论新时期高等教育管理体制改革的时代背景

摘 要： 在新时期高等教育管理体制改革中，在党中央、国务院领导下，各级教育行政部门先后在党中央构建社会主义市场经济体制、实施“科教兴国”战略、开展“三讲”教育活动，国务院实施机构调整和改革，全国人大颁布实施《中华人民共和国高等教育法》和党中央提出贯彻落实科学发展观等重要时期，不断抢抓机遇，大力推进高等教育管理体制改革，初步构建起适应社会主义市场经济体制的高等教育管理的新机制。

关键词： 新时期;高等教育; 管理体制改革;机遇

中图分类号： G647文献标识码： A文章编号： 1673-8381（2009）02-0037-06

任何改革都必须在一定的时代背景下进行，符合时代的要求。只有紧扣时代要求，才能推动改革取得实效，这是人尽皆知的道理。高等教育体制改革包括办学体制、管理体制、招生和毕业生就业制度、研究生培养和学位制度、对高等学校的财政拨款机制、学校内部管理体制及劳动和人事制度等方面。高等教育管理体制改革和布局结构调整，是我国1990年代以来近20年中高等教育体制的诸项改革中最重要、最关键也是最艰难的改革，被誉为我国乃至世界高等教育发展史上空前的大规模的合并调整［1］。在党中央、国务院领导下，各级政府和高等院校不断抢抓战略机遇，大力推进体制改革，使高等教育管理体制改革取得了重要进展，达到了预期目标。

一、建立社会主义市场经济体制为改革创造出最佳战略机遇

我国高等教育的管理体制是新中国建立初期经过高等学校的院系调整、学习前苏联经验，与当时高度民主集中的计划经济体制相适应，逐步建立起国家集中计划、中央部门（俗称为“条”）和地方政府（俗称为“块”）分别办学并分别直接领导的管理体制。此后虽经数次调整，但总体上的“条”、“块”分别办学、分别管理并相互分割的模式和格局没有发生根本性变化。这种条块分割、自成体系、各自封闭办学的管理体制在计划经济时代曾产生过重要作用，但也明显存在诸多弊端。进入改革开放和现代化建设新时期，这些弊端愈来愈明显地表现出来，主要有：科类单一的学校过多，分散办学，不能适应高等教育自身发展和科技进步的需要，影响了办学水平和教育质量的提高；重复设置，规模偏小，教育资源配置不能优化，总体办学效益不高。更主要的是，原有管理体制与建立社会主义市场经济体制和政治体制改革的走向不相适应。无疑，“管理体制中存在的问题，是当前制约高等教育改革和发展的一个‘瓶颈因素”［2］。

虽然早在1985年党中央就召开改革开放以来第一次全国教育工作会议，印发了《关于教育体制改革的决定》，启动了新时期的教育体制改革。但由于种种原因，直至90年代初，教育体制改革仅仅局限于基础教育阶段，高等教育尤其是高等教育管理体制改革仍然停留在酝酿阶段，包括思想上的酝酿和观念上的变革，没有取得实质性进展。

党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，十四届三中全会制定了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。建立社会主义市场经济体制是我国改革开放的必然要求，给高等教育体制改革提出了机遇和挑战。显然，在先进的社会主义市场经济体制和现代企业制度的观照下，计划经济条件下的高等教育管理体制日益暴露出重重弊端，愈来愈显示出其不相适应之处。为此，我国高等教育界的有识之士认识到，适应建立社会主义市场经济体制的要求，必须改革高等教育管理体制［3］。建立社会主义市场经济体制，这是新时期高等教育管理体制改革最重要的机遇。

十四大刚刚闭幕，国家教委召开了全国高等教育工作会议。会议主要精神已被写入1993年2月中共中央发布的《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》紧紧围绕建立社会主义市场经济体制的总要求，提出了高等教育体制改革的总任务，包括管理体制、办学体制、投入体制、招生就业制度和高校内部管理体制五个方面的改革任务，总目标是构建与社会主义市场经济相适应的高等教育新体制。《纲要》明确提出管理体制改革是其中最重要、最关键的改革，其目标是：调整高等教育结构布局，以建立国家和省级政府两级管理，分工负责，在国家宏观政策指导下以省级政府统筹协调为主的新体制，形成合理的布局结构。《纲要》理清了改革的思路，确定了改革的实行途径。

