探讨南京“救市２０条”宏观调控行为的合法性

2009-05-29杜丹

决策与信息·下旬刊 2009年1期

关键词：宏观调控

杜　丹

摘要南京市政府于2007年出台了政府指导价基础上的“一房一价”等核价新政；2008年又取消了“一房一价”，并采用企业自主定价。不同的调控在两个阶段都起到了一定成效，我们需要在总结经验教训的基础上，来审视南京市房地产业宏观调控的合法性。

关键词南京市房地产业宏观调控救市20条

中图分类号：DF41文献标识码：A

一、宏观调控的相关理论

所谓宏观调控，其实就是国家用来调节经济的各种促导方式形成系统后的综合体现，是国家运用促导系统调节经济的一种总称或通称。要纠正市场自身的缺陷，不仅要靠市场的自我调节与修复，还必须介入“有形的手”即依靠政府进行各种必要的宏观调控和管理。

宏观调控的合法性问题争议颇多，究竟应当在何种意义上理解合法性问题值得讨论。按照王肃元等教授的理解，合法性应当从三个方面理解：一是形式意义上：特定行为是否按照法律的规定进行，是最狭义的合法性；二是内容意义上，是否合乎理性，特定行为在内容上是否被当时的广大民众所接受和肯定，是否经得起真理的检验；三是道德意义上，是否适当，特定行为是否为人们所公认的价值观所认同。豍可见，宏观调控的合法性问题不仅仅是法律问题，也是政治文明的要求。

二、2008年南京房价下跌及其原因简析

例如在南京市江北的明发滨江新城，一个月前其新开的一栋江景小高层的最高单价超过10000元/平方米，均价也达到7600元/平方米；但“五一”期间该楼盘却又将其中的一整幢高层房源拿出来做“特价促销”，三种户型的价格分别为每平方米3888元、4188元、4388元，前后最大差价近7000元/平方米。

2008年12月，全国70个大中城市房价涨幅首现负数，比2007年12月同比下降0．4%。南京房价总体同比下跌3．6%，新上市住宅价格更是大跌5．8%，位居全国第三。

从以上数据不难看出2008年南京房地产市场整体态势由供销两旺的局面完全转变为量价齐跌的局面，这与2007年的市场形成了鲜明的对比。这一剧烈的市场变化是由国内外经济形式的变动所引起的从国外来看，美国次贷危机引发的全球金融危机，中国受到市场需求萎缩、外贸出口锐减、原材料价格波动等强烈冲击；从国内来看，中国房地产产业自身在前几年高速发展过程中的积累的隐患逐渐显现，房地产泡沫增多。总之，国内国际的总体经济形势变动或恶化导致房地产市场的支付能力和支付信心在短短几个月内锐减。

二、面对房地产市场的巨变，南京市相关政策的变化及评析

面对全国各大城市房产价格下跌，2008年10月份以来地方政府纷纷采取地产救市措施。在当时，一方面经济增长问题重新成为中央政府的首要工作，为南京调整房地产相关政策提供了良好的外部机遇；另一方面西安、长沙、厦门等城市相继出台“救市”政策，也为南京做出了示范作用。因此，南京市政府于2008年12月22日出台了《关于保持我市房地产市场稳定健康发展的若干意见》（以下简称《意见》），被人们称为南京“救市二十条”。南京市2008年出台的有关政策中与2007年的“核价新政”相比，主要有以下两大显著变化。

第一，定价权下放企业。在江苏省物价局公布的贯彻省《意见》的通知中明确：“从2009年1月1日起，暂停执行对普通商品住房销售前的价格审批，给企业充分的自主定价权利。”并明确“已经价格部门审批过销售价格但尚未销售的普通商品住房，企业可根据市场需求状况重新定价”。豑在房地产市场变化的情形之下，南京市抛弃对房价使用了10年之久的“政府制导价”，转而采用企业自主定价，无疑是一大进步。也是南京市政府审时度势，及时调整调控政策的缩影。将主动权让与企业，政府适时地收手，也就是说在房地产市场低糜的情形下南京市政府采用以市场调节为主、行政调节为辅的调控手段。南京市政府没有固守2007年以来一贯使用的“政府指导价”等用行政手段直接干预市场的旧思路，而是及时地转向另一种模式，可谓是明知之举。企业有了更多的主动权，也要求加强自身的管理，要严格控制开发成本，科学、合理地制定符合市场供求变化的市场价格。

第二，取消“一房一价”审核制。在房价下滑、销售下降的情形下，2008年9月南京市取消“一房一价”政策。于是始于2007年5月14日的“一房一价”审核制，退出历史舞台，随后《意见》也明确取消商品房“一房一价”。由于2007年房价疯狂上涨的环境已发生本质性变化，且当前市场的变化太快为政府核定房价带来极大困难，因此政府适时地取消了去年出台的“一房一价”政策。换言之，南京市于2007年出台的“核价新政”在2008年已经废止，为了适应变动的市场取而代之的是归还企业的自主权。

