公用事业民营化与公益诉讼

贾春平

摘要 公用事业民营化就是将国有公营的公用事业的所有权或者经营权转移到民间，引入真正的市场机制，更多地依靠民间机构，更少地依靠政府来满足公众需求的行动。在我国公用事业民营化进程中，取得了显著的效果和收益，但也出现了诸多损害公共利益的现象和问题。对于这些危害社会公共利益、国家利益或社会整体利益的行为，光靠政府规制是远远不够的，应该建立行政执法为主、公益诉讼为辅的双重制约机制。

关键词 公用事业 民营化 公共利益 公益诉讼

中图分类号：DF3文献标识码：A

公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，其价格水平和服务方式与公众的切身利益直接相关。但是，在公用事业发展的进程中，存在着市场失灵的方面。为了弥补市场的不足，政府不得不承担较大的公用事业建设与运营管理责任。因此，公用事业的改革十分重要。然而，民营化过程中，如果缺乏健全的监管体制，民营经济控制公共事业很可能会牺牲社会整体利益和运行效率。实践中，除了需要政府的有效规制外，如何反思传统诉讼的问题，是否需要引入并如何引入新的诉讼制度，以进一步规范公用事业民营化，维护社会公共利益，是值得思考的理论与现实问题。

一、公用事业民营化的浪潮

一般来说，政府必须提供的服务就是公用事业。根据我国颁布的文件中，公用事业是指邮政、电信、供电、供水、节水、供气、供热、排水、污水处理和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。公用事业具有以下特征：（1）具有公益性。（2）投资大、回收期长。（3）具有天然垄断性。公共事业的民营化和竞争度较低，所以也有很多学者认为公用事业具有非竞争性和非排他性而反对将公共事业的民营化。公共事业民营化实质上是从政府与市场在供给公共服务的角色分配方面出发，把民营化界定为更多地依靠民间机构，更少地依靠政府来满足公众需求，在生产方面减少政府的投入，增加社会其他机构作用的行动。

公用事业民营化是社会经济发展到一定阶段的产物，是社会进步的表现，它对经济的积极作用是显而易见的：公用事业民营化，可以增强竞争意识，有利于经济和社会效率的提高；有利于解决基础性项目的资金短缺，消除社会经济发展的“瓶颈”障碍；有利于解决公共产品的供给相对不足的矛盾。

当然，公用事业民营化也是把双刃剑，在民营化过程中由于法律法规的缺失或不完善，以及缺乏监督、权力寻租等因素，导致了众多损害公共利益的现象，主要表现在以下五个方面：（1）重利轻义造成新垄断出现。（2）公共产品供给缺失造成社会不公。（3）国有资产流失。（4）重放轻管造成监管失灵。（5）权力寻租现象严重。在民营化的过程中，正是将原来完全的政府供给和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到私人手中，这种权力带来的收益自然成为寻租的目标。

二、公用事业民营化中的政府规制现状与问题

我国的公用企业进入虽然引入竞争机制的改革，但目前我国的公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位，其规制体制呈现出如下几个特征：（1）政企不分。目前中国各城市几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构，在产权和管理体制上，城市公用事业局与其所属的公用事业运营企业之间的政企不分。（2）法制不健全。中国规范公用事业行为的法律法规由于制定的时间较早，目前适用起来存在不少问题。（3）规制者行政能力不足。以价格规制机构为例可以说明这个问题，成功的价格规制决不仅仅是一个单纯的价格问题，还要求规制者应当具备较为丰富的专业知识，而目前的物价部门显然并不具备这一条件，可以说行政能力不足。（4）程序不透明、规制缺乏监督机制。由于目前中国并无一部统一的行政程序法，这使得许多行政机关在行使规制权力时没有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企业的听证权、知情权及参与权。

这样的规制体制，带来了种种弊端，如公用企业亏损经营、政府财政补贴沉重；企业缺乏自主权和积极性；生产效率低，服务质量差；公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道等等。这些显然已经不能适应公众对公用事业日益增长的需求。借鉴国外公用事业的先进经营理念，中国公用事业民营化的思路也逐渐成了公共行政改革及公用事业改革的题中之义。

三、民营化公用事业与公益诉讼

公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的司法活动。公用事业与公益诉讼之间存在紧密的联系，因为，公用事业具有极大的公益性，主要体现在：(1)国民的普遍受益性。（2）能够实现社会所期望的经济利益的有效再分配。（3）人类生存环境利益的保护。

关于民营化公用事业在政府管制失灵，凸现其“不公益”的一面时，我们应通过公益诉讼制度对民营化公用事业的发展加以完善。具体制度设计主要包括：（1）扩张原告资格。公用事业民营化公益诉讼原告的范围应当是公民、社会团体和检察机关。（2）举证责任。笔者认为，应由被告承担提供法律、法规及规范性文件的责任，有关对公共利益损害或可能损害的事实依据，则由原告负责提供。（3）对原告的诉讼奖励机制。要在公益诉讼领域建立一套激励机制来激发人们对公益问题的热情，让更多的公民加入到社会监督的领域，从而形成对公用企业民营化监督的强有力的外在力量。

在公用事业发展过程中，不能退回到完全依赖国家投资、政府经营的时代。但是，如何合理利用社会资本建设公用事业，避免陷入民营化困境，是我们在经济发展的新阶段上必须慎重审视的问题。公益诉讼为公用事业民营化提供了保障公共利益的工具，和政府的监管一起规范公共事业民营化，切实维护公共利益。

（作者单位：湖南长沙中南大学法学院）

注释：

①李勇．论公用事业改革的方向．广西社会科学．2006年第4期，第43页．

②许彬．公共经济学导论——以公共产品为中心的一种研究．黑龙江人民出版社2003年版，第303页．

③颜运秋．公益诉讼理念研究．中国检察出版社2002年版，第58页．