中国农民权利缺失现状及其原因分析

张 磊 吕斯达 吴 为

摘要:当前,农民问题集中表现为农民与市民社会资源及利益分配不平等、贫富分化的巨大差距上,而这一外在表现的背后是农民权利的普遍缺失。文章揭示了中国农民在政治、经济、社会等方面权利缺失的现状,并从城乡二元结构、法律法规的保障力度不够、司法救济不足等方面探究造成农民权利缺失的原因。

关键词:农民权利;权利缺失;权利保护

近年在中国社会转型的特定背景下,“三农”问题已成为学术研究和经济改革的热点问题,而“三农”问题中的核心是农民问题。当前,农民问题集中表现在农民与市民社会资源及利益分配不平等、贫富分化的巨大差距上,农民的生存状态可以用一个词来概括,那就是“贫困”,而这一外在表现的背后是农民权利的普遍缺失。因而,关注农民问题,必须关注农民权利缺失问题。而与此同时,坚持保障农民的利益和权利是统筹城乡发展,形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求,也是促进农村社会的稳定、构建和谐社会的题中之义。所以,本文拟以农民权利为出发点和归宿,对农民权利的缺失现状和缺失的原因展开探讨。

一、当前农民权利的现状分析

农民权利是指农民作为权利主体的利益,主要包括物质利益、精神利益和人身利益,具体指选举权、自治权、受教育权、迁徙权、社会保障权,等等。

(一)选举权

在人大代表选举方面,农民与城市居民的政治权利还有很大的差别。1953年的《选举法》规定各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数改为8:1,而直到1995年的《选举法》才统一把比例改为4:1。虽然比例比以往有所扩大,但从1995年《选举法》颁布后的第八届、第九届全国人大代表构成(见表1)来看,农民代表人数所占的比例与70%的农村人口的事实极不相称。因为按照4:1的比例,农村选出的代表也应占到38.6%。由此可见,在全国人大代表名额中,农民代表人数与其占70%的人口基数相比获得了极不相称的席位,这意味着国家政治生活中依然严重缺乏农民的声音,而农民阶层的意志在上升为国家的意志过程中依然没有完全畅通,农民的利益自然也就无法得到充分有效的维护。

(二)村民的自治权

中国宪法规定了村民委员会是基层群众性自治组织,《村民委员会组织法》中也规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但村委会所代表的村民的自治权,在当前许多地区已经遭到了不同程度的破坏。例如《村民委员会组织法》中规定村委会干部撤换或增选由村民会议决定,但现实中还是出现了村委会干部的任免由乡镇政府决定的情形,而且对村干部的考核也由上级乡镇政府掌握,“乡政府对村委会由指导、支持、帮助的关系变成了上、下级的行政隶属关系”;村委会的自我管理、自我服务的功能也逐渐转变成了抓计划生育、迎接上级领导的各项检查等任务。这些直接导致农民政治参与渠道的堵塞和自治权利的丧失。

(三)迁徙自由权

现行的户口管理制度基本上是沿用了改革开放以前的户籍制度,因此出现了城市居民迁往农村容易而农民迁往城市却很困难的现象,这就使农民的迁徙自由和择业自由受到了极大限制。这种制度阻碍了劳动力资源的合理优化配置,从而从总体上降低了生产效率,影响了经济增长;并且由于农村中大量剩余劳动力的出现,但是不能够得到及时的转化,这也不利于农村的社会稳定。而且由于许多企业的福利分配制度是与户籍制度相联系,因此即使农民能够进入城市工作,他们也不能享受到与城市居民相同的医疗卫生、养老保险等各种补贴和福利措施。

(四)受教育权

教育机会不公平,是公民社会权利不平等的典型表现。据《中国教育年鉴》1998-2004年统计显示,1997年全国农村各类学校总数(普通中学、职业中学、小学)为561065所,占全国同类学校总数的78.2%∶2001年为78.3%,而2003年农村学校总数为400645所,占全国比重的79.1%。而从表2能看出,负担全国基础教育78%以上的农村地区却只占有全国教育经费的20%左右。农村的学生在占有教育资源、享受教育服务、教育成本负担等方面与城市的学生有很大的差别,具体可以表现为农村教育设施的硬件水平和师资水平与城市相比有很大差距、高等教育的高额收费给农民带来巨大的负担等方面,而这些又直接导致农村学生的受教育程度与城市的学生产生差距。而农村地区的成人教育、职业教育、职业培训不发达,也影响了农业本身和农民就业面的扩大。如今伴随农民工进城还带来了农民工子女的教育问题。由于没有城市户口,许多农民工的子女被拒于公立学校之外。即使进了公立学校,高昂的赞助费择校费也令很多农民工家长难以承担。而一些民工子弟学校因为不规范而被取缔,致使农民工子女又失去本可以享有的受教育的机会。

