土地新政将极大促进城乡统筹发展

严之尧

十七届三中全会审议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,在系统总结我国30年来农村改革发展宝贵经验的基础上,对我国城乡发展面临的新情况做出了基本判断,指出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期,将土地管理制度等一系列改革提上了议事日程。

土地:城市与农村发展的争夺焦点

无论城市还是农村,土地都是生产生活中必不可少、至关重要的基本资源要素。如何平衡城乡土地需求的矛盾,是实现城乡统筹发展的关键环节。建国后,特别是改革开放以来,城镇化、工业化飞速发展堪称奇迹,其所依赖的就是农村廉价供应的土地、原料和劳动力。在新的历史时期,城市经济的积累已经达到一定程度,城市反哺农村是缓解社会分化、保证粮食安全、实现全面小康的必然途径,也是构建和谐社会的客观要求。十七届三中全会对土地管理制度改革提出的要求,正是要规范土地利用,遏制城市无序发展的盲目冲动,通过制度化的途径,让农村更多的参与和分享经济发展。

我国的土地管理中,存在明显的身份制度。无论是城市土地国家所有、农村土地集体所有,还是相关的土地征收政策,都带有二元结构的身份色彩。在经济社会欠发展时期,政策导向以效率为主,为加快城镇化、工业化进程而采取的倾斜服务,在战略上是合理的。实践已经证明,我国的土地制度对保障经济社会发展、普惠百姓作出了确确实实的突出贡献。但随着经济社会的发展,社会上呼唤公平的呼声越来越大,带有身份色彩的土地制度所引发的矛盾也越来越大,逐渐变成社会经济发展的阻力。

农村集体所有土地一直以来只能用于集体建设用地、宅基地和农用地,不能进入流转市场,必须由国家征收转为国有土地后方可出让用于非集体经济组织的项目建设。土地征收制度沿用着计划经济时代“政府命令、百姓服从”的模式,忽视了百姓的权利主体地位,征收方案、补偿方案和安置方案等各个环节中都没有形成征地者与被征地者的良性互动。被征地农民只能被动接受,没有正式的途径提出自己的合理要求。集体经济组织的土地被征收后,被征地者只能得到按年产值的16-30倍计算的补偿,得不到参与市场配置的公平权利,被征收的土地在客观上丧失了市场主体地位。土地征收制度在市场准入、权利主体、价值评估与社会保障等各个环节都暴露出设计上的缺陷。土地管理过程中,国家所有土地与集体所有土地,因所有者身份的不同享受着天壤之别的不平等待遇。这些日益得到社会的广泛关注,成为构建和谐社会的焦点问题之一。

产权:确认所有权与使用权的分离

随着中国特色社会主义市场经济体制的不断完善,以市场经济的客观规律为原则配置土地资源,保障集体所有土地与国家所有土地的平等地位,成为新一轮土地管理制度改革的主导方向。十七届三中全会提出的“缩小征地范围、同地同价”,就是要让农民与农村集体所有土地平等地参与城镇化、工业化进程,并合法享受改革发展的成果。要实现这一改革目的,必须首先依赖于改革和完善农村土地产权制度。

根据现代经济理论,完整意义上的产权,是所有权及其派生出的使用权、占有权、收益权、处置权等一组权利的组合, 是可以分解的。只有明确了所有权、使用权等各级产权的归属,才能构建合理的收益分配机制。我国现行的农村土地集体所有制,经历了“人民公社、生产大队、生产小队三级所有”到“乡镇农民集体、村农民集体、村民小组农民集体三级所有”的变化。土地的所有权占有情况沿袭稳定,没有大的变化,但由于公社的解体,土地使用权曾在各级组织内进行过平均分配。因此,必须在坚持农村土地集体所有制不变的前提条件下,对分散凌乱的农村土地使用现状进行排查,建立完善的农村土地产权制度,在法律和法理上,对集体所有权和使用权的权能做出清晰的界定。

首先要对农民集体组织的土地所有权进行确认。无论是溯本求源,重建农民经济集体组织,还是尊重现状,委托乡镇政府与村委会作为行政主体代管,都必须以通过权能登记发证的形式对土地所有权予以确认。其次要制定出台有关规定,明确集体成员身份资格的认定、取得、丧失与继承等相关规定。最后要规范集体土地使用权的种类,明确宅基地、集体建设用地和农用地使用权的使用期限和内容,并以法律形式物化农民与土地之间的产权关系。只有完善产权制度,允许农村土地所有权与使用权的分离,农民才能理直气壮的行使使用权、收益权和处置权等一系列土地权利。破除对集体土地使用权的限制性规定后,享有充分土地使用权权能的农民,在坚持集体土地所有制的前提下,在符合统筹规划与用途管制的条件下,可以通过对土地使用权的出让、转让、出租和抵押,直接参与城镇化、工业化进程,直接享受改革发展的成果。价格:土地、基础设施与商业氛围等要素合成