经济社会改革和发展的实践呼唤着高等教育管理体制改革。《纲要》发布前，处于改革开放前沿的广东省开始向国家教委提议，共建、合办本省境内的中山大学和华南理工大学。1992年年底，国家教委和广东省人民政府签署协议，确定中山大学和华南理工大学调整服务面向，更多地参与和服务于广东经济社会发展，同时接受广东在经费和政策上的支持。此后，两所委属院校开始实行委、省共建，发挥了良好的示范带头作用，拉开了新时期高等教育管理体制改革的帷幕。至1994年底，有27所中央部委所属院校先后实现省、部（委）共建共管，其中国家教委所属高校19所。

二、“科教兴国”战略对改革提出了新要求

改革进程并非一帆风顺。毫无疑问，管理体制改革也是一次利益的重新调整，各种矛盾必然相互交织、激荡，有时还可能会激化，产生意想不到的后果。原有管理体制是在长期计划经济体制下形成的，涉及中央和地方、国家和行业之间的切身利益，积重难返，体制文化、社会文化等等方面的制约因素致使改革难以顺利推进，取得立竿见影的效果。显然需要改革者不断抓住机遇，推进改革。

1995年5月党中央召开全国科学技术大会，正式提出实施“科教兴国”战略，并将其确定为基本国策。实施“科教兴国”战略，迫切要求实现经济增长方式的战略性转变，即经济发展从依靠劳动者数量增加转变为依靠劳动者素质提高即依靠科技和教育，教育的基础性、先导性、全局性地位更加突出。高等教育担负着培养高素质人才、直接为经济社会发展服务的重要任务，在整个教育事业中处于龙头地位，是实施科教兴国战略“非常重要的一环”，更需要为经济社会发展提供更多更好的服务。要适应劳动者素质提高和高等教育自身发展要求，必须改变高等教育原有的人才培养模式，进而为改善人才素质结构奠定基础。

实现人才培养模式转变，就必须调整原有高校的布局和结构，加强学科交叉和知识渗透。平心而论，高校原有的人才培养模式在计划经济体制下曾经发挥过重要作用。然而，在实现经济增长方式战略性转变的历史进程中，就存在着许多明显的与经济社会发展要求相脱节的问题。由于长期单科性院校过多，行业性过强，学科单一，导致多学科综合人才培养氛围的缺失。这种状况不仅不利于学生人文精神和科学素养的提高，也不利于新学科的产生，妨碍着创新能力的培养和科研水平的提高。

按照“科教兴国”战略，全国人大八届四次会议通过了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，具体设计了20世纪90年代直至2010年我国高等教育改革和发展的目标。为实现目标，适应和促进经济体制改革和增长方式的战略转变，也为适应高等教育自身的发展，必须大力深化高等教育管理体制改革，力争把一个体制先进、结构科学、布局合理的高等教育带入21世纪。

国家实行“科教兴国”战略为高等教育原有的管理体制提出了严峻而又紧迫的挑战，也为改革提供了难得而又重要的机遇。1995年7月，国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，明确提出高等教育管理体制改革的初步目标是要建立与经济、政治、科技、文化体制相适应的，有利于高等教育事业发展和改革的新的高等教育管理体制。同年底，国务院办公厅召开高等教育体制改革座谈会，明确了共建、联合、合并、协作、划转等初步的改革形式。此后的两、三年内，在各级政府和部门的领导下，在社会各界的密切配合下，国家教育行政部门紧紧抓住机遇，积极探索，不断总结经验，使改革取得了一定成效，主要表现为：形成了推进改革的新思路，包括加强高等学校面向社会自主办学；淡化学校单一的隶属关系，加强省、直辖市、自治区政府的统筹，变条块分割为条块有机结合；初步形成了“共建、调整、合作、合并”的改革方案，等等。更为重要的是，按照建立社会主义市场经济体制的要求，广东、四川、江苏、江西、上海、福建等省、直辖市政府已经行动起来，率先对所属高校进行管理体制改革，开创了全国高校管理体制改革的先河，为改革积累了初步的经验。

