中国公共事业改革民营化取向的理论探讨

王海祥

摘要：兴起于20世纪80年代西方发达国家的民营化改革浪潮，在推动公共事业改革，提高公共产品的质量与效率方面起到了积极作用，也为发展中国家的公共事业改革指明了方向。但与西方发达国家相比，我国的民营化实践在宏观的政治、经济、社会环境以及理论准备方面还存在较大差距。我们在辨证的吸收与借鉴西方国家民营化经验的同时，更要认识到我国的公共事业改革具有自己的特色，民营化只是一种可能的选择而不是唯一。

关键词：公共事业中国民营化冷思考

一、民营化：在争议中矛盾发展

公共事业的“官营”是政府出于对市场失灵的预防，而民营化则是政府对于自身治理失败的一种救赎。政府出于公益的目的而投身公共事业领域，这种以效率换公平的方法往往走向非市场性的垄断。其结果就是效率与公平的双双丧失。因此，政府不得不求助于市场经济的模式来走出“诺斯悖论”，这种手段就是民营化。

民营化，表面理解就是私有化的意思，诚然，改变公共事业所有权的公有属性，使之成为私有，即通过出卖股权的方法来实现私有化是民营化的主要手段之一。但这样理解过于狭隘，“民营化的真正含义在于政府通过各种手段减少对公共事业的控制和补贴，使其面向市场。同时改变公共企业垄断公共产品和服务的局面，允许市场中的众多主体共同参与公共产品和公共服务的供给，给公共企业创造一种竞争环境，迫使其在市场竞争的压力下不断提高自身效益”。

民营化的支持者认为：真正的民营化(true privatiza-tion)并不是政府责任的丧失和转移，转移的仅是通过民间的功能所表现出来的成效：民营化并不会造成政府角色的消失。更不是所谓的‘国家除任务化，它仅仅表明私人部门对某些公共事务不同程度的参与。正如民营化大师E，S·萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。他根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社会”。

民营化的反对者认为：“民营化不但会侵犯主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。因为，民主政治的基础乃是政治社群意识(A Sense of Political Community)，民营化会动摇这种整体意识。另外。市场组织的盈利取向，亦容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益”。同时，还提出这样的疑问：从预防市场失灵到解决政府失灵的民营化选择，是否会走向另一种新的失灵?引入竞争机制，是民营化的核心，但是公共事业“官营”的最初目的就是防止竞争走向垄断化，而正常情况下的市场竞争也往往向垄断发展，即使是存在强力政府的干预。因此，公共事业的改革最终还是走不出“诺斯悖论”，即：“出于统治的需要，一种经济上低效的制度安排在政治上却可能是合理的……我们故意建立起一个效率低下的政治制度，防止受到一个效率很高但想干坏事的政府的危害，国家的存在是经济增长的关键。然而国家又是经济衰退的根源”，政府部门的决策本来应该提供公共物品。提供的却有可能是公共灾祸。

比较中性的观点认为公共事业与民营化本身就是一个矛盾的集合体，用营利的手段去达到公益的目的只能导致欧文·休斯所说的“公私困惑”：“公共企业(事业)建立之初是作为政府的一部分，但却按企业方式运作，它们按企业方式运作却没有股东，它们归政府所有但政府却不给它们资金，它们有自己的管理部门和董事会，但却要对部长负责。政府通常要求公共企业实现其他目标，而不仅仅局限于像私人企业那样追求利润最大化”。诚然，公共事业领域并不存在纯粹的市场运行或政府管制，二者互为补充的模式才是绝大多数国家的选择。但不可否认，在最近30年中，“国退民进”的民营化是主流，甚至影响到公共管理的其他领域。

二、中国民营化：多重诘责，艰难协调

我国自上世纪80年代实行改革开放以来，一直在探寻一条属于自己的市场经济模式，即建立社会主义市场经济，而保持公有制的主体地位则是前提。虽然“国退民进”的市场化模式一直是我国经济发展的主流，但随着改革的进一步深化，市场化的一些弊端业已显现，国企改革中国有化的重塑迫在眉睫，民营化那种近乎于市场化运行的模式受到越来越多的质疑。

在政治领域，随着民主化改革的推进，公民社会逐渐壮大，第三部门特别是非营利组织在公共治理中占有越来越重要的作用。成为“政府失灵”和“市场失灵”之后公共治理的有益替代，正如萨拉蒙所说的“真正的‘全球结社革命已经出现”。尽管我国公民社会的培育还很不完善，但相较于民营化私营手段，非营利组织更为正义积极的公益形象更容易获得民众的信任。加之，民营化的领域，即公共事业多属事业单位，也正是我国非营利组织的活动范畴，两者天然的重合必将会产生理论上的碰撞。因此，非营利化必然与市场化、国有化一起，成为新形势下对民营化改革的一种理论诘责。

(一)民营与国营之争

国营化是指在公共事业股份制的改革过程中，由政府独资或者控股，同时自己经营或者委托他人代为经营。支持国营化，反对民营化的理由主要有两点：

其一，民营化之后，经营者的个人利益和公共利益会产生冲突，由于政府监管可能出现的缺位，出于理性经济人的考虑，公共产业的经营者就会凭借自然的垄断地位，片面追求经济利润而忽视了公共利益，造成“民营化失灵”。