产权制度,究其根本是为了保障财产收益的合理分配,是通过确认生产要素的所有权与使用权,明确收益来源,确保正确分割。集体土地使用权得到明确、清晰的认证,农民因拥有土地使用权所享有的收益权也就清晰可见。

项目开发建设的选址主要考虑3个因素:基础设施条件、商业氛围与地块素质。基础设施价值,取决于地块周边交通便利程度、景观优美程度等因素;商业氛围价值,取决于周边企业进驻带来的商业机会辐射能力;地块素质,取决于土地的质量、面积与所有权、使用权期限等因素。就具体的地块而言,基础设施条件与商业氛围所产生的价值,属于道路、景观等其他地块所形成的正向外部效应,是城市建设规划、土地利用总体规划等统筹规划指导下,政府通过基础设施建设、招商引资等行为形成的聚集效应;而地块素质本身的价值,就是农民手中土地使用权的合理收益。

由于产权意识的模糊与淡薄,过去经常对土地价值产生错误的判断。往往不会对基础设施与商业氛围产生的价值做出界定,将开发商眼中的土地价值等同于地块素质所产生的价值,认为政府在土地出让中,剥夺了被征地群体的正当利益。这种错误的认识将断送公平对待所有被征地者的可能,同时严重阻碍我国的经济社会发展。试想对一个地区进行开发建设,在地块素质条件相当的情况下,用于基础设施建设和公共产品的地块,只有投入而不会产生直接的效益产出,土地出让不会形成具有竞争性的市场价格,主要的依靠政府的公共财政投入;接下来的第一批商业地块,因为缺乏充足的商业氛围,商业价值有限,土地出让价格的增长也同样有限;随着基础设施的不断完善和商业项目的不断投入运营,正向外部效应将形成明显的集聚效应,周边地块附加价值会不断提高,从而拉动价格不断上涨。由此可见,土地出让收益中因基础设施或商业氛围所实现的增值部分,与土地自身具备的性质是没有关系的,在根源上是由公共财政投入、招商引资等政府行为创造出来的,这部分收益理应归入政府土地出让收益。因此,需要按照现代产权理论,合理分离基础设施价值、商业氛围价值、地块素质价值等形成土地价格的主要要素,构建科学的土地收益分配体系,明确政府投资创造价值与地块原有价值的不同归属。一方面保障政府为推动经济发展、社会进步,开展基础设施建设与招商引资的积极性与正当性;另一方面明确农民对地块素质价值的拥有,保障被征地农民的合法权益,确保经济建设不以损害百姓利益为代价。

流转:以统筹城乡发展为目的,以规划调控与用途管制为前提

在完善农村土地产权制度,构建城乡统一土地市场之后,农村土地使用权经审批就可以直接转让、出租和抵押,将为统筹城乡发展的提速创造便利,促使我国城镇化的水平再上一个台阶。

农村人口通过进入城市创业务工实现非农化的进程将大大提速。农村相当一部分农民,在依靠农业耕作无法走上富裕道路的情况下,始终没有选择进城务工,不是缺乏主观愿望,而是割舍不下自己的土地。然而在农村土地不能合法流转的情况下,选择进城务工不能兼顾农村土地,务工所得不理想,荒废的土地又不能维持生计,生活就将陷入进退两难的境地。健全农村土地使用权权能后,农民就可以根据进城务工的计划,出让一定年限的土地使用权。不必担心土地撂荒,又有土地出让金作为创业资本,农民进城务工的后顾之忧就会大大减少。

农村地区通过吸引开发项目建设实现非农化的进程也将大大提速。过去的土地管理制度之下,农用地转为非农建设用地的过程,是将土地从农民手中剥离后发生的,中间必须经过土地征收的过程,农村集体组织无法与经济建设产生直接的联系,故而出现不少问题。减少中间限制,实现直接流转,农村集体组织利用集体土地使用权,直接面向市场招商引资搞开发的条件已经成熟,必将在农村地区,尤其是区域中心城市的周边乡镇,掀起开发建设的新高潮。

有了完善的农村土地产权制度,两种土地平等进入统一的流转市场,城乡建设的土地资源配置就不再存在区别对待。因此,以参与和垄断土地交易的方式,调节控制土地开发建设管理将不能完全适应时代发展的需要。政府必须相应地采取新的管理方式,以“公平、公正、公开”的原则,加强对土地开发的规划管制,防止乱占滥用;加强对流转市场的监督,避免市场秩序陷入混乱;加强对公共职能的行使,克服“市场失灵”的缺陷。

土地的流转和转用必须坚持用途管制,这是国际通行的经验,也是产权制度的必然要求。依照规划确定的集体土地用途,不能在流转的过程中随意变更。国家和集体赋予的是农用地使用权,从该地块获取的收益就必须是以农用为基础的,擅自变更为建设用地所获得的收益就是违背产权权利的非法收入。同理,无论是宅基地还是集体建设用地,农民享有的使用权都是建立在用途管制的基础上。集体土地在进入流转市场前的审批,主要就是明确四至范围与法定用途。

