我国高等学校内部管理体制改革60年:回顾与思考

陈立鹏 杨 阳

[收稿日期]20090930

[基金项目]北京市教育科学“十一五”规劃2009年度重点课题“中外大学章程比较研究”(ADA09034);本文同时得到教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”及中国人民大学北京市重点学科“教育经济与管理”的资助

[作者简介]陈立鹏(1969),男,湖南城步人,中国人民大学副教授,博士,硕士生导师,主要从事教育政策法规、学校管理、少数民族教育、多元文化教育等方面研究。

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[摘 要]建国60年来,我国高等学校内部管理体制改革经历了初步探索与曲折发展、全面恢复与探索、全面推进与进一步完善三个阶段,取得了显著的成就与经验。高等学校形成以党委领导下的校长负责制为领导核心,校长全面负责,教职工参与民主管理的内部管理体制;并始终坚持“自上而下”与“自下而上”相结合的改革策略。面对新形势,应进一步深化我国高等学校内部管理体制改革,进一步明确领导体制、完善决策体制、规范执行体制、健全监督体制。

[关键词]高等学校内部管理体制改革;发展历程;成就;对策

[中图分类号]G649 21 [文献标识码]A

[文章编号]16720717(2009)06003506

一、建国60年来我国高等学校つ诓抗芾硖逯聘母锓⒄估程

建国60年来,我国发生了翻天覆地的变化:社会主义制度在新中国建立,计划经济向社会主义市场经济成功转型,经济、社会在曲折中前进与发展。其中,伴随着我国高等教育行政管理体制的改革与发展,高等学校内部管理体制改革,也走过了从艰难探索到不断成熟、成就辉煌的六十年。我国高等学校内部管理体制改革的不断深化,有力地推动了我国高等教育事业的改革与发展。纵观建国60年来我国高等学校内部管理体制改革的发展,大致可分成以下各有区别又紧密联系的三个阶段。

1 第一阶段:1949~1977年,初步探索与曲折发展时期

1949年,新中国成立,党和国家开始全面规划和建设高等教育事业。1950年,教育部颁布《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》(以下简称《规程》),明确规定高等学校的内部管理体制。这是党和国家关于高校内部管理体制最早的文件。这两个文件明确指出高等学校实行校长负责制,在校长领导下设立校务委员会,同时设立工会、学生会等社团组织,并详细规定了校长、校务委员会、工会的职责,但对教师群体的权利没有涉及。如,关于校长的职责,规定“(一)代表学校;(二)领导全校(院)一切教学、研究及行政事宜;(三)领导全校教师、学生、职员、工警的政治学习;(四)任免教师、职员、工警;(五)批准校务委员会的决议”。新中国伊始,高等学校内部管理实行校长负责制与我国建设社会主义事业借鉴苏联经验有极大的关系,当时苏联高校实行的是行政首长“一长制”,赋予行政负责人很大的权力。

1957年,全国的整风反右运动指出现存的高等学校内部管理体制脱离了党的领导。于是,中共中央、国务院在1958年9月出台了《关于教育工作的指示》(以下简称《指示》)。《指示》指出“一切教育行政机关和一切学校,应该受党委的领导”。“在一切高等学校中,应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制;一长制容易脱离党委领导,所以是不妥当的”。虽然党和国家强调了学校党委在高校内部管理的领导地位,但各部门没有对《指示》进行认真落实。直到1961年《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》颁布,我国高校内部管理体制才发生重大变化。

1961年9月,教育部颁布《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(以下简称《高校六十条》),对我国高校内部管理体制重新做了界定。其第51条明确规定“高等学校的领导制度,是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”。这一时期校务委员会的职责与建国初期《规程》中对校务委员会的规定无实质性变化。相比以前文件对高校管理体制的规定,《高校六十条》的最大变化是对党委领导的规定,其第54条规定“高等学校的党委员会,是中国共产党在高等学校的基层组织,是学校工作的领导核心,对学校工作实行统一领导。高等学校中,党的领导权力应该集中在学校党委员会一级,不应该分散”。《高校六十条》还规定了建立教授、副教授和讲师的轮流休假制度。《高校六十条》不但加强了党对学校的领导,还强调保障教师的基本权益,注重调动教师的工作积极性,是对前一段高校管理体制改革的突破。尽管《高校六十条》实施时间不长,但是它对我国高等学校内部管理体制改革的影响是深远的,基本上确立了党的基层组织对高等学校的领导地位,引起了管理过程中对教师权益的重视,为我国现今的高等学校内部管理体制打下了坚实基础。

“文革”期间,我国高等教育事业遭到严重破坏,正常的管理体制被打乱,高等学校实行的是党委领导下的由工宣队、军宣队、革命干部组成的革命委员会负责制。1974年4月《全国教育工作会议纪要》明确指出,“学校实行党委的一元化领导,充分发挥工宣队的政治作用”。在“工人阶级领导一切”的口号下,由工人群众管理学校,对原来的内部管理体制全盘否定,严重影响了高校的教学和科研工作质量。

