论高校决策中的协商民主

尹晓敏

摘 要:协商民主理论是20世纪后期西方民主政治理论的重要发展形式。以协商民主理论为视角,可以发现高校决策活动存在着诸方面的问题。高校决策中引入协商民主具有丰富决策信息、弥补有限理性、强化责任约束和促成决策实施等多重价值。高校决策中协商民主的实现应涵摄“地位平等”、“诚意沟通”、“论辩说理”、“透明协商”、“理性合意”等基本要素。

关键词:协商民主;高校;决策

伴随着我国民主法治化进程的不断推进,传统的高校管理和组织决策正经受着现代社会变革的巨大冲击。高校如何契合于时代发展的步伐而实现教育管理决策机制的创新,是一个值得理论研究者和管理实践者深入探讨的问题。本文拟以20世纪90年代以来西方社会盛行的协商民主理论为研究的切入点,从协商民主的视角审视当下高校决策活动中存在着的诸多问题,系统地探讨高校决策中引入协商民主的价值意义,并以一则典型案例为范本提出高校实现协商民主的基本要素,以期为高校系统的决策创新提供一点富有启示性的思考。

一、协商民主的理论蕴意

协商民主(deliberative democracy)理论是20世纪后期西方民主政治理论的重要发展形式,它吸收了各种民主理论的合理成分,在弥补传统民主缺陷、提升民主品质方面具有重要的作用,是当今世界民主理论和实践的一个主流热点。协商民主虽然源自于西方,但是我国社会各界对民主理论的协商转向及其最新发展趋势也倾注了足够的热情并给予高度的关注,2007年“两会”期间政协还重点推出了“协商民主”的议题。“协商”一词包含协调、讨论、商议等意思,它是利益相关者聚集起来就某项决策进行商谈、辩论,协调各方意见达成妥协,进而形成决策的过程。将协商应用到社会政治生活中去,它又与民主联系在一起,发展民主离不开协商,只有在协商中才能落实民主,这便是协商民主。概括地说,协商民主是指在公共政策的制定过程中,社会共同体成员在自由、平等的基础上广泛参与讨论、对话和协商并达成妥协形成决策,从而赋予决策以正当性和合法性。在协商民主中,决策的形成是平等公民以公共利益为导向通过理性的公开讨论而达成妥协的结果。这种决策由于公民的广泛参与而获得足够的合法性,并且更具有集体的约束力。

协商民主以平等为先决,以协商为平台,以理性为基础,以真理为目标,具有以下理论特质:一是平等性。协商作为一种面对面的交流形式,是以自由平等的公民实现理性一致为基础的。在协商性民主的各种定义中,学者们给予“平等性”以最大的关注。这种平等性一方面表现为公民身份上的平等,即强调公民享有平等参与决策协商的资格和机会;另一方面也表现在权利上的平等,强调协商中个体的偏好、观点和理由应该被平等地考虑。二是公开性。“使理性公开也许会‘净化理性,并通过公开检验而过滤关于冲突问题公共协商的信息。”[1]协商过程赋予参与者对各种建议或方案公开审视、检查和批判的权力,通过实施这种公开性,人们可获得有关公共政策本质、背景、理论依据等信息。三是自由讨论。协商对话是帮助人们对复杂问题形成公共判断的最理想的方式。这种优点缘于其独特的自由讨论程序所发挥的效力——表现在公民应该忠于交流的理性和正义的价值,积极参与商谈和对话,注意相互间的倾听和响应以及建立尊重、信任关系等。四是公共理性。协商民主寻求最大限度地满足所有公民的意愿,即使不能达成共识,仍可以使彼此立场更接近,或者只是“迫使多数至少在一定程度上重视少数的影响”,这就是基于多元一致基础上的合作。[2]可见,协商式民主突破了当代西方民主的限度,是“对自由主义民主或选举民主的一种修正、一种发展”[3]。而且,作为一种提升公共政策质量的决策模式,协商民主为公共政策网络中的相关利益主体克服有限理性、化解利益冲突、实现参与权利、促进利益和谐创设了广阔的可能性空间。