(五)社会保障权

近20年来,中国农村和城市的收入差距扩大了近5倍,可是农民不但得不到与城市居民相等的福利待遇,相反还要承担沉重的经济负担。城市居民大多都享有医疗保险、养老保险、住房以及最低生活保障等福利和补贴,但农民的收入除了要支付日常生活开支外,还要购买各种农业生产资料,但农村中只有少量的贫困人口可以享受到微薄的社会救济。1995年以前,在中国农村只对五保户和困难人口提供救济。1995年,民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作。截至2002年底,全国有15个省、2037个县市面向农村贫困人口建立了农村最低生活保障制度,已保对象404万,约占农业人口0.4%。以医疗卫生为例,2003年中国财政用于医疗卫生的开支是380多个亿,这其中用在乡镇卫生院的不到60个亿,只占15.5%。虽然近年来农村新型合作医疗发展较快,但由于受农村经济发展水平的限制,自我缴费为主的机制使农民要承担比较大的负担,大部分农民还是选择依靠土地和子女来解决医疗费用的问题。在城市的农民工同样也被排除在了城市保障的大门之外。他们的工作强度大、工作环境恶劣、工资水平低、居住环境差,但是却没有对应的保险和福利来保障他们的生活。

二、农民权利缺失的原因分析

(一)城乡二元结构的体制是农民权利缺失的根源

由于历史的原因,中国是一个典型的城乡分治的二元经济结构国家,而这种二元经济结构又导致了农村和城市在许多方面的存在较大的差异。农民和城市居民不仅收入上有较大差距,而且这种差距在不断拉大,还在医疗卫生条件、福利、教育、就业等方面有很大区别,而且农民也不能享受由国家提供给城市居民的各种公共服务和福利待遇。除此之外,城乡二元结构体制以城市的发展为首要目标,因此在中国城市化的扩张的过程中,因为社会公共利益的需要,国家可以将集体土地征用转化为国有土地。但打着“公共利益”的旗号办“开发区”、商品房开发等非公共目的的建设的现象却屡见不鲜。而农民失去土地后却得不到合理的补偿,失去了赖以生存的保障。同样由于城乡二元结构的长期存在,农村在教育、信息传播等方面和城市产生了巨大的差距,并因此影响了农村经济的快速发展和农民生活水平的提升,这就是农民权利缺失的重要根源。

(二)现行法律制度的不健全

首要表现为法律上对农民权利保障的不完善。中国宪法中虽然有关于农民权利保障方面的规定,但是并不全面,而且也不能真正保障农民的权利,这些也与在立法活动中严重缺乏农民的声音有关。此外,司法救济途径的不健全也是造成农民权利缺失的重要原因。当前,农民维权的法律成本太高,司法救济不能完全实现。法院的诉讼费用对收入不高的农民来说,仍是一笔不小的负担。《诉讼费用交纳办法》规定:财产案件的案件受理费根据诉讼请求的金额或者价额,按照下列比例分段累计交纳:不超过1万元的,每件交纳50元;超过1-10万元的部分,按照2.5%交纳;超过10-20万元的部分,按照2%交纳……依此下去,逐步累进。此外还有律师费、代理费、交通费等,再加上诸多非法律因素的干扰及司法腐败所额外增加的成本,农民的诉讼成本极高。因此在涉及农民的司法案件当中,有很多农民由于交不起各种费用而打不起官司。权衡利弊,农民往往选择忍让、退缩或者寻求其他非诉讼途径解决。

(三)农民文化素质不高

由于大多数农民文化素质不高,法制观念不强,维权意识薄弱,再加上农村中缺少必要的维权组织、利益诉求组织,许多权利诉求都不能找到合法有效的途径,因此虽然法律的规定给了农民有限的权利,但是这些权利也不能够完全得到实现。

“农民真苦,农村真穷,农业真危险。”这句出自2002年湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平的话,已成为反映中国“三农”问题的警世名言。为了推进全面建设农村小康的进程,加快社会主义新农村的建设步伐,实现城乡经济社会一体化发展的新局面,必须加强对农民权利的保护,这样不仅能够提高农民的生产积极性,有利于促进农村社会的稳定,从而保证全社会的稳定与发展,促进社会和谐。

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5、王佳慧.当代农民权利保护的法理[D].吉林大学,2007.

*本文为南京农业大学国家大学生创新性实验计划资助项目《城乡一体化视野下的农民权利保障研究》(编号:081030731)阶段性成果。

(作者单位:南京农业大学农业与农村法治研究中心)