“限塑令”政策分析与有效实施的对策

窦　薇　王　勇

摘要：从塑料袋诞生之日，它的便捷、轻巧注定成为人们生活中的所爱，但是在今天演变成一种公害。本文分析了塑料袋生产、销售、使用状况，“限塑令”的下达对塑料袋相关方的影响，提出保证“限塑令”政策有效实施的对策建议。按照“少用一点，回收一点，替代一点，降解一点”的原则对待塑料袋使用，尽量做到“能不用就不用，一定要用就少用，多次重复用。不能用时回收再利用”。

关键词：塑料袋污染“限塑令”政策环境保护

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2007年12月国务院办公厅发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，通知的核心思想是：禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋；对非超薄塑料袋实行有偿使用制度。从塑料袋诞生之日，它的便捷、轻巧注定成为人们生活中的最爱，但在今天演变成一种公害。然而，“限塑令”的下达对塑料袋的使用具有抑制作用吗?相关方会适应吗?“限塑令”的实施效果如何?这一切都值得深入探讨。

1，失宠的塑料袋

塑料袋是1902年奥地利科学家马克思·舒施尼的发明，因为轻便、结实、防水、造价低廉等特点，带给人们前所未有的方便，也衍生出无尽的烦恼。塑料购物袋由于过量使用及回收处理不到位等原因，已经造成了严重的环境污染和资源浪费，给人类带来巨大的危害，蚕食着人类的生存环境和空间。塑料袋的危害主要有两种，即“视觉污染”和“潜在危害”。视觉污染是指散落在环境中的废塑料制品对市容、景观的破坏，它给人们的视觉带来不良刺激，影响城市、风景点的整体美感，而且损害国家和国民的形象。潜在危害是指废塑料制品进入自然环境后难以降解而导致的长期、深层次环境问题。2002年在塑料袋百岁“诞辰”纪念日英国《卫报》将其评为20世纪人类“最糟糕的发明”。

2，关于“限塑令”政策实施分析

对于国务院发布的限塑令，政策的执行具有强制性，但如果完全禁用超薄塑料袋、有偿使用塑料袋是否会达到预期目的?首先，塑料袋的生产厂家，是否会不生产或是偷偷地生产，这需要政府的有效地监督。其次，消费者能否接受国家的禁塑令?消费者可以不使用塑料袋吗?其替代品是什么?最后，商家愿意有偿提供塑料购物袋，或者偷偷地提供免费塑料购物袋?假如国家强制执行，恐怕在环保和便民方面难免陷入“顾此失彼”的境地。

2.1“限塑令”的政策安排与实施

《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》指出，鉴于购物袋已成为“白色污染”的主要来源，从2008年6月1日起，全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于O.025毫米的塑料购物袋，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。通知特意指出，不得将塑料购物袋价款隐含在商品总价费方式可以促进消费者改变消费方式，从而控制塑料袋的消费量，逐渐达到习惯不是用塑料袋的目的。目前，集贸市场和个体店将是政策实施的难点。此外，国务院规定工商部门负责加强对商品零售场所销售、使用塑料购物袋的监督检查。但在实践中，一是由于需要监管的面大量广，且商品流通领域每时每刻都在销售使用塑料购物袋，工商部门难以监管到位。二是目前政策没有赋予工商部门监管的强制手段，监管缺乏力度，难以有效实施监管职责。

2.2消费者的顾虑与担忧

塑料购物袋的有偿使用，对消费者的消费习惯影响很大。当公众意识到要花钱去购买以往免费获得的产品，当然会抑制使用塑料购物袋的需求，但这也会带来极大的不方便。大部分消费者认可新规，认为减少了污染，也有部分消费者对表示“理智上理解，但行动上难以接受”。购物要自己带包装袋或花钱买塑料袋，这不是变相增加老百姓的支出吗?另外，国家会提供比塑料袋更便利、更容易被消费者接受的购物袋吗?以后买菜还会方便吗?这都成为消费者的顾虑与担忧的问题。塑料袋是名副其实的方便袋，已经深入到人们生活的方方面面，成为人们习以为常的一种生活方式，舍弃塑料袋看似一件小事，实际上是人们生活方式的一场革命，势必给人们带来阵痛。“方便”是消费者依赖塑料袋的最主要原因，也是“限塑令”推广的最大障碍。

2.3商家是最大的赢家

从规范角度而言，在无“限塑令”时代，个别商家从节约经营成本、保护环境的角度，希望有偿使用塑料袋，由于担心消费者流失，不敢贸然行事，客流与环保使商家处于一种进退两难的尴尬境地。在“限塑令”时代，商家成为政策有效实施的关键环节，因为“是否提供免费塑料袋”的主动权掌控在他们手里。个别商家如果继续提供免费塑料袋，会吸引了更多的消费者，但也面临着政府的高额处罚，可能得不偿失。如果所有商家都提供有偿购物袋，在销售商品的同时又卖购物袋，有偿塑料袋对商家来说是一种“有害的限制性商品”，商家节省了免费塑料袋的开销，也没有“限塑”的压力，相反，塑料袋卖得越多越获利，何乐而不为?这会使商家有动力支持有偿使用塑料袋。