尤为关键的是，1998年3月，朱镕基担任国务院总理，将“科教兴国”战略作为基本国策，同时成立国务院科教工作领导小组，并亲自担任组长，李岚清副总理任副组长。新组建的教育部抓紧机遇，不失时机地提出增加财政投入的建议。经研究决定，从1998年起，国家财政对教育的经费投入每年增长1个百分点，连续5年。“1个百分点”的实行，使国家对教育经费的投入明显增加。这些新增经费主要用于高等院校的改革和发展，促进了一流大学和高水平大学的建设，也推动了高等教育管理体制改革的进程。

三、党的十五大与国务院机构调整加快了改革的进程

在高等教育管理体制改革进程中，如果说党的十五大之前属探索阶段，主要是研究思路、总结经验、制定政策，那么，在改革即将进入攻坚阶段，恰逢十五大召开和国务院机构调整和改革，为高等教育管理体制改革提供了一次极为重要的机遇。十五大之后尤其是国务院机构改革展开后，改革就进入了加大力度、加快发展、全面推进的新阶段。

十五大报告明确指出，要“优化教育结构，加快高等教育管理体制改革的步伐，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益” 。值得注意的是，党的全国代表大会政治报告第一次正式提出了高等教育管理体制改革。充分反映出党中央对这项改革的高度重视，对高等教育战线的广大干部和教职员工既是殷切希望，又是莫大鼓舞。对于正在积极推进的高等教育管理体制改革来说，这无疑是一次极为重要的机遇。一直主持改革工作的李岚清副总理称之为“尚方宝剑”，表示要“借东风”、促改革［4］94。

在神圣使命的鞭策下，1998年1月，国务院办公厅在江苏扬州召开全国高等教育管理体制改革经验交流会。[JP2]会议总结了前一阶段改革的经验，国务院副总理李岚清正式提出了“共建、调整、合并、合作”的八字改革方针，全面部署了加大改革力度、加快改革步伐、全面推进改革的任务。

十五大同时提出进行各级政府机构改革的任务，要求精简政府机构，转变政府职能。在党中央、国务院领导下，配合政府机构改革和职能转变，教育部、财政部、国家计委等有关部门在各省、市、自治区的配合下，不失时机地对国务院各部门所属高校集中进行了三次大调整，基本上解决了原有部门办学的体制问题。从1998年到2000年的短短3年间，首先对被撤销的原机械工业部、铁道部等9个部门管理的93所普通高校、72所成人高校以及一大批中专和技校的管理体制进行调整和改革。1999年初对航空航天工业部等5个军工总公司所属25所普通高校、34所成人高校以及数百所中专和技校的管理体制进行调整和改革。2000年起又对国务院机构改革后50个部门和单位所属高校的管理体制及布局结构进行了调整和改革。即便在教育部受国务院委托管理的72所高校中，也有34所与地方实行了共建。经过三次集中调整和改革，基本上完成了中央各部门院校管理体制改革的任务。至2000年底，历时8年之久的高等教育管理体制改革取得了决定性的胜利。

国务院各部门院校管理体制改革的完成，标志着我国原有的高等教育管理体制已经发生了历史性的变化，那种在特定历史条件下形成并长期存在的与计划经济相适应的部门办学体制宣告基本结束，《中国教育改革和发展纲要》提出的中央和省级政府两级办学，以地方统筹管理为主的新的管理体制的框架基本确立［5］。除少数关系国家发展全局的高校以及行业的特殊性强、地方政府不便管理的高校继续由国务院委托教育部和其他部门管理外，多数高校由地方管理或以地方管理为主。

把握和运用机遇还要注意工作策略。20世纪90年代末党中央开展“三讲”教育活动，号召广大党员干部“讲学习、讲政治、讲正气”。“三讲”教育活动使高等教育战线尤其是高等学校广大干部受到了一次深刻的马克思主义思想教育。在高等教育管理体制调整和改革的攻坚阶段，教育部以“三讲”教育活动为契机，注意抓学习，讲形势，重视对高教战线干部群众进行管理体制改革意义的宣传教育，统一思想认识。一方面使参与调整和改革的单位与个人能够看到有利于高等教育加快发展的显著效果，另一方面尽量把工作做得比较细致，工作步骤比较稳妥。所以无论是中央各部委、各地方政府，还是各高等院校干部群众，大家都能以对国家和民族的高度责任心和使命感，讲政治、讲党性，顾全大局，认真实施高等教育管理体制改革，尤其是最重要、难度最大的高校调整和合并工作，从而使改革和调整工作进行得比较顺利和平稳［4］86。