二、协商民主视角下的高校决策问题检视

以协商民主理论为视角审视作为高校管理活动之核心的决策活动,可以发现在当前高校的决策活动中存在着如下诸方面的问题。

1. 决策过程的民主参与程度不足

在党委领导下的校长负责制的决策机制中,学校党委会是大学内部的最高决策机构,“党委作为学校的决策中枢几乎包揽了学校所有学术事务和非学术事务的决策权”[4]。校长作为强有力的行政长官,他不仅是学校的最高行政权力代表,也是学术权力的核心。这种高度集中的领导与决策机制,使高校决策管理的行政化倾向较为严重,决策过程中校内各类主体的民主参与程度不高,具体表现在:高校学术人员特别是熟悉教学科研情况的专家、教授在决策中的话语权不足,学术权威作用的发挥受到限制;教代会作为全体教职工行使民主权利的组织,其在参与学校与教职工利益相关的重大问题的决策中作用较弱,缺乏广泛的群众性和普遍的代表性;学生作为高校的重要主体,在参与高校决策的过程中也明显地存在着“参与深度不足、参与力度不强、参与序度不够、参与效度不高”等不足之处。[5]

2. 决策协商中的论辩说理不充分

论辩说理是指具有平等地位的决策者和决策参与方围绕着决策问题,尤其是决策争议的焦点而展开的言语交锋过程。通过这一过程的民主演绎,能有效地满足决策相关者在政治生活中追求民主价值的意愿与渴望,并通过对不同利益观点的整合与转换,提升决策的质量和水平,使之具有以客观理性和民主蕴涵而征服人心的内在力量。有鉴于此,论辩说理也应成为高校决策中一个重要的程序环节。然而目前在高校决策协商过程中,由于管理部门的决策者与普通教师尤其是学生在教育管理关系上的衡平性尚未真正确立,法律所赋予的高校管理者与教师、学生的平等地位尚未真正实现,因而作为决策参与方的普通师生往往难以获取决策者所拥有的、进行决策论辩所需的大量真实而有效的信息,致使双方在论辩说理过程中的话语权从形式上的平等沦为事实上的不平等,论辩双方的地位呈现非对称性架构。实践中,许多高校决策论辩会因决策者和普通师生无法形成真正的“高手过招”而沦为决策者单方发布话语的“独角戏”,决策的协商过程中理应呈现出的场景,即针锋相对的论辩和充分详实的说理当然也就踪影难觅。

3. 决策信息的透明度不高

当前,我国高校的行政公开缺乏相应的制度规范,尚未明确高校对其所持有的公共信息具有法定的公开职责及其违反职责应当承担的后果。由于欠缺相关制度的强制性规范,作为决策信息主要持有者和决策程序运行主导者的高校决策方通常也会表现出一般行政主体对自身所掌握信息的保密倾向,缺乏公开决策信息和决策协商过程的主动性与彻底性。现实中,我国高校在决策程序运行中向外公布的信息相当匮乏,对于多数师生员工而言,除了被动地作为信息受体获悉有关决策问题的部分信息外,不具有通过正当合法的渠道主动、及时、充分、准确地获取与己直接或间接相关的决策信息的权利。由于欠缺制度化的信息获取与公开机制,高校决策过程的很多阶段尤其是关涉决策核心问题的协同商议环节往往成为“信息黑箱”,其中大量本应向师生员工公开的信息被人为地阻隔掉了,由此产生的结果就是决策者与普通师生之间在决策信息的拥有上存在着显著的非均衡性与不对称性。高校决策信息的不透明直接引发了道德风险并极易导致决策者“败德行为”的产生,即表现为某些高校决策者在缺失公众监督的情况下做出一些背离于高校公共利益的决策行为。

