试论高校治理与协商民主

摘 要： 传统的高校管理体制始终未能解决好我国高校与政府、社会的关系，也未能处理好高校内部各方面之间的关系。从“公司治理”借鉴而来的“高校治理”是一种新的高校管理体制，协商民主是与选举民主相并列的一种民主制度。在高校管理体制创新中引进协商民主制度对于调整高校内外部之间的各种关系、构建高校治理结构具有重要的价值。

关键词： 公司治理； 高校治理； 协商民主

中图分类号： G647 文献标识码： A文章编号： 1673-8381（2009）02-0043-05

我国高等教育改革始于高等教育管理体制改革，在建立现代大学制度的进程中，现代企业制度的理念和经验被引进到高校管理之中，高校治理就是其中之一。“高校治理”一词是从“公司治理”（Corporate Governance）移植而来，讨论高校管理与高校治理的关系应以弄清公司治理与公司管理的关系为基础。协商民主作为与选举民主并列的两种民主制度之一，在高校治理中具有重要的意义。

一、高校管理与高校治理

（一）传统的高校管理及弊端

传统的高等学校管理包括政府对高校的管理和高校内部管理。在计划经济体制下，宏观的高等教育系统是一个相对封闭的系统，教育部和各省、市教育厅代表同级政府直接管理所属高校，高校与政府是上下级关系，学校领导由组织部门任命，学校经费由政府划拨，招生计划由主管部门下达，专业设置等由主管部门审批，在重大事项上学校基本没有办学自主权，社会很少参与高等教育事宜。微观的高等学校内部亦按照官僚制的逻辑关系，院系领导由学校任命，经费由学校分配，行政领导管理教师，教师管理学生。

我国改革开放30年来，高等教育管理体制改革一直致力于解决高等教育宏观管理和微观管理的诸多问题。与计划经济时期相比，尽管情况发生了很大的变化，然而，在高校的外部关系和内部关系方面并未得到根本的改善，有的矛盾甚至越来越激化，概括起来表现在以下四个方面,即:高校与政府关系中的政府本位；高校与社会关系中的高校本位；行政权力与学术权力关系中的行政本位；教师与学生关系中的教师本位［1］。

面对上述老生常谈的问题，我们需要从管理学上来探究问题的本质。管理所要解决的问题是资源的有限性和目标的无限性之间的矛盾，管理的目标是使有限的资源发挥最大的效益，高等教育管理的任务是合理调配和使用有限教育资源，以达到实现为国家培养更多更好的人才、创造更多更好的科研成果和为社会提供更多更好的服务的目的。高等教育管理的最高目标是追求最好的“效益”，因而需要权力主导中心，确保效益的实现。那么，在高校与政府关系中政府就成为权力主导中心，在高校与社会关系中高校就成为权力主导中心，在行政权力与学术权力关系中，以校长为代表的行政组织就成为权力主导中心，在教师与学生关系中教师就成为权力主导中心。

从资源的有限性和目标的无限性这一矛盾出发，权力主导中心的形成似乎是逻辑的必然，然而，“随着高等教育的制度变迁和高等教育管理体制改革的系统化，这种以‘效益为根本价值取向的高等教育管理模式被证明恰恰是高等教育管理缺乏效益的根本症结所在”［2］。上述逻辑在官僚组织中也许有效，然而，在“工作等级极为平坦，联合方式相当松散”（伯顿•克拉克语）的学术组织中则不然。由若干权力主导中心所链接的“管理结构”严重忽视高等教育组织的学术性和自治性，忽视现代社会对高校的参与性，忽视以教授为主体的教师群体的学术权力，忽视学生群体在教育教学过程中的主体性，表面上看是追求教育的效益，实际上却违背了高等教育组织运行的内在规律，欲速而不达。