四、“985工程”和《高等教育法》的实施为深化改革提供了重要机遇

李岚清指出：“要推动改革，每一个重大的机遇都要抓住不放。”［4］96除了紧紧抓住上述3个方面的重要机遇外，在高等教育管理体制改革过程中，高等教育战线还十分注意对其他一些机遇哪怕是短暂机遇的把握，不失时机地推进改革。

首先，抓住国家建设一流大学和高水平大学的机遇。“211工程”建设是新中国成立以来高等教育领域规模最大的重点建设工程。“211工程”建设主要强调高校的办学条件、办学规模和办学经费投入等基础性条件。我国原有高校及所设专业由于长期以来的分散办学和低水平重复，导致许多学校办学条件差、办学规模小、办学经费严重不足，显然与“211工程”的建设要求存在较大差距。“211工程”明确规定一个地方只能支持一所地方高校，这就迫使地方院校之间进行调整和合并。地方高校的成功调整和合并，推动了中央各部委所属高校的调整和改革。

世纪交替之际，江泽民站在时代发展前沿，根据世界科技、经济竞争对人才素质的要求，首次提出在中国建设若干所世界一流水平大学的历史性任务。其核心是教育质量，主题是教育创新，着力点是改革人才培养模式、加快创新型人才培养，目标主要是培养高素质拔尖创新人才，全面实施“科教兴国”、“人才强国”战略，促进中国经济社会协调发展。一流大学的特殊内涵主要体现在具备一流的师资、一流的学科、一流的质量和一流的人才。显然，我国原有高校的绝大多数远远不能符合要求［6］。争办一流大学，要求创新观念，提高质量，增强核心竞争力。在争创一流大学的浪潮中，继续整合办学资源，处理好大学与经济、大学与政府的关系，推进管理体制改革，就显得格外重要和迫切。

其次，抓住《中华人民共和国高等教育法》颁布和实施的机遇。1998年8月全国人大九届常委会通过的《中华人民共和国高等教育法》[JP2]既是改革开放以来高等教育管理体制改革的理论成果，又是继续指导改革扩大和深化的重要法律文献。

《高等教育法》的制定历经10余年，其中最核心的原因就是高等教育的管理体制一直难以确定［7］。改革的初步成果推动了《高等教育法》产生，《高等教育法》又以法律形式使改革的成果得以确定。《高等教育法》明确规定了推进高等教育管理体制改革的任务、目标、要求、原则和方向以及建立这一新体制的途径，为深化改革留下了较大空间和发展余地。这些规定有利于政府针对在计划经济体制下逐步形成和不断强化的条块分割的管理体制制定出改革的具体方案和实际措施，出台相应的行政法规和规章，为高等教育管理体制改革的全面推进和不断深化指明了方向，必将有利于体制改革的逐步深化和改革目标的最终实现。显然，这些规定也为方兴未艾的调整和改革继续推进提供了一次难得的机遇。

《高等教育法》是新中国第一部有关高等教育的专门法律，它明确规定高等学校在经费使用、人员编制、职称评聘、分配制度、教育教学、对外交流、合作办学等7个方面拥有自主权，从管理实践来看，这些自主权有的已经兑现，有的正在落实。它的实施，标志着我国高等教育进入一个依法治教的新的历史时期。如果说此前主要依靠党和政府的方针政策推进改革，那么现在，抓住《高等教育法》实施的机遇，继续推进和不断深化管理体制改革，就是依法治教、依法办事，增强了新的管理体制的法定性和权威性。总之，《高等教育法》为深化改革、健全体制提供了坚强有力的法律保障。

