论构建和谐社会进程中的农民工政治参与

龚治伟

摘要：农民工是中国社会变迁中一个数量庞大且身份特殊的群体。农民工的政治参与是和谐社会民主法治进步的体现，是和谐社会公平正义的内在要求，也是增强社会和谐稳定与活力的途径，但当前农民工的政治参与却呈现出边缘化和非制度化趋势。其原因既包括农民工参与意识和能力的欠缺及其经济地位(SES)的卑微，也包括二元结构下制度设计偏颇带来的农民工权利的贫困。落实科学发展观，统筹城乡发展，赋予农民工政治参与更多的体制空间，加强农民工的组织建设，充分发挥媒介宣传作用，加大对农民工的教育培训力度，营造农民工有序政治参与的和谐生态。是当前的一项重要工作内容。

关键词：和谐社会；农民工；政治参与

社会主义和谐社会是全体人民各尽其能、各得其所而又充满活力、安定有序的社会。构建和谐社会需要公民广泛的政治参与。政治参与是现代民主政治的精髓，是公民自愿地通过各种合法的形式参与政治生活的行为。包括农民工群体在内的政治参与主体的变迁，是中国社会转型和政治发展过程中的一个重要现象，也是我们考察当代公民政治参与时不可忽视的问题。整体性的扩大农民工政治参与，对于推进中国特色政治发展道路和构建社会主义和谐社会，有着非常重大的意义。

一

农民工是改革开放以来，伴随我国工业化、城镇化的进程而出现的一支新型劳动大军，也是我国经济社会大变革大发展时期形成的特殊社会群体，具有鲜明的中国特色和阶段性特征。它构成了我国产业工人的重要部分，其数量大大超过了城市工人。根据郑功成等2005年的调查，全国农民工总数约在2.1亿人左右。并且，随着我国工业化、城市化进程的加快，预计未来十年从农村转移出来的人口(包括劳动力及其家属)将在1.5亿人以上。其规模正在快速扩大之中。值得一提的是，随着市场经济的发展、社会对农民工权益关注的增多以及年轻一代教育程度的提高，作为农村精英群体的农民工的自身身份意识和阶层化特征不断得到强化，他们在长期的流动中也获得了更高的政治认知和参与意识，由此引发了政治需求的升高。适应这种需求，扩大农民工的有序政治参与，不仅是政治文明发展的必然趋势，而且对于实现和谐社会公平正义的内在价值、增强和谐社会的稳定与活力，都有着不可或缺的意义。

首先，农民工政治参与是和谐社会民主法治进步的体现。和谐社会是民主法治的社会，而民主法治的根本价值在于包括政治参与在内的各种公民权利的实现。“人民有无参与的通道程序是检验一个国家是民主与否的硬指标。革新体制，畅通渠道，把农民工这一庞大的群体吸纳到现有的政治体系中来，在制度化框架内让他们有效参与社会政策的制定和决定，把利益要求体现到立法过程和政府决策中来，不仅能够强化他们对执政者所倡导的政治理念的广泛认同，形成与主流社会趋同的信仰和追求，推动政治文明的发展，而且，这也是我们党执政为民的具体要求，是民主法治进一步发展的表现。

其次，农民工政治参与是和谐社会公平正义的内在要求。公平正义是和谐社会制度设计和良性运行的一项基本价值准则。政治参与是每个公民都应该享有的最起码的国民待遇，社会的公平正义要求公民广泛的政治参与，公民的政治参与也将促进社会的公平正义与整体和谐。罗尔斯指出：“在一个健康的现代民主社会中，参与原则要求所有的公民都应有平等的权利来参与制定公民将要服从的法律的立宪过程和决定其结果。为此，宪法必须确保一种参与、影响政治过程的公平机会”。而实现社会公正就是要给包括农民工在内的每个群体以均衡的条件、平等的机会、适当的利益，使他们凭借其自身的能力按共同认可的规则进行竞争，从而获得其相应的社会资源或利益。

