社会公信人士共同参与，建立第三方参与拆迁评判的机制。同时，建立健全了设计方案三级会审制度、资金监管办法、审计、监理机构全过程跟踪、物业管理提前介入机制等规章制度。尤其在资金监管方面，确定“政府采购、审计跟踪、监委参与”的原则，规范各项资金报批审核流程，确保动迁专项资金的专款专用。

三、进一步推进“拆除重建”工作的若干思考

1.坚持体现以人为本，进一步探索创新旧区改造的措施、办法。随着旧区改造难度的加大以及动迁矛盾的转移，原有的一些旧改措施和办法已不适应动迁形势的新需要，甚至成为制约旧区改造工作进一步推进的重要因素。杨浦区探索的“拆除重建”模式，从居民实际需求出发，围绕当前就近房源少、房源不能满足民众多元化需求这一主要矛盾，创新就近安置途径，调整和完善相关政策制度，从而在一定程度上突破了适宜动迁安置房源不足等障碍瓶颈，得到了居民群众的理解和支持。

2.合理定位政府角色，进一步加快旧区改造中的住房保障建设。在旧区改造过程中，政府作为公共利益的代表者和公共产品的提供者，应准确合理地进行角色定位。一方面为防止行政权力滥用，要做到“到位不越位”，避免既当运动员，又当裁判员；另一方面为切实维护好居民利益，既要做好城市房屋拆迁的规划者、规范条例的制订和完善者，又要做好市场秩序的有效监管者，还要做好公共利益与私人利益的维护协调者。“拆除重建”中，杨浦区政府一开始就对角色进行了合理界定：政府是主体地位，要充分发挥政府的主导作用。因而，不仅在人力、物力、财力上给予了拆迁工作极大的保证，而且首创性地提出拆迁工作与保障性住房建设有机结合起来，在“拆一还一”基础上实行“保障托底”政策，通过保障性住房建设提供公共产品，确保困难家庭的基本住房。

3.不断创新体制机制，进一步推进旧区改造工作有效开展。创新体制机制，既是适应新时期旧区改造工作复杂化、艰巨化的必然要求，也是加快当前旧区改造工作进程的有效助推器。体制机制的不适应、不健全、不完善，只会加大动迁难度，增加动迁成本，阻碍旧区改造工作的有效开展。杨浦区在创新实践“拆除重建”这一旧区改造模式过程中，大胆创新体制机制，比如建立事前征询制度，征求群众意见，鼓励群众参与，充分体现群众意愿等等，无疑为旧区改造工作的顺利推进提供了有力支撑。这些做法，不仅在一定程度上有效缓解了拆迁矛盾，而且大大推进了旧区改造工作的顺利开展。当然，“拆除重建”作为一种处于探索中的新型旧区改造模式，还需要在实践中不断摸索、不断检验和不断完善。譬如“拆除重建”中的第三方参与拆迁评判机制，对于第三方的界定范围主要是人大代表、政协委员，更多地局限于政府范畴，专业性、公益性不够强，在今后的操作中如果考虑增加诸如律师等更多的专业人士，定当进一步体现和凸显拆迁工作的公正性、合法性。因此，面对当前旧区改造工作矛盾多、难度大、要求高等特点，必须不断勇于创新，善于创新，健全完善体制机制，从而更好地突破瓶颈、破解难题，真正做到和谐动迁、快乐动迁，走出一条旧区改造工作的可持续性发展之路。

参考文献：

[1]张靖欣.杨浦河间安置地块开建一期占地22亩建3栋高层[N].上海商报,2008-08-02.

(责任编辑/陈雅莉)