在现实世界里，各大超市以免费形式提供的塑料袋，其费用实际已计入商家的经营成本中，由消费者买单。在购买商品时没有使用塑料袋的消费者，也同样支付了塑料袋成本。现在政府出台有偿使用塑料袋政策，实际上是让商家挣了两次塑料袋的钱，只不过这一次是由“隐性收费”变为“显性收费”而已。把所有成本转嫁给消费者，纯粹由消费者为“白色污染”买单，商家当然有动力支持有偿使用塑料袋。

2.4塑料袋生产厂家与行业面临产业转型和升级

出于环保考虑禁止使用或限用塑料袋，让塑料袋的生产企业最为不快且热情也最不高。完全禁用超薄塑料袋的禁令，阻断了超薄塑料袋小企业的生路。同时，对于非超薄塑料袋的生产企业带来了产业转型和升级的选择。政策对塑料袋生产制造行业的调整以及由此而引发的影响，正在拓展蔓延。

此外，限制使用塑料袋或者有偿使用塑料袋也会为塑料生产企业带来一些收益，使塑料生产企业有动力去生产。目前国内所有超市对于超薄塑料袋的使用不算广泛，如果全部换成更为耐用的塑料袋，价格将提高，从这点来看，塑料袋生产企业将受益。在采购总量略有下降的情况下，其上游塑料原料的成本大约相差一倍以上，塑料袋生产企业可以把其加工成本转移到超市等这类客户，超市再转移给消费者，由于超薄塑料购物袋和普通塑料购物袋的生产工艺基本相同，因此禁止生产超薄塑料购物袋，对现有生产企业的生产不会有多大影响，对就业和社会稳定基本不会产生影响。因此塑料袋生产企业也愿意都转为制造非超薄塑料袋。但是，如果人们连非超薄塑料袋都不使用了，对整个塑料袋产业而言打击会很大。

2.5有偿使用塑料袋是国际社会的共同选择

社会国际也先后出台了各种政策法规限制使用塑料袋：德国在1991年塑料袋开始收费；奥地利从

1993年开始对塑料袋收费。韩国从1999年2月22日起实施法令，要求全国各大百货商场和大型超市不再免费提供塑料袋和纸质购物袋，而改为收费制。爱尔兰对每个塑料袋征收0.15欧元，使塑料袋的使用量降低了90％。2007年开始，征收0.22欧元，将征收的费用作为环保基金。挪威居民外出购物大都自带塑料袋，因为商店虽然提供塑料袋，但需付费。美国旧金山在2005年1月开始对每个塑料袋或者纸质的购物袋征税17美分。荷兰、比利时和卢森堡等国许多大型超市为每个一次性塑料袋向顾客收取O.3欧元的费用，其中O.1欧元为成本费，0.2欧元为环保税。目前加入这一行列的国家、地区和城市的数量正在迅速增加。

3，保证“限塑令”政策有效实施的对策建议

保证“限塑令”政策有效实施的关键，在于如何实现塑料袋：“少用一点，回收一点，替代一点，降解一点。”尽量做到“能不用就不用，一定要用就少用，多次重复用，不能用时回收再利用”。

3.1采用经济杠杆调控塑料袋生产、使用数量

有偿使用塑料袋，向消费者传达了少用的信息，要引起整个链条的注意，需要通过专项税收将“限塑”的压力前移至生产领域，抬高生产成本、治污成本，让不可降解的塑料袋遭遇“排挤”，达到生产商不愿意做(成本高、利润低、市场萎缩)，零售商不愿意进(卖不出去)，消费者不愿意买(性价比低)的目的。从源头上控制、限制生产不可降解的塑料制品，选择无毒无害、易回收、可再利用的塑料制品加以推广，并给予产业优惠政策和资金支持，提高“可降解塑料”市场占有率。根据中国的国情，完全禁止不现实，可以根据“谁污染，谁治理”的原则，有偿使用会逐渐减少购物袋的使用量，通过市场引导改变人们消费习惯，通过经济杠杆控制购物袋的使用量，有人也称此举是“惩罚”顾客，但实践证明，这种做法对遏制白色污染非常有效，塑料袋使用量骤降。

3.2政府有效引导，改变消费观念

在治理“白色污染”的问题上，关键在于改变消费者的消费习惯和观念。如果人人都认为滥用和乱丢塑料袋可耻，那么即便塑料袋免费提供，也不会出现“白色污染”；反之，如果人人都认为自己与环保无关，即便是采取收费政策，也不可能消除“白色污染”。现阶段，中国公众的环保意识薄弱，价格杠杆会发挥一定的作用，然而改变消费习惯更为重要。诚然，习惯不是一天养成，环保意识也不能一夜之间就树立。消费者的习惯可以被教育，也可以自我培养，只不过需要外在的约束力。对政府而言，加大宣传力度，利用新闻、网络、报纸媒体和行业组织、社会组织广泛宣传塑料购物袋对环境的危害，提高公众环保意识。要加强监管，把“限塑令”落实到每个相关利益方：对于没有依法行动的商家，一定要加大惩罚的力度；督促企业生产耐用、易于回收的塑料购物袋；引导消费者减少使用塑料购物袋。