其二，公共事业国营的效果并不比民营差。政府可以在国营化的基础上，赋予公共企业以更大的自主权，放松对于公共领域的准入限制，允许私营企业参与竞争，即自主经营，放松管制。引入竞争，从而使公共事业市场化，以提高效率。并且在国营化的条件下。由于经营者与政府之间的委托代理关系，作为经理人，他们领取固定的薪俸奖励，不存在损公肥私的条件。

(二)市场化与民营化之辩

首先，这场公用事业改革的实质是市场化，而民营化的主张很可能把我国的公用事业市场化改革变成一场所有制改革，同时忽视市场结构的变革。民营化期望通过促进个人利益最大化以实现公共利益最大化的逻辑并非十分可靠，如果缺乏健全的监管体制，民营经济控制公共事业很可能会牺牲社会整体利益和运行效率。中国公共事业效率低下的根本原因在于旧有的“计划经济体制”束缚，也就是政企不分。缺乏竞争，而不是“国有”事业的存在。事实证明在保持国有的情况下，通过体制改革和制度创新。国营也能“民赢”，其中的关键在于按市场机制运行。

其次，西方国家的经验告诉我们，市场化的竞争是公共事业改革的唯一法宝：英国经济学家马丁与帕克在对英国各类企业私有化后的经营绩效进行了广泛的比较研究后发现，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效率提高显著，而在垄断市场上，企业私有化后平均效率的提高并不明显，相反，像伦敦铁路还出现了服务水平下降。

最后，从本质上讲，我国的公用事业改革过程，就是一个

不断强化竞争的过程。公共事业效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施，而不是民营化。因为民营也会导致垄断，民营不等于竞争。

(三)非营利化与民营化之思

虽然公共事业民营化改革顺应了非营利组织发展的需要，但在我国特殊的社会背景之下，两者也存在冲突的一面。民营化改革，所注重的是效率的提高，而我国非营利组织的行政职能所禁锢的正是效率：民营化的成功之处关键在于引入竞争机制，而非营利组织公共服务的垄断性则成了民营化改革的最大障碍，“因而竞争对垄断的替代应成为非营利组织实行民营化的首要目标，只有在该目标达到以后，民营化才会有实质性的效果。相反，若是在民营化的过程当中，不强调竞争对垄断的替代性原则，很可能在进行改革以后非营利组织从政府垄断变成私人垄断，而非营利组织国营的缺陷恰恰是由于垄断所至”。

综合以上三点，民营化不是市场竞争的代名词，同样非营利化和国有化也不是垄断的象征。民营化与市场化、非营利化及国有化之间既存在一致性，也有矛盾的一面。概括来说，民营化是非营利组织(特别是它所代表的公共事业组织)实现自我发展、国有化改革中自我减负的一种重要手段；而市场化则是民营化改革的一个主要方式，国营化则是对民营化不足的有益补充：民营化及市场化统一于非营利组织的自我完善。而重要公共部门的国有化则是民营化、市场化以及非营利化的前提。

三、反思：中国民营化。可行而非唯一

长期以来因为体制的原因，我国虽然与西方各国几乎同时进行民营化尝试，但民营化的理论和实践却远远落后于西方发达国家。直到2004年，建设部公布了《公共事业民营化管理条例》，规定民营资本和外资可以进人原属国营的城市公用事业领域，我国民营化改革才逐渐正步入正轨。然而，与西方发达的国家相比，我国的公共事业民营化还存在许多问题，民营化之路任重而道远。尽管如此，我国许多城市中的一些公共领域都已完成民营化改革，例如公交、供水、供暖等部门的民间经营比例甚至达到了100％。可以说，在局部地区或部门，我国民营化的实践已经走在了理论和政策的前面。这也是我国改革最鲜明的特色之一。

实践表明：民营化在一定程度上可以促进公共事业的自我改革和创新，从而为国民经济和社会的发展提供强有力的辅助支持。但在我国公共事业的改革过程中，民营化的方案也暴露了不少问题，其直接的原因在于：民营在本质上是竞争的市场化而不仅仅是“所有制”形式上的转换。

我国的公用事业改革，也是一个不断强化竞争的过程。公共事业效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制的政策措施，而不是民营化。因为民营也会导致垄断，民营不等于竞争。“在不打破垄断经营的前提下，试图以改革产权的方式，或者以特许方式让私人资本来介入公共服务，虽然在表面上迎合了改革的潮流，但如果没有注意垄断对公共利益的侵害，那么我们既可能创造新的权钱交易空间与市场。同时还可能因此而扩大两级分化，妨碍竞争创造财富的积极价值观的培养。抛弃市场竞争原则，建立在垄断条件下的公共事业民营化，还有将我们引向‘官僚垄断资本市场经济的危险”。中国的公共事业民改革还处于探索和学习阶段，对于民营化的利弊我们要认真分析，冷静思考，只有这样才能找到适合中国国情的公共事业改革之路。

民营化。只是一种可能的选择，而非唯一。