土地使用权人可以申请改变土地的用途,但必须符合一定的条件,必须经过法定的程序。符合政府制定的土地利用总体规划、城市建设规划以及其他各专项规划,是土地用途变更的基本前提。政府根据城市农村的发展现状,设定建设开发的时序,有计划的进行土地开发,纳入当前开发序列的地块才算是初步具备了转用的资格。为了防止大量农用地在相对集中的时期内同时转为建设用地,政府必须根据耕地占补工作的进度,充分利用市场配置土地的机制,严格控制建设用地转用指标分批次投入流转市场。只有通过公开竞拍方式获取一定的指标,相应地块才可以申请用途变更。用途的变更,实际是使用权类型的变更,需要向属于国家的终极所有权提交相应的增值收益税,也就是土地用途变更所产生的级差地租。作为农用地使用时,政府在地块周边创造的基础设施与商业氛围对农业收益的正向外部效应也许并不明显,但改做建设用地后,这些因素就会对地块价值产生较大的拉动作用。转用过程中,同一地块的价值变化就应归属于政府的公共投资的收益。级差地租的价值量评估既不能由政府确定,也不能由转用申请人完成,必须交由完全中立的社会中介机构进行。

比如某房地产商,在当前开发时序的规划区内,买到了符合建设用地规划的农用地使用权。首先需要参与建设用地指标的竞拍,必须先获得满足地块面积需求的指标,当然,超过面积需求的指标可以投入流转市场参与拍卖。之后,可以向政府或主管部门提请用途变更的申请。政府在接到申请后,经过对地块四至、面积、用途规划的核实审批后,就可向中介机构提请评估。如果这宗地的农用地价值评估为10万,建设用地价值评估为100万,房地产商就要按差价,向政府上缴90万的级差地租。这是政府公共投资形成的收益价值,理应返还政府作为继续开发基础设施与招商引资的财政资金。至于之前土地交易中地块的实际市场价格,则完全取决于交易双方的博弈。

政府在统筹全局的发展规划中,不可避免的会对一些区域进行规划用途的变更。原有土地权益单位在没有能力按照规划变更进行建设时,应自觉接受其他开发商的出让协商。市场机制不是万能的,在个体利益的驱使下,难免会出现买方或卖方缺失的情况,政府必须保留一定的强制性制度作为补救措施,优先保障社会公共利益的发展需求。一种情况是买方缺失。由于种种原因,也可能出现开发时序内某一地块始终没有合适的开发商购买,为了建设规划的整体进度,政府就有必要出资购买这一地块,并进行开发建设。第二种情况是卖方缺失。对于原有土地权益单位既不按照规划重新建设,又不愿意出让地块的情况,政府应有权以不低于市场评估价格的金额进行强制收购,并对购回的地块进行招标挂牌拍卖。

尤其是在旧城改造项目中,为了全局规划的公正待遇,必须平衡公共设施用地与回迁建设用地的留用面积。政府需要依据原有居民的户数、人数,参照宅基地标准,限定建设项目的回迁住宅面积与公共设施面积。在利益受到限制的情况下,市场机制极易失灵,政府就有必要采取强制性制度进行弥补。西方发达国家大多都有类似法律规定。新加坡的制度很有代表性,国会通过旧城改造规划以后,会出台房屋补偿的规定,要求政府或开发商按一定的比例为拆迁户建设安置房。在安置房完成以后,政府会留足过渡时间,并通知拆迁户搬家。两次通知后仍不进行搬迁工作的,政府就会动用强制力搬迁,把拆迁户送到安置房,留下新房钥匙,迅速拆掉旧房。政府充分履行了自己的责任和义务,就不再干涉拆迁户的生活。

除此之外,道路、工业建设等公共产品、服务公共利益的基础设施建设项目,不适用于市场配置机制,必须由政府主导完成。在提前准备安置措施的基础上,政府应参照本地同期的市场流转价格,公平出价收购土地。不低于市场评估价格的强制收购政策在这里也应同样有效。在这种情况下,由于被征地者丧失的是永久的所有权或使用权,必须进行同等价值的补偿。对于集体建设用地或宅基地,可以在异地以同等面积同类地块直接补偿。属于生产资料的农用地,则要考虑同等的劳动就业支撑效果。如果原有地块作为农用地时,3亩的收益才能支撑一个劳动力就业,转化为经营性建设用地后,只需要3分就可以支撑一个劳动力就业,这宗农用地的转用留用比例就是10%。政府在征收土地后,就应当按照农用地面积的10%补偿一定的建设用地,以保证被征地者就业能力没有降低。由于地块素质的差异,征收土地时都要针对实际情况进行科学测算。

只有完善和落实土地产权制度,健全土地产权权能,制定配套的土地法规,充分了解和尊重产权,才可以形成科学合理的土地收益分配机制,才能最大限度地减少资源配置与利益分享的摩擦成本,将城乡经济建设推上统筹发展的快车道。