自然资源开发利用补偿不足的现状及其成因

2009-04-29马亚学

理论月刊 2009年2期

马亚学

摘要：资源与环境是人类生存和发展的必要条件之一，由于稀缺的资源决定了市场对资源追逐的必然性，随着经济发达地区对自然资源的巨大需求、以及资源补偿的缺失，造成资源基础的削弱、退化、枯竭。由于资源补偿机制不健全，丰富的自然资源在长期的开发、开采和输出过程没有获取相应的经济利益，相反自然环境还受到不同程度的破坏。

关键词：资源开发；补偿不足；成因；分析

中图分类号：F205 文献标识码：Ａ文章编号：1004-0544（2009）02-0133-04

目前在经济高速发展中，过度依赖资源的高程度开发和低效率利用已达到令人担忧的地步。无偿开发，资源浪费严重；盲目开发，资源利用效益低；过度开发，生态环境失衡；利益关系不顺，导致“富饶的贫困”。这种低水平开发和利用造成的后果，不仅使资源流失严重，而且使生态环境遭到不同程度的破坏，许多资源富集区的地方经济和居民并未因大规模的资源开发而摆脱贫困。

一、资源所在地区的贫困补偿严重不足

资源所在地区存在普遍的贫困现象。很多地方并没有因富饶的资源获得合理的经济利益，在资源保护和开发过程中最直接的受益者是经济发达地区、部分矿业主及企业，他们所获得的丰厚经济利益，往往是以牺牲资源富集地区和所在地居民的利益为代价的。这主要表现在以下三个方面：

（一）为保护自然资源和生态环境，当地居民减少了经济收入来源

为保护大江大河中下游的生态环境和大气环境，国家对西部地区不断提出限制发展、保护环境的要求。四川是长江上游的重要流经地和生态环境的天然屏障之一，特别是金沙江、岷江、大渡河、嘉陵江等流域，承担着保护水资源、森林资源的重任。然而这些地区的原住居民为保护生态环境，改变了长期以来依靠开采和出售部分当地资源的生产生活方式，甚至尽可能少的兴建小水电站和砍伐森林，为东部地区带来了良好的发展环境，但本地经济发展速度和经济收入却大大低于环境受益地区。他们为保护环境，一定程度牺牲了自身的发展权，削弱了其生存的生态环境。

以林业资源为例，我国生态公益林占重要地位的四川，其边远山区、江河源头既是生态公益林保护区，又是经济贫困的欠发达地区，山林是山民的重要生活来源。为了保护生态环境，国家实施天然林保护工程，大片森林禁伐，国家对务林者实行经济补偿，按现行标准，林农管护一亩林地仅获得1.3元的补偿。四川省沐川县林业用地面积138.45万亩，如果按商品林开发，使该县林竹资源优势变为经济优势，全县林农靠出售林竹产品人均收入就可达670元，占到农民人均纯收入2669元的四分之一强。该县建和乡是全县重点林区之一，在2005年全乡GDP为1879万元，其中林、竹产值800万元以上，林农人均在林业上获得的纯收入就可达856元。[1]

（二）资源富集区所在地原住居民，出现“富饶的贫困”现象

乐山市沙湾区水能资源丰富，龚嘴电厂（下辖铜街子水电站和龚嘴水电站）在此建厂运行发电一、二十年，为国家和全省经济发展做出了巨大的贡献。仅2006年发电产值就达19.07亿元，职工全年人均收入也高达5.22万元，而两个水电站库区所在地的铜茨乡、龚嘴镇农民，并没有因当地水资源带来的巨大效益而获益，2006年人均收入分别仅为3310元、3644元，远远低于电厂职工收入十几倍。

四川夹江县新场镇是以采集当地陶土资源加工陶瓷产品为主导产业的乡镇，该县青州乡是以农业为主导产业的乡镇。新场镇的8个陶瓷企业主通过开采当地陶土资源开发的陶瓷产品，形成的规模以上总产值已达8亿多元，而当地农民人均收入，与青州乡农民人均收入相比并没有多大差别。

新场镇6年来，规模以上工业产值增长7590倍，农民人均收入同期仅比没有陶土资源的青州乡农民人均收入高4.7%，说明当地陶瓷产业的迅猛发展并没有给原住居民带来更多实惠，反而还要承受制陶烧陶对水土资源的损害和环境污染破坏的危害。