再次，农民工有序政治参与是增强和谐社会稳定和活力的途径。亨廷顿指出，在现代国家中，“实现政治稳定的关键，是能否动员农村民众在承认现存政治体系而并非反对它的条件下参与政治。”托克维尔认为，民主参与“能提供最精明能干的政府往往不能创造出来的东西：使整个社会洋溢持久的积极性，具有充沛的活力，充满离开它就不能存在和不论环境如何不利都能创造出奇迹的精力。”在构建和谐社会的进程中，面对激烈的国际竞争和错综复杂的社会矛盾，执政党只有建立畅通的政治传导和信息沟通机制，调动包括农民工在内的全体人民政治参与的积极性，才能降低他们对政治秩序的疏离和合法性的销蚀，避免政治冲突的产生。也只有农民工的利益得到了充分表达与整合，才能调动他们主人翁的积极性，现代化建设才可能充满无限生机活力。正是从这些意义上说，农民工的有序政治参与是社会和谐的重要途径之一。

二

改革开放以来，以《村民委员会组织法》为代表的一系列法律法规的实施，极大地调动了农民的政治参与热情。但由于社会转型时期政治参与的制度化发展能力与公民政治诉求的增长之间具有不平衡性，而农民工的非工非农、亦工亦农、非城非乡、亦城亦乡的特殊身份，使得制度供给与其政治需求之间的错位更加明显，制度化政治参与的虚置、低效和非制度化参与呈现扩大的趋势。

据徐增阳、黄辉祥等对武汉市农民工政治参与状况的调查显示，参加最近一次村委会选举的只占19.3％，而没有参加的占到了79.5％。即使是参加选举的，也只有占52.4％的人是亲自回村参加的，请别人代投的占15.9％，函投的占14.5％，通过其他方式投票的占11.75％。郑传贵在南昌市的调查也显示，高达81.7％的人自出来打工后就没参加过村委会的投票，只有15％的人说参加过选举。邓秀华2004年4月在长沙市调查的439户农民工中，只有99人参加过最近一次家乡村委会的选举，仅占22.6％。而在参与打工单位的政治活动方面，由于农民工当前主要是非正规就业或在非正规部门就业，很多人无具体单位可言，故政治参与无从谈起。即使有正式工作单位的，又由于身份原因，也往往基本无权参加，或者说无实质性决策性参与，比如无法参加决定重大事项的职工代表大会和工会。虽然近年来在政府的倡导下，有些地方农民工有工会可加入，可是要么另外登记，要么功效不高。在郑传贵的调查中，问及在正式单位工作的农民工是否参加过本单位的政治活动如职工代大会、工会等时，均表示从来没有。那么，在与农民工切身利益紧密相关的生活和工作的城市社区，他们的政治参与情况又如何呢?在对南昌市的调查中，有86.7％的人给予了否定回答。武汉市的调查也显示，约有2／3的人没有参加过城市管理。长沙市的调查同样只有26人曾经参与过居住社区选举，仅占5.9％。值得关注的是，与这种制度化有序政治参与短缺相对，近年来在许多城市出现了大量的农民工群体性突发事件、集体抗议游行、犯罪以及普遍的摩擦性冲突等。据东莞、晋江、义乌、瑞安等公安部门统计，在2002年的刑事案件

中，外来人口作案比例超过80％。同年南昌市的违法犯罪案中，80％以上也是农民工所为。这种非制度化参与的扩大显然可以被视为对制度化参与不足的一种“补充”或异化。这无疑大大增加了社会的风险程度。