4. 部分决策者理性协商意识较为淡漠

协商民主描绘了一种新的高校决策形式,即在高校决策的框架中,参与决策协商的各方是平等的、自由的,他们提出各种理由以说服他人,或者转换自身的偏好并最终达成共识,从而赋予决策以正当性和合法性。因此,协商过程实质上是以理性为基础、以真理为目标的决策过程。然而目前在高校决策中,由于管理部门的决策者在决策中的优势地位是客观存在的,无论是对决策信息的掌握还是对人财物的支配,作为决策参与方的普通师生都无法与之相比拟。现实中,某些决策者往往会借助于其自身地位上的优越性而傲视参与决策的普通师生,例如对自身决策意见的过分自信、难以就决策分歧点进行心平气和的商谈等,那么决策者这种理性协商意识的淡漠就为双方彼此之间通过真诚对话与理性妥协达成有质量的决策合意设置了重重障碍。

三、高校决策中引入协商民主的价值解析

詹姆斯·D·费伦认为,一个团体或社区的人们在做出集体决策之前进行讨论和协商,其目的包括:提示私人信息;减少或克服有限理性;推动或鼓励一种赋予需求或要求正当化的特殊模式;有助于在团体的监督下促进决策实施的可能性;提高参与者的道德素养和知识水平;独立于讨论结果,做“正确的事情”。[6]协商民主本身所具有的先天优势,为高校解决现有的决策问题打开了一扇大门,高校决策中引入协商民主的价值意义体现在如下方面。

1. 丰富决策过程的所需信息

高校决策过程中的协商民主有助于决策者最大限度捕捉到决策所需要的各种信息,丰富决策信息资源库。决策中民主协商程序的运行能促使决策者与决策参与方就决策事项展开针锋相对的论辩和说理,能充分显示教职工和学生群体的真实偏好和决策需求,使决策者更科学地了解民意,更准确地体察民情,更全面地倾听民声,更有效地集中民智。以教师参与高校决策的民主协商过程为例,教师是工作在教育教学第一线的人员,他们对教育教学工作十分熟悉,同时也掌握了大量有价值的信息,促成教师参与决策商议,可以利用他们对高校内部教育教学不同工作环节的活动条件及要求的充分了解来弥补决策者的信息不足,使高校未来行动的设想更加丰富、备选方案数量更多、理性决策方案的选择空间更大。“广泛的参与使决策过程不会缺乏决策所需的知识和有见地的想法,而这也是所有组织成员应该对决策做出的贡献。对于像学校这样拥有众多学识渊博的员工的组织来说,这一点尤其重要。”[7]

2. 弥补决策过程的有限理性

赫伯特·西蒙曾反复论证,组织决策是过程行为,任何人在组织决策中都具有能力的有限性,这种有限性只能借助决策的群体化来予以解决。克服个人认知上的盲区对决策可能产生的不利影响的方法之一就是邀请多人参与决策过程,通过不同个体的理性叠加分散决策的风险,以避免决策中“独木”现象的发生,即避免因决策主体单一化、决策权过分集中而致决策失误的发生。这一原理在高校决策过程中也是完全适用的,协商民主是弥补高校决策过程“有限理性”的有效方式之一,因为“协商允许个人或团体从其他人从未考虑或想到的立场、境遇、优势等方面向他们表达如何看待这件事”[8]。实践中,师生员工参与决策协商为决策者交流思想、集思广益、集体决断提供了契机,能有效地抑制或避免因决策者数量偏少、意见单一及其个别成员偏激、急躁等个性品质缺陷可能造成的决策失误,使高校管理决策的形成置于较为稳妥可靠的基础之上。

3. 强化决策过程的责任约束

协商民主具有强化高校决策过程责任约束的功能。这是因为高校决策中因民主协商程序的公开运行而产生的公众监督的存在,势必对高校决策者产生一种心理压力,可以促使他们更加谨慎地行使权力,规范决策行为,加强责任约束,自觉地按法治精神办事。正如有学者所指出的,“如果公正的规则没有得到公正的适用,那么公众的压力常能够纠正这种非正义”[9]。民主协商使高校的决策活动暴露在阳光中,处在师生员工的监督下。公众对高校决策行为的法律和道德评价将形成一股强大的舆论压力,形成对决策者内心和行为的有效约束,防止其恣意行事,这也正是公众监督机制得以发挥效能的根本所在。“决策者把自身置身于公众的监督之下,自觉接受公众对决策方案的挑剔和苛求,是对公民的负责。在众目睽睽之下,决策者必须以认真负责的精神,以如履薄冰的心态小心求证,使决策符合大多数人的利益,阻止秘密的、幕后的政策协议的产生。”[10]