（三）资源富集区的资源输出没有给当地带来合理收益

资源富集区大都是资源输出地，理论上资源输出地应当推动当地经济的发展。但实际表明，资源输出地并没有在资源开发中获得合理利益，尤其对乡镇一级的经济推动作用并不强。

财政部、国土资源部、中国人民银行（财建[2006]394号）《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》规定：自2006年9月1日起，探矿权采矿权价款收入按固定比例进行分成，其中20％归中央所有，80％归地方所有。四川相关的规定是，国家出资的探矿权采矿权价款收入20％归中央所有，余下的80%按5：1：4的比例，由省、市（州）、县参与分配；非国家出资的全部价款收入按5：1：4的比例分配；民族地区分配比例为2：2：6，值得注意的是无论哪一种分配方案，乡镇一级都没有被纳入分配体系中。这就因为政策性因素，造成矿产开采获利最大的往往是企业或矿主，资源所在地并没有得到多少实惠。

四川马边彝族自治县烟峰乡是磷矿富集区，2006年开采磷矿123万吨，产值达2.2亿元，平均每吨171元，矿业主付给当地山民每吨10元的承包地开采费，仅占磷矿单价的5.84%。2007年预计产量在100万吨，价格上涨到280元/吨，全乡每天磷矿产值达76.7万元，但乡上无任何经济收入，即使矿主付出的2750元开采费，也仅相当于7875个原住居民人均每天只获得0.35元的开采费，这显然不利于矿产资源所在地的经济发展和当地农民生活水平的提高。

二、利用资源的价格补偿偏低

由于四川为全国提供的矿产、能源、林木、药材等资源，是在资源低价、原料低成本价、产品高价的价格体系现状下运作的，既没有反映资源的供求和稀缺状况，也没有纳入企业本应承担的社会环境成本，长期以来形成了区域间产品不平等的交换模式，导致资源价值无法得到很好的体现，资源提供者和资源开发地及其居民无法得到合理补偿，在一定程度上制约了资源优势区域向经济优势区域转化。

（一）能源消费量增长与工业增加值增长呈高度正相关关系，而能源价格与利用能源产生的工业增加值没有获得合理利润比例

工业经济发展与能源消费增长两者的相关关系十分密切。这个指标以能源消费弹性系数来衡量，即能源消费总量增长率与国民经济增长率的比值之间的相互关系。工业经济的快速发展必然以消耗一定的资源作为代价，工业能源消费弹性系数也会随之提高。

按国家发改委能源研究所2006年5月公布的《泛珠三角区域能源合作“十一五”专项规划》2010年四川电力外输1千万千瓦，天然气外输340亿立方；2007年水电的价格0.17元/千瓦时，火电0.348元/千瓦时；[6]工业用气基准价875元/千立方米，四川能源以低廉的价格，向经济发达地区外输电力、天然气、煤等，为接受地GDP快速增长做出巨大贡献，为区域经济发展提供了极大的便利和条件。

以江苏省为例，2005年的能源消费弹性系数是2000年的3.29倍，这表明江苏工业经济的发展对能源的需求越来越大，依赖程度越来越强，两者的关系越来越密切。

“十五”时期，江苏全部工业能源消费量由2000年的6731.68万吨标准煤增至2005年的13748.43万吨标准煤，增长1.04倍，而全省规模以上工业增加值由2000年的2559.12亿元增至2005年的8054.67亿元，按可比价计算增长3.18倍，二者相比，增幅相差2.14倍，其外购能源价格与利用能源产生的工业增加值反差太大，以国家统购价格从西部购得的电、天然气和外购的煤加上15—20%的运输成本，却可以为创造300%以上的工业增加值提供基础性条件。能源对工业经济的促进作用非常明显，从中也可以看出，四川出售能源的获利与接受地利用能源创造的价值相比微不足道，且十分不合理。

（二）初级资源产品价格与深加工产品价格不合理的价差

我们的矿产资源初级产品销售价是以早期的成本理论为依据的，即取得成本、勘探成本、开发成本和生产成本四大类。20世纪90年代后，通行的做法是依据大循环成本理论，对自然资源成本的构成增加了生成成本、再生成本、环境成本、替代成本、服务成本（或称生态成本）等五类。而目前我们的矿产资源初级产品价格显然并没有考虑后五类成本。