2 第二阶段:1978~1991年,全面恢复与探索时期

1978年年底,中共中央召开了具有深远历史意义的十一届三中全会,经过指导思想上的拨乱反正,纠正了“左”的错误,重新确立了马克思主义的思想路线、

政治路线和组织路线。教育战线根据中央的统一部署,开始拨乱反正,恢复整顿教育秩序,使我国教育事业迎来了新的春天。1978年教育部颁布《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》(以下简称《条例》),指出“高等学校的领导体制是党委领导下的校长分工负责制”,取消设立校务委员会,提出设立学术委员会。《条例》重新明确了高等学校的领导体制,改变了高等学校内部管理的混乱局面。但对校长分工负责制,教育界的理解存在争论与分歧,校长和党委之间责任和权力不明确。《条例》实际上是对《高校六十条》的重新修订,取消了校务委员会的实质性权力,加强了党委的领导。

1985 年,中共中央召开改革开放以来第一次全国教育工作会议,颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)。以此为标志,我国高校内部管理体制改革进入全面探索时期。

《决定》提出,“要改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权”。并对高校内部管理体制作了具体规定,“学校逐步实行校长负责制,有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会,作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度,加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来,把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作中来”。《决定》颁布后,100多所高等学校先后进行内部管理体制改革,实行校长负责制的试点工作。1988年国家教委发布《关于高等学校逐步实行校长负责制的意见》,指出“高等学校必须按照党政分开的原则,逐步实行校长负责制”。这与当时国家推行的政治体制改革是有密切关系的,但未能得到广泛推行。因为随后不久我国发生了“89”风波,根据国家有关规定,高等学校一律实行党委领导下的校长负责制,加强党委对学校工作的领导,加强高校的思想政治教育。

3 第三阶段:1992年至今,全面推进与进一步完善时期

1992年,邓小平同志南巡讲话的发表和党的十四大的召开,标志着中国改革开放进入了一个新的阶段。十四大明确提出要建立社会主义市场经济新体制。为了适应这一改革目标,1993年,中共中央印发了《中国教育改革和发展纲要》,随后又召开了改革开放以来第二次全国教育工作会议,就全国的教育发展和教育体制改革作了部署,高等学校内部管理体制改革全面推进。这一阶段,一是以法律的形式确认了高校内部管理体制即党委领导下的校长负责制,二是掀起了以人事、分配制度改革为重点的全面改革浪潮,探索建立适合社会主义市场经济体制和高等教育发展规律的高校内部管理体制和运行机制。

1992年2月,国家教委决定在其直属的36所高等学校开展内部管理体制改革试点,8月印发了《关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见》,指出“校内管理体制改革是人事、分配、住房、医疗、退休保险制度诸方面改革相互制约、相互启动的系统工程”。 1992年11月,国家教委主持了普通高等学校工作会议,总结了试点高校改革的经验。并于1993年2月印发《关于普通高等学校内部管理体制改革的意见》,积极推广试点学校的经验,全面推进高等学校内部管理体制改革。同期,中共中央国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》(以下简称为《纲要》),“积极推进以人事制度和分配制度改革为重点的学校内部管理体制改革”。“改革的核心在于,运用正确的政策导向、思想教育和物质激励手段,打破平均主义,调动广大教职工积极性,转换学校内部运行机制,提高办学水平和效益”。

1998年8月,《高等教育法》颁布,标志着我国高等教育进入了一个崭新的发展阶段。《高等教育法》规定,“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党党章和有关规定,统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权”,“高等学校的校长全面负责本校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。根据高等教育法的有关规定,高等学校要设立学术委员会、教职工代表大会,实行民主管理。《高等教育法》以法律的形式明确了高校内部管理体制即党委领导下的校长负责制,并对学校党委和校长的职权作出了科学界定,为高校内部管理体制改革不断走向规范化和科学化,提供了坚实的法律基础。

2000年6月,中组部、人事部、教育部印发了《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》,提出要建立起适应社会主义市场经济体制和符合高等教育发展规律的高等学校人事管理制度,体现了高等学校人事和分配制度的改革仍是目前一段时期内高等学校内部管理改革的重点。

2007年,教育部印发《教育部直属高校司关于认真做好高校管理工作的通知》,提出建设“高等学校管理年”,指出新时期新阶段高等学校应着重抓好的三件大事之一就是“学校内部管理”,要求高等学校在管理活动中要积极探索管理工作的规律和特点,及时总结,并把成熟的管理经验上升到制度层面,在制度建设方面不断创新,通过制度建设推动学校管理的全面提升。