4. 促成决策方案的顺利实施

制定理性的决策方案不是决策的最终目的,顺利实施决策方案、最终实现决策目标才是高校进行决策活动之初衷,因此,理性决策方案的顺利实施是决策活动富有成效的关键。在高校中,师生员工以民主协商的方式参与决策过程是高校决策方案顺利实施的根本保证。这是因为如果师生员工无权参与学校决策,不能在对自身利益有着直接或间接影响的学校管理决策的形成中向决策者提出自己的意见和主张,不能与决策者展开有意义的交流和沟通,就会产生强烈的不公正感,这种感觉源于他的权利主体地位被决策者所忽视,其人格尊严遭到贬损。反之,如果师生员工直接参与了决策的民主协商过程,充分发表了自己的意见和建议并受到决策者的重视,就会对决策方案倍感亲切并形成高度的决策认同感,进而在执行中努力遵行决策方案的要求,积极创造条件以充分实现决策目标。

四、高校决策中协商民主的实现——以厦门理工学院学生民主参与管理决策为分析范例

高校决策中协商民主的实现是一个复杂的过程,期间需要诸多要素的相互配合与有序运作。协商民主的实现需要高校决策者与决策参与方基于相互平等的地位,本着真诚与善意就决策问题进行公开透明的协商沟通,当彼此之间因沟通而产生分歧时,双方应当通过充分的论辩和有力的说理消解分歧,最终达成有质量的决策合意。鉴于理论阐释的抽象性,本文在此拟以一则2006年度我国高校决策中协商民主的典型案例——厦门理工学院学生民主参与管理决策为范本,探讨协商民主的实现应涵摄的基本要素。

随着学生宿舍电脑数量的不断增加,一些同学深夜上网操作电脑的行为影响了其他同学的正常休息,成为一个引发宿舍成员之间摩擦、纠纷的主要“导火索”。为了优化宿舍电脑管理措施,加强管理者和学生间在此问题上的交流与沟通,引导学生以民主协商的方式积极参与学校的相关决策,2006年6月,厦门理工学院召开了一场别开生面、吸引了《光明日报》等众多媒体关注的学生宿舍管理专题听证会。听证会上,学生代表、宿舍物管公司代表、学生管理人员代表等畅所欲言、各抒己见,就如何规范宿舍使用电脑这一决策问题展开了十分激烈的论辩,最终达成了“两不”和“四要”的决策性意见,并得到了听证会场内外师生的一致响应。让学生以民主协商的方式参与管理决策的制定,这在厦门乃至全国高校尚不多见,在此,笔者拟以该案例为范本,阐析高校实现协商民主应涵摄的如下基本要素。

1. 地位平等

高校决策者与决策参与方之间就决策问题进行理性协商的一个基本前提是双方在协商中地位的平等性,否则处于强势地位的一方完全可以凭借其实力压服另一方以化解决策分歧,从而使决策的形成过程变成“弱肉强食”的游戏。本案中,厦门理工学院正是秉承了“以学生为本”的管理理念,真正视学生为与管理者地位平等的决策参与方,尊重学生的真实意见和想法,才使得以听证会这一民主协商的方式达成有质量的决策合意具有了可能。因此,尽管在高校管理过程中管理者与普通师生之间存在着管理与被管理的现实关系,但这种关系不能重置于双方就决策问题进行协商的过程之中,双方地位在民主决策过程中的平等性正是理性协商得以展开的基本要素。

