论防范群体性事件

摘 要：如何防范群体性事件是政府有效运作亟待解决的重大社会问题之一。政府信息公开在保障公民知情权、防止权力滥用、扩大公众参与等方面具有独特功用，发挥该功用可有效防范群体性事件。

关键词：群体性事件 政府信息公开 知情权 权力滥用 政治参与

1. 群体性事件的源起

“群体性事件”作为一个语词和概念在2005年以前并不为公众熟悉。据《环球》杂志一篇题为“群体性事件考验中国”的报道称：2005年7月7日，中共组织部第一次亮相国务院新闻办新闻发布会，中组部副部长李景田在新闻发布会上称，当前中国改革和现代化建设进入了关键时期，有些矛盾集中显现，并因此发生了一些“群体性事件”。

然而，究竟什么是“群体性事件”？公安部在2000年发布的《公安机关处置群体性治安事件规定》（公发【2000】5号）中对其进行了界定：群体性事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全、侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。

2.防范群体性事件的路径探析

有效防范群体性事件的前提在于准确把握群体性事件发生的原因。对此，学界和实务界有诸多探讨和研究，并从不同角度得出诸多颇有差异的结论。其中既包括权力腐败、社会转型，也包括公众参与、信息不公开等。这些纷繁复杂的原因从宏观层面可以归结为政府行为的两个方面：一是当为者未善为之；另一是不当为者恶为之。沿寻此路径分析，防范群体性事件亦有两种路径：一是创建新型制度；二是践行已有机制。

创制新型制度是针对具有代表性的群体性事件发生原因量身定作具体的防范机制。沿寻此思路提出防范群体性事件发生的机制必然滞后于社会实践的需要，且该机制是否具有实效性还取决于制度安排者对群体性事件发生原因的充分认识和深度把握。

相较而言，防范群体性事件的第二条路径——践行已有的良好机制——则是更加优良的选择。证成此结论最有力的理由在于：群体性事件发生的主要原因是利益受损、表达机制不畅、政治参与贫乏、知悉政府信息困难及权力腐败等。这些原因的存在并非缺乏相应的机制建构，而是“有法不依”、“有令不行”等良好制度的实践变异，即法律、政策等在政府实践运作中异化，形成部门利益、私人（权贵集团）利益等，从而损害公民的利益。

3.通过政府信息公开防范群体性事件

群体性事件的防范并非可以依凭单一的某种方式予以达致。政府信息公开正是其中之一。通过政府信息公开防范群体性事件，一方面是因为政府信息不公开本身诱发群体性事件；另一方面在于政府信息公开的社会功用实现有助于瓦解群体性事件爆发的根基。

3.1 诱发群体性事件的重要原因——政府信息不公开

社会现象的研究和分析应当建立在因果关系的基础之上，即在分析事物不能忽视“时间、条件、地点” 等因素。我国正处于社会转型时期，权力滥用、贪污腐败等负面现象层出不穷，人们要求参与政府决策、知晓政府信息的呼声日益响亮。此环境下，政府信息不公开至少在三个方面与群体性事件的发生有着密切关联：一是政府信息不公开使得“信息”传播失真导致谣言盛行的可能性大大增加，从而引发群体性事件；二是在政府与群众占有“信息”不对称（信息对称理论认为，透明与公正是可以划等号的，而信息不对称使公正无法实现）的情况下，由于彼此沟通渠道单向化，民众对与其利益相关的公共事务所持的不少合理意见、要求和建议往往难以进入沟通渠道而得不到及时有效的反馈，政府与民众之间的沟通受阻，民众的合法权益得不到有效的保障，部分民众只好频频用越级上访、告状，甚至更极端的方式表达自己的利益诉求，从而导致群体性事件发生；三是政府信息不公开诱发“私力救济”行为，助长反体制意识。某些地方政府对政府信息公开采取“等、靠、拖”等消极办法，既不违背信息公开的原则，同时还可以继续进行违背民众意愿的信息“贪污”、暗箱操作等腐败行为，民众则处于无休止的等待状态，失去了解决问题的最佳时机，从而使民众利益受到损害，丧失对政府信任，产生对社会不满情绪，助长反体制意识，最终引发群体性事件。

3.2 政府信息公开与防范群体性事件的契合

群体性事件发生原因中最为重要的一类是公民权利缺乏保障，另一类是公共权力滥用。而政府信息公开的功能和作用与防范群体性事件在此具有相当的契合，这种契合主要体现在以下三个方面：

（1）保障公民知情权。“知情权”由美国新闻记者肯特·库珀（kent cooper）要求美国政府尊重公众知情权而提出：“公众应当享有更加广泛的知情权，不尊重公民的知情权在一个国家乃至在世界上便无政治自由可言。”随着时代的发展，知情权的意义已经不仅仅是对政府权力的控制和反抗，社会运转、社会结构和社会问题的复杂性也越来越要求政府和公众通过沟通和合作来实现社会的良性治理。公众的政治参与越来越重要，公民的参与要求亦越加强烈，而参与权实现的前提便是公民知情权的实现。因此，公民知情权的实现和实现程度取决于政府信息公开机制的有效性，而政府信息公开机制正是通过保障公民知情权而实现防范群体性事件的发生。

（2）防止权力滥用，提高政府治理能力。权力是否被滥用是人民赋予政府权力时最深切的担忧和警惕。孟德斯鸠曾说：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”权力滥用总与滥用者的利益有关、环境、条件及社会机制相关。要防止权力滥用最好的方式是用制度来约束权力行使者，构建权力行使的监督、问责、惩罚机制。

（3）促进公众政治参与，缓解利益冲突。对公众而言，政府信息中有许多是自己切身利益紧密相关的，是考察、评价社会整体情况的基础上明确自身定位必不可少的资源，是参与国家政策、行政决策制定的必要前提；对国家和社会而言，充分利用信息资源，可以创造更多的物质和精神财富，协调社会各阶层利益冲突，从而避免因信息不公开而引起的矛盾。群体性事件的多发和日趋增长的重要原因就在于民众无法或及时获取正确的信息，无法对自身行为做出适时调整，对自身现实利益受到（合法）侵扰无法理解并难以得到满意的答复。

政府作为政府信息的占有者、管理者掌握和控制着大量信息，恰当地处理政府信息不仅具有保障公民知情权、防止权力滥用等积极功能，对于公民的政治参与、政府管理和运作也具有积极作用——政府信息公开可以建立起良好的政府和公众沟通的机制与渠道，通过制度化的方式向公众发布政府信息、宣传政策方针，公众也可以通过该机制反馈信息、要求、意见、建议等，从而提高行政效率，促进政治参与，避免因政府与公众的信息不对称而引起误会和冲突。◆

参考文献：

[1]刘恒.政府信息公开制度[M].北京：中国社会科学出版社，2004.58.

[2]张明杰.开放的政府——政府信息公开法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2003.100.

本文是西南政法大学王学辉教授主持的司法部国家法治与法学理论研究项目《群发性事件防范机制研究》的阶段性成果之一，课题编号06SFB2018。

作者简介：刘明东，（1983—），男，四川江油人，西南政法大学2007级宪法与行政法硕士研究生。