“限塑令”执行偏差的表现及原因分析

蒲庆

摘 要：政策执行是实现政策目标和解决政策问题的直接途径，政策执行偏差即指政策执行与政策目标的背离。本文以“限塑令”这样的环境公共政策执行为例，探究总结了“限塑令”在执行过程中存在的偏差表现，并运用史密斯公共政策执行过程模型分析政策执行偏差原因，以此得出对于我国环境政策的启示，以期促进环境政策效用的更好发挥。

关键词：限塑令；政策执行偏差；环境政策

“限塑令”是对以2007年12月发布的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》为核心的一系列限制塑料袋的政策规定的统称，也是环境政策的重要内容。“限塑令”的颁布，旨在通过价格机制、强制要求等手段来提升公民环保意识，从源头上治理“白色污染”，倡导生态文明。“限塑令”执行7年以来，政策过程存在严重的执行偏差。

一、“限塑令”执行偏差的表现

当前，我国“限塑令”执行偏差主要表现为：第一，政策残缺式执行。根据“限塑令”执行实际情况来看，政策执行过程中严重忽视了集贸市场等零售场所的实施[1]。第二，政策执行方式僵化。“限塑令”在执行过程中未能结合地区实际采用有效实施措施，只是简单照搬国家政策。第三，政策象征式执行。“限塑令”已实施7年之久，但实施情况未能达到预期目标，市场中仍存在生产、销售不合格塑料袋的现象，群众环保意识未能得以有效提升。第四，政策溢出效应明显。“限塑令”推行以来，在塑料袋使用和生产环节，也出现了“劣币”驱逐“良币”的现象。通过塑料袋有偿使用，商家将环境保护责任转嫁给消费者，并从中获取高额利润。同时，消费者在付费使用后产生代偿心理，消费理念未能得到根本改变[1]。

二、“限塑令”执行偏差原因分析

美国政策科学家史密斯所提出的政策执行过程模型对执行具有良好的解释力。该模型认为理想化的政策、执行机关、目标群体和环境因素是影响政策执行的主要因素[2]。根据史密斯的过程模式，导致“限塑令”执行偏差的原因可以做如下总结。

（一）政策本身缺乏科学合理性

科学合理的政策是公共政策有效执行的前提。就“限塑令”来看，政策规定的是“限”而非“禁”，但缺乏对“限”的程度、衡量标准的说明，影响了政策明确性。另一方面，“限塑令”的颁布旨在通过价格机制来控制塑料购物袋的使用，但缺乏配套的财税措施和监管法规来辅助执行，影响了政策效力的发挥[3]。

（二）政策执行主体缺陷

政策执行主体的素质缺陷、管理缺陷和宣传缺陷也会导致环境政策执行的偏差。“限塑令”的施行，涉及到了工商、质检、物价等多个部门，在实际执行过程中，权责分工的不明确和部门间缺乏协调和沟通，也使环境政策的执行出现诸多偏差。加上对“限塑令”执行宣传和监管的不到位，群众环境意识得不到提升，“限塑令”难以得到根本落实。

（三）目标群体理念未改变

环境政策的执行是一个主客体持续互动的过程。“限塑令”实施也需要良好的群众基础。消费者作为“限塑令”的目标群体，其环保意识的程度也直接影响了“限塑令”的实施效果。“限塑令”的无效宣传或不宣传，未使群众理念得到根本的改变。

（四）政策执行环境不配套

环境政策需要与其他政策措施相配套，形成一个稳定、适宜的政策执行环境，其中最主要的是政策执行监管体系。“限塑令”执行7年以来，未能达到理想的效果，与有效的监督机制的缺乏有着密切关系。甚至从某种程度上讲，“限塑令”的监督检查尚还处于“真空”状态[4]。

三、“限塑令”执行偏差对于我国环境政策的启示

（一）科学制定环境政策，提高环境政策自身的水平和质量

政策的执行的根本目的是为了维护公共利益，其本质是社会价值或利益的权威分配。环境政策的制定须结合环境实际及经济社会发展规律，在制定过程中多方参与征集意见，提高环境政策的可操作性。同时注重环境政策的连续性和与其它配套措施间的统一性，以此来提高其自身的水平和质量。

（二）提高环境政策执行主体的认知水平和政策执行能力

环境政策的执行主体作用于环境政策执行的整个过程和结果，是政策执行的实践者。环境政策执行者的知识结构、认知水平将直接关乎政策实质的把握和政策实践。首先，提升政策执行队伍专业素质。同时，政策执行者自身应加强政策学习，正确把握政策实质。在政策执行过程中，明确自身职责权限，提升政策执行能力。

（三）加强环境政策宣传，提高目标群体政策认同度，提升环保意识

政府在政策的制定执行过程中，需引入更多的公开机制，及时、全面地公布相关信息，透明行政，促进社会参与行为，在社会监督的同时，提高政策的认同度。在环境政策执行过程中，政府应该将消费者环境教育纳入全民教育体系，充分发挥现代传播媒介以及舆论工具等的作用，让公众充分认识到其对公共环境的重要性，并通过环境讲座、环保组织等来提升公众的环保意识，引导公众的绿色行为。

（四）建立健全环境政策执行监管体系，优化政策执行环境

监管体系的建立和完善是环境政策准确执行的重要因素之一。健全的环境政策执行监管体系需要政府、社会的联动，完善政府监管机制，优化社会监管，完善社会监督渠道[5]。政策执行过程中更多地引入公开机制，及时公布相关信息，做到政策执行的公开、透明化，接受社会监督。

（作者单位：西南大学政治与公共管理学院）

参考文献：

[1] 周娟，周志家. “限塑令”实施效果的差异性案例研究[J].环境与可持续发展，2009，03：4-7.

[2] 宁骚. 公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2011：333-334.

[3] 杨文倩. 规制生活习俗类政策执行效果分析及其启示[D].浙江财经大学，2015.

[4] 彭荔红，刘婷婷. 从“限塑令”看我国环境公共政策的困境[J].生态经济（学术版），2012，02：370-373.

[5] 彭荔红，刘婷婷. 从“限塑令”看我国环境公共政策的困境[J].生态经济（学术版），2012，02：370-373.