仅以天然气为例，据中国石油和化学工业规划院测算，每立方米天然气可创造直接工业产值4.5元，工业增加值1.35元。若按天然气化工下游产品80%在省内销售并进行深加工测算，243亿元产值可带动441亿元的下游产品值和133亿元工业增加值，将带动农业、建筑业、交通运输、机械加工、轻工、电子等产业的发展。国外有人曾经比较过每立方米天然气所创造的经济效益，若以作燃料为1的话，生产醋酸为6.1，生产聚乙烯醇为27，这充分说明低廉的初级资源产品是终端、高端产品巨大经济效益源泉。

四川省长期外供天然气价格偏低，按四川省物价局川价函〔2007〕310号关于天然气销售价格的批复，“化肥用气价格为每立方米0.87元”，生产每吨尿素一般耗气800-900立方米测算，天然气原料成本约为700元，而“四川尿素出厂价从2006年开始实际出厂价格为1725元/吨。”[7]其天然气资源初级产品仅占深加工产品价格的40.6%；与2006年5月浙江省尿素价格相比更低，约为35%左右。四川盆地天然气产量约占全国天然气总产量的三分之一，我省的天然气资源为四川和全国的化工行业发展做出了重要贡献，由于没有解决好代际间资源配置和利益共享问题，资源产品长期的低销售价与终端产品的高销售价之比极不合理，没有给四川矿产资源输出大省带来应有的利润和效益。

（三）矿产资源开采的“三低”造成对矿产资源破坏性、掠夺式开采

1. 资源税偏低

一是资源税偏低。我国资源税长期存在着一个突出问题，即税率过低。现行资源税所依据的基本法规是１９９４年１月１日起实施的《中华人民共和国资源税暂行条例》，根据不同的应税产品、不同的开采者和不同地区适用高低不同的差别税额。从２００４年开始对资源税进行了几次上调，目前资源税税目为：

表1：中华税网《资源税税目、税额规定》

当初我国采油企业缴纳的资源税制定８元／吨的标准时，原油价格仅为３００多元一吨，资源税占油价的比例为２．６７％。当前原油价格已涨到了每吨3000-4000元，即使资源税调整到30元／吨，资源税在原油价格中所占的比例反不足１％。也就是说，资源税从绝对值上看是上调了，但从资源税在原油价格中所占比例来看，实际上是下降了。二是资源补偿费偏低。首先是四川矿产资源补偿费偏低，现在执行的《四川省矿产资源补偿费征收管理暂行办法》（1992年5月11日四川省人民政府发布）规定，能源和矿产中的资源补偿费，以原矿的销售收入为计征基数：煤、化工非金属矿产为2％；石煤、泥炭、油页岩3％；铁、铬、钒、钛4％；地方天然气、煤层气、有色金属矿产、黑色金属矿产、稀有金属矿产、贵金属矿产、直接饮用的矿泉水5％。相比之下，许多项目远远低于8%-12.5%的国外水平（美国１２．５％、澳大利亚１０％）。其次水资源的补偿制度也不健全。用户使用水资源时，所有权是国家的，因而用户要交付一定的使用费；如果是间接使用水利工程的水，则还需加上水费；如果用户使用水资源后，排出的水会使自然水体水质及水体功能发生变化，则还应加上治理费。四川处于长江上游地区，为保证下游水资源的质量，政府和企业都投入了大量的治污设备和资金，因此水资源使用的补偿费应当等于水资源加水费加治理费。三是资源补偿费的征收和上缴比例不尽合理。首先是征收主体不明晰。矿山企业（分省属、市属和县属）的矿产资源补偿费，由同级地质矿产主管部门征收。水资源费“征收主体为日取用地表水30000立方米及以上和日取用地下水5000立方米及以上的火、水电厂，装机2.5万千瓦及以上的取用水户和省直属水利工程的水资源费由省级水行政主管部门负责征收。其余取用水户按限额管理权限由市(州)、县(市、区)水行政主管部门负责征收。”[8]即用量大的省征，用量小的县征；其次，中央与省矿产资源补偿费的分成比例为5∶5，省所得部分与市、地的分成比例为2∶8；省、市级矿管部门征收的矿产资源补偿费，县、（区）没有提留；县级矿管部门征收的补偿费，县、市、省的提留比例是5：2：3，市级矿管部门征收的补偿费省市的提留比例是6：4，形成上大下小的分成比例，造成矿产资源开采地及其居民难以得到应有的补偿。再次，《四川省水利厅关于调整水资源费征收标准的公告》称“农业灌溉用水、农民家庭生活、家禽饲养用水，以及符合特定条件的单位和个人可不交纳水资源费。”由于免征范围较大，造成水资源的严重浪费。由于资源补偿费偏低，开采单位可以持续获得明显的比较利益，同时因为分配提留不合理，资源所在地不能充分获得被开采的资源效益，各类资源也无法通过市场交换实现价值补偿。