（二）高校与上市公司之比较

与上市公司相比，高校有诸多相似性。因而，可以将整治上市公司股市病的“治理结构”引进到高校管理之中。

1.上市公司与高校都是法人组织，是独立的市场主体。

2.上市公司与高校都是开放的系统。上市公司与普通公司的最大区别是他们通过上市获得了远比普通公司广泛得多的投资来源，公司的性质、责任和权力等由此发生了“质”的变化，公司不再仅仅属于公司“内部人”及其上级主管部门。上市公司从多大范围“圈”来了钱，就在多大范围内对股东负责，保证投资者的利益。高校办学经费大部分来自于纳税人，一部分来自于学生学费，一部分来自于社会捐资，高校与政府的关系及高校内部各行为主体之间的关系不是上下级的关系，而是相互制约的关系，高校除了对政府负责以外，还要对所有的纳税人、学生及捐资者负责。 3.上市公司必须考虑广大股东的利益，需要更多“利益相关方”参与民主管理，即公司治理；高校是学术组织，是底部厚重、权力下沉的组织，广大教师对高校发展最有发言权，同样需要教师参与的民主管理。

传统的高校“管理结构”的重心是上级对下级的管理，构建高校“治理结构”就是要打破自上而下的官僚体制，从制度上重新划分各利益相关方，即各治理实体的权力与责任，重新安排他们在组织运作过程中的相互关系，使开放系统中的任何一方在制约他方的同时也受到他方的制约，包括政府与高校之间的相互制约，高校与社会之间的相互制约，学校行政管理人员与教师之间的相互制约，教师与学生之间的相互制约。

类同于公司治理与公司管理的关系，高校治理是一种新的高等教育管理模式，是政府、社会团体和职业界、高校行政人员、教学科研人员、学生等共同参与的基于合作伙伴关系的多元化的高校利益相关者治理模式，权力与利益是它的基础，合作关系是它的基本架构，利益相关者之间的协商民主是它的决策机制。

二、协商民主的内涵及其价值

（一）什么是协商民主

协商民主（deliberative democracy）是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论。关于协商民主，政治学家从不同的角度予以界定，米勒、亨德里克等人把协商民主理解成一种民主的决策体制或理性的决策形式，在这种体制中，每个公民都能够平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达意见，愿意倾听并考虑不同的观点，在理性的讨论和协商中做出具有集体约束力的决策。瓦拉德斯等人则认为协商民主是一种民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益为取向，在对话和讨论中达成共识，通过公共协商（Public Deliberation）制定决策［3］。简言之，协商民主就是所有受到决策影响的公民或其代表都能参与集体决策，而集体决策是秉持理性与无私态度的参与者，通过讨论、协商的方式来形成。

与协商民主相关的另一个被广泛运用的概念是民主协商，协商民主是一种民主制度，民主协商是协商民主的具体过程，是保证协商民主制度实施的手段。

（二）协商民主的价值

民主作为一种政治理想具有世所公认的价值，是一个国家政治发展的重要指标。古希腊时期，民主被理解为“人民统治”，公民大会协商议事被看作是民主的重要标志。现代民族国家建立以来，随着人口的增加和疆域的扩大，公民大会协商议事变得不再可行，作为代议制民主的选举便成了民主的基本标志，自由选举成为评价一国政治是否民主的重要指标。于是，民主被理解为通过自由选举、按照多数原则选择政府领导人来制定公共政策，实施公共管理。

然而，选举民主关注的是谁适合当“统治者”，而不是如何“统治”，自由选举的制度安排侧重于民主的“准入”程序而不是民主的决策过程。人们对此提出质疑：民主难道仅仅意味着4年或5年1次的自由选举吗？由选举产生的领导人所制定的公共政策就真的能体现民意吗？实践反复证明，在不同的国家和地区选举出来的领导人多次作出违背选举人意志的决策，并带来严重的后果。面对上述质疑及决策中出现的问题，西方许多民主理论家近年来提出了协商民主理论，并成为相关领域讨论的热门话题。协商民主被认为是破解选举民主困境、弥补选举民主缺陷的民主形式。民主作为一个过程可划分为三个阶段：选举、决策和监督，协商民主作用于第二个阶段，即不同利益群体参与管理过程，充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据。简言之，协商民主是对选举民主的补充，是将民主引入决策过程，以承认利益多元化为前提，保证决策协调各方利益，最终谋求社会和谐。

（三）协商民主在地方民主政治中的运用

2006年2月颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这一表述意味着协商民主是我国民主建设的重要形式之一。近年来，协商民主在中国地方民主政治发展中得到成功的运用。以浙江省为例，省市人大立法过程中的协商程序、省政协常委会邀请公民代表就公众关心的社会热点问题进行的讨论和对话，各级政府相关部门和消费者协会就水电价格等问题举行的听证会以及村民的民主恳谈会等等，诸如此类的地方民主的新形式都包含着丰富的协商民主的价值意蕴［3］ 。