我们不能脱离房地产市场的具体情况来简单地评价普通商品房“一房一价”管理方式的优劣，2008年之所以取消“一房一价”是为了适应房地产市场和价格运行新变化而采取的措施。取消普通商品房“一房一价”管理方式后，将进一步加强房地产价格秩序管理，加强市场诚信体系建设，认真落实明码标价制度，规范价格行为，制止价格欺诈，以保障房地产市场的健康发展。

三、关于南京市政府“救市20条”的观点分析

新浪财经最新调查显示，参与调查的网友近4万人次，有75．62%的网民认为地方政府的救市政策不会改变房价下跌趋势，救市作用不大；更有80．9%的网民投票反对政府救楼市。可见，在民众看来救市弊大于利，政府救市并不得民心。反对政府救市的观点比比皆是。一些专家学者和网民认为，地方救市“醉翁之意不在酒”，救市表象的背后是地方政府对土地财政的渴求。

第一，由于利益驱动而呼唤“救市”。中国社会科学院金融研究所研究员易宪容认为“这些人为什么叫嚣‘救市？关键就在于利之所趋。”豖众所周知，房地产是暴利的产业，房地产产业甚至成为少数人在短期内聚集社会财富的工具。但是从中央文件，如十七大报告关于住房民生的精神、中央24号文件对房地产市场宗旨的规定、2008年总理报告中关于遏制房地产不合理需求的要求及严格限制房地产炒作的要求；还是从南京地方政府于2007年出台的在政府指导价基础上的“一房一价”等政策都要试图改变房地产市场暴利。房地产商突然发现房地产的暴利时代即将过去，当然要极力地“叫嚣”救市。

第二，房地产市场处于正常的调节期，无需政府救市。1998-2007年，中国房地产市场经历了10年高速发展，同样南京的房地产市场也经历了高速发展期，在2007年房价一度登顶。但是在2008年受国内外经济形式变化的影响，消费者的购买信心下降，同时有关人士分析2008年到2017年购买住房的人口绝对数量将迅速下降豗。南京房地产市场进入自行调整期，是完全符合规律的，也是房地产市场走向成熟的表现，而不是房地产市场一变化就要什么救市。

尽管对于政府救市的举措遭来不少批评，但是我们也应当看到此次南京市政实行府及时调整政策，出台的宁20条还是有一定的积极意义。一是通过购房补贴让利于民，并鼓励改善型需求积极入市；二调整为市场调节为主、行政干预为辅的调控手段，给予企业更多的自主权，有利于提高企业抗风险的能力，保持住房市场主体健康发展，实现经济平稳增长；三是局部缓解房地产开发中因价格快速下滑引发的交房纠纷、退房、断供等问题，部分避免行业快速衰退导致经济结构的失调和金融体系的动荡。

四、余论

2009年1月9日，住房和城乡建设部部长姜伟新表示，今年地方政府不许再越权出台税收、财政等刺激房地产市场的政策。豘从某种意义上来说，中央意在警告开发商：“别指望政府救市政策能够救市，只有降价售房，才是唯一出路。” 诸多媒体大幅刊登了此消息，称“地方不得越权救市” 实质就是中央的降价令。

这一新闻一出来便获得了多数好评。我们看到，虽然在去年南京房价虽然下降，但不可否认下跌的房价仍然不是民众心中的合理价格，整体价格仍然显得虚高。中央的“降价令”既可以鼓励住房合理消费以拉动内需，又能促进房地产市场健康发展，可谓利国利民好决策。有评论如此写道“幸运的是，中央高层领导头脑十分清醒，果断叫停地方政府不许再越权出台税收、财政等刺激房地产市场的政策。”

面对新年伊始“地方不得越权救市”的中央精神，相信南京市政府会在适当的时候调整房地产调控政策，将房地产市场真正变成民生的市场。

（作者单位：南京大学法学院）

注释：

①杨三正，王肃元．论宏观调控合法性的公众评判依据．法学评论，2007（5）：49-53．

②参见网络资料：腾迅网：http://news．qq．com/a/20090110/000372．htm．访问日期：2009年1月20日．

③网络资料：新浪网：http://finance．sina．com．cn/review/essay/20081011/10045380058．shtml．访问日期：2009年1月21日．

④网络资料：我来房产网：http://www．wolai．com/news/2008-12-30/28045/．访问日期：2009年1月21日．

⑤苏政办发：省政府办公厅关于促进房地产市场健康发展的意见．江苏省人民政府办公厅文件．2008年12月22日．

⑥网络资料：中国房商网：http://news．winfang．com/news49618．html．访问日期：2009年1月20日．

⑦网络资料：新华网： http://news．xinhuanet．com/house/2009-01/05/content_10605197．htm．访问日期：2009年1月20日．

⑧林哲：救市不如自救．中国证券报．2008年10月16日．

⑨易宪容：房地产不可救不需救不能救．齐鲁晚报．2008年7月11日．