从上述调查不难看出，无论是在家乡社区、打工单位还是在居住的城市社区，当前农民工的政治参与都呈现出严重边缘化特征。究其原因，首先是农民工参与意识的贫乏。政治参与是政治心理外化的政治行为。而政治心理的形成是长期政治社会化的结果，是政治文化的世代积淀，具有某种定势。漫长的封建社会形成的以“臣民意识”为特征的传统政治文化，以及新中国成立后“政社合一”体制下行政权支配一切的历史，都使农民意志得不到体现，做不了主。这些都深深地影响着当代公民的政治心理，束缚着他们的行为选择，导致对政治的无力感和冷漠感。在徐增阳等人的有关调查中，就有16％的农民工认为选举对他们并不重要，很容易放弃。

但参与意识的贫乏似乎并不能完全解释农民工参与不力的原因。因为许多调查也表明，近年来，随着党和政府以人为本执政理念的落实，对农民工关注增多，他们的政治渴求也日益明显。比如上述的邓传贵在南昌、徐增阳等在武汉的调查中，分别有88.3％、69.3％的农民工认为应该参加城市管理。对于这种渴求与现实之间的差距，我们认为，更具有现实性的原因，是农民工政治参与能力的缺乏、经济地位(SES)的卑微以及现有二元结构下制度设计偏颇带来的参与权利的贫困等。

由于长期以来缺乏民主的锻炼，许多农民工不知道自己在政治生活中有什么权利和义务，不懂得如何参与和维护自己的权利。对于提名、竞选、投票等系列过程及其中的规定，仅有一些支离破碎的概念。因此在选举中总是有种被牵着鼻子走的感觉，认为被操纵，不民主，进而对选举缺乏信任感，不愿参与。而经济地位(SES)的卑微虽然不一定直接带来政治地位的边缘化，但正如奥勒姆所指出：一个人在社会分层等级中折合为SES的地位越高，他的政治参与比率也就越高。这种看法既适用于反映SES基本方面的各种测度一职业地位、受教育水平、家庭收入数量等，又适用于政治参与的各种指数一从参与投票到更广泛的形式。事实上，对大部分农民工来说，进城务工的直接目的还是为了养家糊口。经济基础的薄弱使这个以生存为第一目标的群体觉得“说话没底气”，也不愿意为政治参与而支付不对称的较高成本。

制度设计上对农民工政治参与权利分割的欠明确而导致的权利贫困，是农民工游离于政治参与之外的体制性也是关键性因素。在现代法治社会，公民的政治参与权利一般都以国家法律法规的形式明确地进行界定和说明，以成文法的形式赋予公民。但对于一个庞大的非工非农、亦工亦农、非城非乡、亦城亦乡的己经具有比较明显的阶层化特征的农民工群体，当前的法律对他们的政治参与权利依然缺乏明确的保障，或者有了比较具体的规定，也往往因参与的条件苛刻复杂，成本较高，而在很大程度上被虚置了。目前，村民有《村民委员会组织法》，市民有《城镇居民委员会组织法》，唯有农民工因身份的特殊而无章可循。尽管1983年通过实施的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第九条规定：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的家属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举”。但从具体操作上讲，这种户籍制度拥有的民主政治的属地性必将使农民工政治权利的实际行使大打折扣。一是不方便。大量的农民工由于离家远、收入低、工作忙，为了一次选举，要花好多路费、耽误好多天回家去投一次票，“划不来”。也很少有人为了参加工作所在地的选举投票而回原籍开具证明。因为即使花钱花时间开具来了选民资格证明，但因缺少知情权的保障，他们在公共信息上和城市公民处于严重不对称状态，也是很难真正融入当地的政治生活的。二是长期在外打工，原籍对他们已是“熟悉的陌生人”。即使参与，目标也是非常模糊和盲目的，实际意义不大。三是在原籍参加选举不能和己经身处城市的切身利益发生联系，政治功效感不高，缺乏参与热情和动力。正是由于现有的法定参与渠道和权利很大程度上并未得到农民工的实质性认可和利用，以及繁琐的办事程序和较高的参与成本，农民工往往在无奈中选择了放弃，成为“沉默的大多数”。而一旦有了强烈的利益表达和维护，他们许多时候就直接采取了非理性的、非制度化的参与方式，并因此而威胁着社会的稳定和整合，侵蚀着社会的和谐。