三、协商民主在高校治理中的运用

尽管高校与上市公司有诸多相似性，但是由于高校在组织结构上比上市公司复杂得多，相应的，高校构建治理结构也比上市公司困难得多。迄今为止，无论是发达国家还是我国的高校，尚未构建真正符合高校运行规律的治理结构。从高校管理民主化出发，在高校管理体制创新中引进协商民主制度，运用协商民主的理念与方法，“在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”［4］，对于构建高校治理结构具有重要的价值。

（一）协商民主在政府与高校关系中的运用

政府与高校关系中的政府本位表现在诸多方面，最关键的是校长任命制度和拨款制度。布鲁贝克在《高等教育哲学》中把高等教育分为认识论哲学和政治论哲学［5］，我国政府持后一种哲学观，视高校为政治实体。在权力下放的运动中，尽管政府向高校下放多种权力，但是在校长任命和拨款制度上没有任何的松动，反映了人权与财权在政府与高校关系中的重要地位。无论权力怎么下放，只要抓住人权和财权，政府就从根本上管理着高校。

基于我国的国情，校长（包括书记）及其他校级领导的任命权在短期内不可能下放，不会按照民主选举的方式产生，且国外的高校校长并非全部由选举产生，因此校长由政府任命也未尝不可。但是，现行的不透明的民意测验、组织考察、最后由政府任命的方式必须改革，应当引进协商民主制度，在民意测验和组织考察的基础上，由上级组织部门主持，与高校学术组织代表、工会代表、学生代表等共同协商确定校长及其他校级干部，最后由政府任命。我们常说“群众的眼睛是雪亮的”，通过与群众代表协商产生的校长及领导班子一定有着广泛的群众基础，也一定会产生强大的向心力和凝聚力。

在我国高校中有所谓“跑‘部‘钱进”之说，政府掌握的各种专项经费有权力寻租之嫌。在政府与大学之间，世界上许多国家建立了中介拨款机构，如英国的高等教育基金委员会、印度的大学拨款委员会以及美国各州的高等教育管理委员会或协调委员会。政府根据相关法律和经济发展水平确定高等教育经费总额，通过大学拨款委员会向各高校分配经费，具体过程不予过问。中介拨款机构由相关高校的校长兼职组成拨款委员会，共同协商拨款事宜。我国目前尚无此类成熟的中介组织，可以尝试在政府有关部门的主持下，组织相关高校校长民主协商对各高校的拨款，尽管会有很多矛盾，但毕竟是通过协商民主的方式进行，拨款过程透明，最后的结果会有相对的公平性和合理性。

高校外部治理的关键是政府与学校的关系，在校长任命和拨款方式方面运用协商民主可望有效地缓解传统高教管理体制中政府与学校关系的矛盾，政府既不失对高校的掌控，又能充分调动高校自我治理的积极性。

（二）协商民主在高校与社会关系中的运用

高校的教学、科研和社会服务三项职能是通过产生社会价值和功能来实现的，高校必须从象牙塔中走出来，开门办学，吸收社会各界参与，尽可能满足纳税人、投资人（学生及家长）和捐资人的需求。从现状来看，高校在专业设置、制定培养目标、教学计划及教学组织形式、科研课题立项、科研成果评价等方面基本上是学校从现有条件和需要出发，以学校为本位。20世纪中期以后，高等学校从社会边缘走向社会中心，一方面高校成为社会的枢纽机构，引领社会前进的方向；另一方面社会是高校立命安身之所，社会需要为高校的终极需要，离开社会需要而追求自身发展是没有出路的。因此，高校在培养人才和科学研究等重大事项上必须面向社会，走出去、请进来，通过民主协商广泛征求社会团体、职业界人士的意见，推动高校教学与科研的改革，为经济建设和社会发展培养一流的人才，为提高生产力水平提供一流的科研成果。