3.3寻找塑料袋的替代品

在治理白色污染上，塑料袋是否有偿使用很重要，但问题的关键在于能否研发出塑料袋的代替品：方便生活且价格低廉的环保购物袋。但以纸代塑、使用可循环的纺织品替代方案是否可行，还需要科学证明。

大力开发可降解塑料袋。调研结果显示，塑料购物袋在购物袋的消费中占有绝对的主导地位，塑料购物袋最大的问题是废弃后处置问题，如果能够解决塑料的降解和污染问题，又不影响优良的使用性能，将是解决购物袋环境问题的首选方案，使马克思·舒施尼的“最糟糕的发明”在新世纪以一种诠新的形式继续为人类造福，因此开发可完全降解的塑料购物袋意义重大。从目前国内外塑料工业的发展现状来看，降解塑料的研究开发已取得了一定进展，但在降解可控性、降解产物的生物毒性等方面存在很多技术难题，现已开发出的降解塑料性能不完善，价格较高，无法大面积推广。因此从我国实际情况看，开发可降解塑料是未来发展方向，但任重而道远。

“布袋子”。布袋可折叠、易清洗，比较实用，消费者对其结实、美观、方便、可循环利用的认同度较高。布袋(主要是棉布)的主要问题在于原料获取和生产过程水资源消耗大、污染严重，使用性能上阻隔性差、加工比较复杂。但由于棉布购物袋结实美观，可以多次循环使用，其每次使用所承担的环境负载将缩小。因此可以适度发展，开发一些成本低、水耗小、水污染少的纺织品购物袋。

“纸袋子”。“纸袋子”是目前市场上推广较多的替代产品，主要原因是回收降解容易，但在性能上(便携性、坚牢度、防水、防渗透性)不如塑料袋，原料获取和生产加工中对生态环境和森林破坏严重，且售价较高，因此大规模的以纸代塑不可取。据美国环境保护署称，与生产塑料袋相比，生产纸袋的过程会带来更严重的水污染和空气污染，如果要使纸袋循环利用，还需要耗费更多能源。

通过对现有几种替代产品的研究表明，要大力开发可降解塑料袋，纺织品购物袋可适度发展，布袋是相对较好的替代物，容易为人们接受，但大规模以纸代塑不可取。

3.4建立回收再生系统

在实现可持续发展以及建立循环型社会中，3 R原则(Reduce、Reuse、Recycle)扮演了不可缺少的角色。按照能源、资源的消耗量和环境压力的程度等因素，再循环是减量化、再利用的后序。再循环可避免或减少原材料的提取，而再利用可节省整个生产过程，因此它的节约资源和能源以及减轻环境压力的效果更大。塑料袋收费将利用经济手段促进购物袋的“再利用”，而这会“减少”为生产一次性购物袋而消耗的资源和能源以及城市生活垃圾的总量。

目前，由于可降解塑料袋等替代品在性能、价格上都离大规模实际应用还有相当距离，一味反对使用塑料袋不是最佳方法，在现阶段塑料袋的使用绝对不可避免，提高价格、利用价格控制手段也只是减少使用量，提高塑料袋的回收和循环再生是解决“白色污染”的根本途径。所以，不如加强塑料的再回收利用，弄清塑料袋的再利用操作流程，和厂家联系并沟通，避免回收后的二次污染，为环保工作打好基础。

现阶段，我国回收利用塑料袋的技术已经达到一定水平，但由于塑料袋价格低廉、量轻，易被大家忽视，会给回收带来很大麻烦。这需要国家对那些实行环保的企业给于一定的政策倾斜，以鼓励更多的企业投身环保事业。看来，回收利用塑料袋的工作尚需时日。

4、结论

长期以来，使用塑料购物袋的习惯背后存在这样的利益格局：消费者获得了购物的便利，经营者吸引顾客的同时获得利润，生产者也得以利用商机实现利润。然而这种表面多赢的格局却是以资源的消耗和环境污染为代价。环境的恶化，要求政府以公益维护者的身份采取合理措施对社会经济生活进行必要干预。事实也证明，实行塑料购物袋收费制度确会起到减少塑料袋使用的效果。

淘汰超薄塑料袋是大势所趋，商家、消费者和生产企业对于禁止超薄塑料袋的环保意义认识明晰，关键是如何减少非超薄塑料袋使用。治理白色污染是一个系统工程，公众、商家、政府一个都不能少，让我们从不多用1个塑料袋做起，向“白色污染”宣战，将以崭新的绿色形象迎接新世纪的绿色浪潮。