面对农民工政治参与的现实境况，从构建社会主义和谐社会的要求出发，我们认为，党和政府应当着眼于农民工经济基础的加强与政治权益的平等性，统筹城乡发展，创新管理体制，加强农民工的组织化程度，加大宣传力度，加大对他们的教育培训力度，以此营造其有序政治参与的和谐生态。

首先，完善民主法制建设，畅通和拓宽农民工政治参与的体制空间。农民工因受传统的户籍制度限制很难参与到城市社区的管理当中，然而农民工却给流入地的经济做出了不可磨灭的贡献，自从他们进城务工开始便要接受当地相关部门的管理，便己经与当地政治系统发生了相互关系，因此，农民工理应纳入和有权参与当地的政治生活。建议有关部门尽快修订有关法规，彻底剥离户籍制度所附加的诸多经济政治功能，完善对选民资格的确认，充分相信农民的理性，不一定要以户籍所在地而是以居住时间为标准，将选民资格改为居住地登记制度。通过完善法制建设，将农民工的政治参与纳入制度化轨道，为它创造更多的体制空间。“通过社会或国家的基本制度安排的调节，达到全体公民之基本权利和义务的公平正义分配，从而在现代民主政治国家的政治框架内，实现社会普遍的公平正义”。

其次。创新农民工政治参与的组织建设，实行跨区选举。蒲岛郁夫认为，结社的公民参与政治较为踊跃。另一方面，农民工流入地政府和工、青、妇等社群组织，必须按照中央提出的对进城农民工要“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的政策要求，明确工作职责向农民工群体覆盖，并健全像慈善组织、社区组织等能够为农民工等弱势群体服务的组织。另一方面，可以在农民工比较集中的地方建立农民工组织，并充分利用和整合农民工中现有的自治组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。比如浙江省瑞安市陈宅旺村等地产生的“外来人口协会”之类的组织。这种组织化载体不仅有利于农民工的管理，而且可以把他们分散零乱的、模糊的、多元的利益要求，转化为比较明确的综合的利益诉求传递给决策管理体系，克服其参与的低效性，降低参与成本，也使他们在利益受侵害时可寻求组织帮助。

再次，充分发挥媒介作用，加强宣传工作。这主要是针对流动性较强的农民工而言。如前所述，对于候选人和选举时间不了解是造成农民工没有参与选举的原因之一。由于农民工外出后都经常性地与家里保持联系，所以政府应该充分发挥农民工家庭和亲戚的关系网络在信息传递中的作用，加强选举工作的宣传力度，避免他们因对选举时间及侯选人缺乏了解而错过参与。另外，在农民工组织建立起来的地方，可以在相关政府部门的引导下有效发挥农民工组织的作用，对农民工进行集中宣传，这样可以让广大农民工获得更多的政治信息，加强自身与政治系统的接触。

最后。加强对农民工的培训和教育。列宁曾指出：文盲是站在政治之外的。农民工的政治参与状况不理想，在很大程度上与他们自身的教育程度低有关。由于要让农民工像广大青少年一样进学校学习似乎不太可能，这就需要政府部门和相关用人单位建立一整套完善的培训教育机制。比如，在农民工聚集的地方进行普法宣传；在农民工外出前，由当地政府组织加强培训等。培训既应包括专门的职业技能的培训，也包括诸如农民工基本权益保护、农村劳动力转移相关政策、法律法规、应职应聘等方面的引导性培训。通过教育培训使农民工掌握谋生的基本技能，提高就业竞争力，并实现对农民工的民主启蒙，优化他们的政治心理，成为比较成熟的“政治人”，提高他们政治参与的兴趣和质量。

责任编辑龙菲