五、党中央提出贯彻落实科学发展观为改革的完善提供了最新的战略机遇

基于对社会主义初级阶段的阶段性特征的分析和认识，遵循经济社会发展的一般规律，党的十六届三中全会提出了贯彻落实科学发展观。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是以胡锦涛同志为总书记的党中央以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想。坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。

教育，尤其是高等教育，由于其在经济社会发展中所具有的基础性和先导性地位，无疑需要各级政府和高等院校对如何正确认识科学发展观，如何在高等教育改革与发展的实践中落实科学发展观进行认真的思考和研究。树立和落实科学发展观，以科学发展观为指导，推进高等教育的协调发展，就为新世纪新阶段推进高等教育管理体制改革提供科学的指导思想和最新的战略机遇。

科学发展观应用于高等教育领域，其指导思想包括三个方面：一是以人为本，要求高等教育必须坚持“以人为本”的教育理念。人是教育发展的主体，发展要靠人，教育发展的目的更是为了人。强调以人为本，既植根于中华民族历史文化土壤，又来自当代中国高等教育实践。坚持以人为本，是科学教育发展观的核心内容，促进学生全面发展是科学教育发展观的重要目的。

二是全面、协调、可持续发展。发展是硬道理，是我们党执政兴国的第一要务，把发展作为科学发展观的“第一要义”正是这一思想的反映和要求。一方面，在科学发展观统领下，高等教育应该坚持“又好又快”的发展理念。另一方面，全面、协调、可持续发展作为科学教育发展观的基本内容是相互联系的整体，要求高等教育全面协调可持续发展。全面是指各个方面都要发展，即各级各类高等教育都要发展；高等院校要科学定位，突出特色。协调是指各个方面的发展要相互适应，即正确处理高等教育的规模、结构、质量、效益的关系；可持续强调高等教育发展进程的持久性、连续性和可再生性。具备了全面、协调两大要求，才能促进高等教育可持续发展。全面、协调、可持续，三者是科学教育发展观的重要体现。

三是全面推进教育创新。教育创新既属于观念创新和理论创新，也属于制度创新和文化创新。科学发展观要求中国高等教育在观念创新上先人一步，在体制创新上优人一等，在机制创新上高人一筹，在实践创新上快人一拍，集中力量突破全局性、战略性的重大问题［8］。

正如温家宝总理所指出的：深入贯彻落实科学发展观，“教育还不适应全面建设小康社会的新要求，教育体制亟待改革，教育水平亟待提高，教育投入亟待增加。”因此，“要以改革为动力，以加强薄弱环节为重点，集中力量办一些让社会公众满意、给教育发展增添动力的事情”［9］。

党的十七大提出提高高等教育质量，建设人力资源强国。为切实贯彻落实科学发展观，十七大刚刚闭幕，中共中央、国务院审时度势，驭衡全局，从我国现代化建设的总体战略出发，对未来12年全面建设小康社会的历史阶段的教育改革和发展做出全面规划和部署，启动了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制订工作。规划纲要是进入21世纪以来我国第一个教育规划纲要，是指导新世纪新阶段中国教育，特别是高等教育改革和发展的纲领性文件。可以预见，科学发展观必将为当代中国高等教育管理体制改革发挥科学的指导作用，提供最佳的发展机遇。一个规模适度、结构合理、质量优良、效益显著，按照现代大学制度构建的具有中国特色的高等教育体系必将最终建立。

参考文献

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［2］ 周远清.深化高等教育管理体制改革［J］.求是,1996(19)：38-42.

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［4］ 李岚清.李岚清教育访谈录［M］.北京:人民教育出版社.2003.

［5］ 周远清.高教管理体制改革和布局结构调整取得了历史性的重大进展［N］.中国教育报,2000-12-15(8).

［6］ 王 勇，金 涛，吴 娟，等.

我们这样走向世界一流大学——五大名牌大学校长访谈［N］.文汇报,2003-03-17(6).

［7］ 杨东平.大学之道［M］.上海:文汇出版社,2003:156.

［8］ 谢维和.科学发展观与教育改革［J］.清华大学教育研究,2004(2):9-13.

［9］ 温家宝.关于深入贯彻落实科学发展观的若干重大问题［J］.求是，2008（21）：1-6.

(责任编辑 张向凤)