2. 资源产品价格低

我国的资源价格长期存在扭曲现象。资源性产品如水、石油、电力、天然气、煤炭等价格，并没有把排污费、污水处理费和垃圾处理费等环境治理成本和资源枯竭后的退出成本计入上述产品的定价中。

据中国社科院研究员张卓元提供的资料，目前我国水价格是国外水价的三分之一到十分之一，每立方米水价为0.15美元，“成都现在的标准是每吨0.35元，”[9]绵阳2006年居民用水1.00（元/m³），农用水几乎是免费的，而国外每立方米水价南非是0.47美元，美国是0.51美元，德国是1.45美元。油汽价格，不到欧洲国家的一半。2006年中海油与马来西亚签订的上海LNG项目参照到岸价达到2元/立方米，而我国LNG出厂价仅为0.8元/立方米，而两年前更是只有0.58元，这个按照国际惯例移植过来的价格水平与国内LNG供应价格形成鲜明对比。[10]“四川溪洛渡水电站出厂电价，加过网费后，到达华东地区的落地价为0.3635元／kW·h，普遍低于目前受电地区同期新投产火电上网电价，如上海市电网销售电价单一制居民生活用电0.6元。”[11]我省的焦炭价格，比国际市场便宜５０％等等。由于资源长期处于“低价”使用的状态，导致资源采集行业进入门槛低、开采成本低和资源利用效率低，资源补偿难以实现。

3. 准入标准低

由于资源税费、产品价格低，造成资源开采准入标准低。据不完全统计，中国１５万个矿山企业中仅有２万个是通过市场机制取得矿业权，其他大多数矿山企业和国有企业还是无偿占有矿业权。[12]原来的矿产企业都是国有企业，从１９８０年代中期开始，民营和外资企业被允许进入矿产开采行业，由于低开采成本和低准入门槛，为矿产资源开发带来了巨大的利润空间，谁能进入这些自然资源产业，取得开矿权，谁就能变成巨富。致使目前矿产资源开采面临诸多问题：如，无证采矿，非法采矿；边探边采，以采代探；越权发证，违法处置；乱采滥挖，破坏资源；重采轻治，破坏环境。等等。这就带来一系列的问题，一是矿业主在矿区倾力开采品位高的矿藏，对低品位和难开发的矿藏弃之不顾；二是开采的矿产资源不能综合利用，只顾开采和提取当前价格高的矿业成分；三是资本不足，起码的安全设备设施没有保障，造成矿业安全事故频繁发生。

党的十七大报告中提出：要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。我们要在保护生态环境的前提下寻求社会发展，在发展的基础上改善生态环境。关注自然资源开发利用和保护的补偿状况，就是要求：补偿包括对自然的补偿、资源所有者以及资源所在地及其居民的补偿，补偿标准对自然而言应以保持和发展良好的生态平衡为基本标准，而对所有者和所在地居民的补偿则应以资源所有者与资源开发使用者之间都获得合理的利益为原则，使人与自然在和谐中创造稳定、健康、幸福的生活环境。

参考文献：

[1]中共沐川县委，沐川县人民政府.沐川县2006林权制度改革试点工作汇报[R].

[2][N].上海证券报，2007-3-16.

[3][N].证券时报，2007-11-14.

[4]中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2006.

[5]川电外送——与省电力公司总经理朱长林对话[N].四川日报，2005-06-20.

[6][N].上海证券报，2007-7-3.

[7]四川雅安市物价局[N].物价信息参考第六期，2007-7-4.

[8]四川省水利厅关于调整水资源费征收标准的公告[N].四川日报，2005-07-02.

[9]肖晓，陈宇.成都水价应该怎么涨[N].四川日报，2005-5-25.

[10][N].中国经营报，2007-5-19.

[11]江志远.溪洛渡电站工程风险分析[J].中国三峡建设，2004.