2. 诚意沟通

高校决策者与决策参与方就决策问题进行协商沟通应当是出自于双方内心的真诚善意。由于教育管理行政权相对于教师或学生的个体权利而言处于强势地位,因而在双方协商沟通的过程中,如果决策者借助于其自身地位上的优越性而傲视作为决策参与方的普通师生的话,那么这种缺乏诚意的态度势必成为决策者和师生之间进行有效沟通的不可逾越的障碍。而在本案中我们可以清晰地看到,厦门理工学院的领导一反过去由管理者单方出台学生规则的惯例,特别强调“要先听听大学生的心里话”再行论断。并且在举行专题听证会之前还通过问卷调查、走访摸底等方式全面把握学生在宿舍使用电脑的情况和学生们的真实想法,以便使作出的决策能契合于民意。由此可见,厦门理工学院的管理决策者确实是本着真诚和善意就宿舍电脑管理这一决策问题与学生进行富有成效的沟通,并以此为基本依据作出最终的理性决断。

3. 论辩说理

当高校决策者与决策参与方之间的协商沟通产生分歧时,双方应当通过充分的论辩和有力的说理消解分歧,尤其是决策者一方不得利用教育管理行政权的强制力,迫使普通师生接受自己的意见。“理想的沟通情境是指人在相互沟通过程里,真诚地和正确地使用语言。遇到意见分歧的时候,讨论者并不倚靠权威或其它扭曲的手段去令对方接受自己的见解,而是双方信守着有效声称的规则,用论证支持自己的论点,通过反复讨论达成共识(consensus)。”[11]在本案中,决策听证会现场与会的学生方、宿舍管理方、学校管理方代表的论辩说理和意见交锋十分激烈:有的代表认为应对电脑使用者进行强制性管理,于每晚11点半左右切断网线;有的代表则认为,晚上有相当部分同学是利用电脑进行学习而非玩游戏,如果统一切断网络,实是以偏概全、有失偏颇;有的代表建议统一制定宿舍电脑使用公约,同学之间相互监督管理,并将公约遵守情况纳入学生综合考评中;有的代表则建议延长学校机房的开放时间,禁止学生带电脑进入宿舍,等等。通过这样的论辩说理,不仅能使学校在统合考虑各方意见的基础上提升决策的质量,而且还能有力地促使学生心甘情愿地接受并遵行经过多方论证、为大多数人所支持并附设有充分理由的决策意见。

4. 透明协商

透明意味着高校对决策问题的民主协商是一种公开的,可以让第三人观察、评价的决策过程,透明的协商过程赋予高校内外各类主体对各种建议或方案公开审视、检查和批判的权力,通过实施这种公开性,关心高校决策问题的群体可以获得有关高校公共决策的本质、背景、理论依据等信息,并进而使高校决策者、决策参与方以及关心这个决策过程的第三人对决策过程的协商民主产生一种“真”的信赖,使人们感到它所具有的不可轻易否认、令人信服的力量。在本案中,听证会协商过程完全是公开和透明的,此过程的运行不仅公之于学校师生员工,而且还向社会公共媒体敞开大门,当时《光明日报》、《中国教育报》、《工人日报》、《福建日报》、《厦门日报》、中央人民广播电台、福建电视台等二十余家福建省内外的主流新闻媒体都以较大版面或在黄金时段相继报道了此事,在福建省乃至全国高等教育界都引起了积极的反响。

5. 理性合意

高校决策的民主协商过程包含着决策者与作为决策参与方的师生员工之间的意见交换与信息沟通、告知与反馈、陈述与听取、说理与论辩,最终达成以相互认同为基础的决策方案,这一过程就是决策者与师生员工彼此形成合意的过程。合意表达了这样一种理念:即高校决策的协商过程是决策者和师生员工所持意见的不断磨合过程,高校最终作出的教育管理决策是双方意见融合的结果。形成合意的决策所体现的不只是决策者或是师生的单方意志,而是双方意志相结合的共同意志。本案中,参与决策协商的各方是平等的、自由的,他们提出各种理由以说服他人,或者是努力转换自身的认知以达成决策的共识。这里值得一提的是,厦门理工学院的管理决策者对其自身的决策意见并不是持一种“唯我独尊”的态度,没有借助于其自身决策地位上的优越性而轻视参与决策协商的普通学生,而是就决策分歧点与学生进行开诚布公的理性商谈,并通过真诚对话与相互理解最终达成了富有质量的决策合意。

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