征物业税 要先改“土地财政”

冀志罡

土地出让收入是中国地方政府的一项重要财源,俗称“土地财政”,是广受指责的一项财政安排。评论家们众口一词地指责说,正因为地方政府与土地有过多的利益瓜葛,才导致官员腐败每每与房地产牵连,官民矛盾也每每因房地产而起,甚至连房价上涨的黑锅,也一古脑地让“土地财政”给背了。

我并不打算为“土地财政”辩护。不过,给定“要增长、要发展、要城市化”的经济目标,再给定“中央拿大头,地方拿小头”的税收格局,还有“地方政府不准发债,不准贷款,也不准为贷款担保”的明文规定,除了土地出让外,地方政府能做到既不卖地,又有足够多的资金投入市政建设吗?

市政基础设施建设,一般都是大投入、慢回报。由于涉及土地等公共事项,而服务收费又很困难,这些项目一般由政府打理,例如市政道路,绿化园林,供水供电设施,等等。就是在美国也不例外。

对地方政府来说,投入是一次性的,而回报却细水长流,如果没有相应的融资安排,能够让政府借一笔钱投入,之后再用该项设施产生的回报偿还,项目就无法实施。中国的土地出让制度,其实就是一种融资制度。地方政府有了出让土地获取回报的机会,才能通过国有企业贷款进行土地一级开发,并在土地出让后还贷。不妨这样看,对地方政府来说,土地开发是一种商业业务。做得好,甚至能支持政府其他方面的开支。

美国政府不是土地所有者,自然没有出让土地获利的机会。那么,美国地方政府是如何解决城建资金来源的?答案是发债。美国市政债券是债券市场上一个规模很大的交易品种。通过发行债券,美国的州县地方政府得以筹集大笔资金,投入市政基础设施建设后,由于环境改善对周边地价房价有支撑,政府可以在之后的若干年中,通过征收物业税还本付息。这就形成了良性循环。

但这个循环,在中国是不通的,此地方政府非彼地方政府也。美国州县政府由当地选民选举产生,只对本地选民负责,有独立的财政和税收,甚至可以破产倒闭(纽约市就倒闭过一回)。这些政府发行的市政债券,一般以政府税收或项目收益为担保,一旦不能履责,也自有一套法律规则予以处理。一句话,地方归地方,联邦归联邦,地方还不上钱,是赖不到联邦的。

中国就不同了。地方官员由中央任命,只对中央负责,地方政府实际上只是中央政府的派出机构,根本没有独立的信用可言,它们的信用实质上都是中央信用。今年初为了支持地方财政,第一次发行了地方债券,但由财政部代发代还。兜了个圈子,实际上还是国债。

在这种政治格局下,如果放开地方发行市政债券,必然会造成政府债务失控。既然一切有中央兜底,那么,地方政府借钱花当然是多多益善。市政债券一般期限较长,而官员任期有限,这种权责不对称简直就是酿造坏账的绝佳配方。

这就是为什么中央政府明令禁止地方政府发债、贷款和为贷款提供担保的原因。

说了半天,终点又回到了起点。既然不能发债,还是只能让地方政府继续出让土地。否则,每年1000多万人进城,如果市政基础设施建设停顿,新增土地供应跟不上,房价不知还要涨到哪里去。

作者系铅笔经济研究社理事