（三）协商民主在行政权力与学术权力关系中的运用

行政权力与学术权力的关系一直是高等教育管理研究中的热点和焦点问题，研究的结论众口一词：高校行政权力过于强大，学术权力被侵占和剥夺。处于弱势地位的以教授为首的教师群体一直愤愤不平，为争取学术权力在抗争、在诉求；而以校长为首的行政管理人员也心怀委屈，他们中的大多数都是教师身份，不乏博士、教授，他们深知学术权力的重要性，为什么到了行政岗位上就站在了教师的对立面呢？他们为学校的发展不辞辛劳甚至牺牲了自己的专业，为什么反被指责侵占和剥夺了教师的学术权力呢？为解决行政权力与学术权力的矛盾，通常的提法是学术权力管理学术事务，行政权力管理非学术事务。高校是学术组织，除了后勤事务外其他的任何一件事都应该是学术事务，至少与学术有关，如学校各级干部的聘用、高校征地、贷款、经费预算、学校定位及发展路径等。事实上，在最微观层次的教学、科研中，教师已经拥有较大的自主权，如教什么、怎么教；研究什么、如何研究，基本上是教师说了算。教师要争取的权力是在关涉学校发展的重大事务上，即希望参与学校重大事务的决策。教师出身的教授、博士一旦当上了校长、处长，就有了重大事务的决策权。由于校长、处长是由上级任命的，他们在决策时首先要对上级负责，当上级要求与下级利益发生矛盾时，他们往往会以牺牲下级利益为代价而满足上级的需要。可见，行政权力与学术权力的矛盾发生在学校重大事务的决策领域，这里，校长、处长就是握有决策权的官员而不是教师。这是问题的关键所在，从这个角度看问题，教师出身的官员也就不会感到委屈了。

行政权力与学术权力的关系是高校治理最重要的内容之一，在现行干部制度的条件下，协调二者关系最有效的办法是决策过程的民主化，即将协商民主制度引进决策过程。毫无疑问，高校党委常委会和校长办公会是最终决策机构，目前存在的问题是，在进行重大决策之前缺少调查研究和意见征求，一般是决策以后在一定范围内通报，有的决策透明度低，绝大多数教师不知情。例如，有的高校贷款几亿甚至几十亿，教师全然不知，等到事情穿疱后，教师怎么会没有意见呢？

协商民主作为一种制度安排引进到决策过程之中，就是要求在最终决策之前进行广泛的协商。具体来说，依据我国《高等教育法》第四十二条，建立健全学术委员会制度，以确保学者专家参与学校重大事务决策的权力落到实处；遵照《高等教育法》第四十三条，进一步建立健全“以教师为主体的教职工代表大会”制度，将教职工参与学校民主管理和监督的权力落到实处；建立健全校务委员会制度，吸收适当教授代表参与学校重大事务的决策。党中央在重大决策之前召集各民主党派、党外人士进行民主协商，为高校决策提供了榜样。在涉及学校发展的重大决策中，根据构建高校治理结构的需要，必须从制度上规定协商民主的程序和参与协商的人员，保证民主协商的实施，保证学术权力在重大决策中发挥作用。

（四）协商民主在高校教师与学生关系中的运用

师生关系是高校中最重要的人际关系，是高校内部治理的重要内容。从高等教育民主化来说，学生是高校治理的主体之一；从高等教育收费来说，学生是消费主体，对高校提供的教育服务最有发言权；从教育教学的双边活动来说，人才培养质量在很大程度上取决于学生的积极性和对学习的主动参与。因此，高校的专业设置、培养目标和教学计划的制定、教学内容和教学方法的选择，甚至学校发展的重大事务都不能是教师说了算，教师本位必须打破，应当建立学生参与制度，吸收学生参与决策。学生作为协商民主制度的重要利益相关方，与教师是平等的关系、合作的关系，共同的利益是学生参与民主协商，建立新型师生关系的基础。

参考文献

［1］ 解飞厚.论高等教育管理中的权力配置［M］∥民进中央教育委员会.关键时期的省思与实言.北京：开明出版社，2004：296－306.

［2］ 杨元业.高等教育管理的民主化［J］.复旦教育论坛，2003（3）：25-28.

［3］ 陈剩勇.协商民主理论与中国［J］.浙江社会科学，2005（1）：28-32.

［4］ 中共中央关于加强人民政协工作的意见［EB/OL］.（2006-03-01）［2008-09-28］.http:∥www.gov.cn/jrzg/2006-03/01/content_215306.htm.

［5］ 布鲁贝克.高等教育哲学［M］.杭州:浙江教育出版社,1987:12-16.

(责任编辑 张向凤)