二、建国60年来我国高等学校内部管理体制改革取得的成就及经验

建国60年来,我国高等学校内部管理体制改革长足发展,取得了显著的成就和经验,适应了各个时期高等教育改革与发展的需要,促进了学校办学质量和水平的提高。主要表现在:

第一,经过60年的改革与发展,我国高等学校逐步形成了以党委领导下的校长负责制为领导核心、校长全面负责、教职工参与民主管理的内部管理体制。这一体制,既有利于发挥校长在学校行政管理中的重要作用,又克服了“一长制”的管理弊病,确立了学校党委在高校内部管理的领导地位,明确了教职工参与民主管理的权利和渠道;有利于在高校中形成政治权力、行政权力、学术权力的合力,促进高校按学术逻辑办学。实践证明,它是行之有效的,并作为高等学校内部管理体制改革的成果明确写入了《高等教育法》,成为高校普遍遵循的内部管理┨逯啤＊

第二,60年来我国高等学校内部管理体制改革坚持“自上而下”与“自下而上”相结合的改革策略。我国高校内部管理体制改革总体上是一个自上而下的推动过程,上级(主要是国家教育行政部门)在改革中发挥主导作用,许多改革是通过行政命令实现的,“统一要求、自上而下、行政推动”是其鲜明的特征^[1]。但中国高校内部管理体制的“自上而下”中的“上”,其决策又主要来自基层的实践经验,个别地区、个别高校内部管理体制的实践经验和做法被总结、提练和完善,成为推进全面改革的依据。从总体上看,这是一个“从群众中来到群众中去”的过程。高校内部管理体制改革的实践证明,教育行政部门的强力推动是高校内部管理体制改革推进的重要保证,但这样的推进应当坚持尊重学校的现状,决策应当更多地来自于一线学校改革创造的经验和理论成果,只有坚持自上而下与自下而上的有机结合,才能保证高校内部管理体制改革的顺利发展与不断┩晟啤

第三,我国高等学校内部管理體制改革是在实践中不断探索、不断总结经验的基础上逐步发展、完善的。遵循讲求实效、循序渐进、试点推广、发现问题及时纠正调整、不断完善的改革路径。几乎每一个比较重大的改革问题都是从实践中提出来的,都是在总结个别高校实践尝试的基础上设计并组织试点,试点取得经验后再不断推开,发现问题及时调整和纠正。这样的改革路径保证了高等学校内部管理体制改革的稳定推进,推动了我国高等教育的持续健康发展,使改革、发展、稳定得到了有机的统一。它应成为我国高校未来改革遵循的重要原则。

第四,我国高校内部管理体制改革应始终以提高高等教育的质量为核心。高校内部管理体制改革应以提高学校管理的科学化、民主化、规范化为目标,而学校管理的科学化、民主化、规范化,是为了提高学校的管理质量和效率,说到底是为了提高学校的教育质量和办学水平。我国高等教育自1999年开始扩招,在很短的时间里实现了大众化,高等教育毛入学率从1998年的9.8%迅速提高到2008年的23.3%,随之而至的是办学条件的恶化、教育教学设施的严重缺乏、生源质量下降、师资力量不足,高等教育质量问题引起全社会的广泛关注。高等学校内部管理体制改革的内容纵然很多,但中心问题是提高高等教育的质量,增强高校的办学活力和社会适应性,提高学生的就业竞争力。未来改革应当围绕提高质量而展开。

三、 进一步深化我国高等学校内部管理体制改革的思考及建议

建国60年来,我国高等学校内部管理体制改革取得了巨大的成就,已基本建立起适应我国高等教育事业改革与发展需要的内部管理体制。但随着社会主义市场经济体制的不断发展,特别是随着现代大学制度的不断确立,我国高等学校内部管理体制改革仍然面临着诸多挑战。当前,应着重加强以下几方面的工作。

1 进一步明确领导体制

构建科学的高等学校内部管理体制,首先要明确领导体制,这是核心问题。回顾建国60年来我国高等学校内部管理体制改革历程,每一次改革都是首先明确领导体制,同时也可以看到从建国初期到1989年间,党和国家都是围绕探索高校内部领导体制对高等学校内部管理体制进行改革。改革的历史告诉我们,明确领导体制是构建高等学校内部管理体制的关键问题。《高等教育法》第39条规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”这是目前我国高校普遍实行的内部领导体制。然而,对于这一领导体制在高校内部管理中常常表现出认识不清晰的现象,如存在对校长和书记谁的权力大的争论。我们认为,要进一步明确我国高校内部领导体制,必须注意以下三点:

第一,坚持党委对学校工作的统一领导。中国共产党是中国特色社会主义建设事业的领导核心,为了办好中国特色的社会主义大学,中国共产党高等学校基层委员会统一领导学校工作是必不可少的,这体现了我国高等学校的社会主义办学方向。同时,《高等教育法》第39条也作了规定:“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定,统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权。”因此,党委在高等学校的统一领导地位不能动摇,它是党的领导在高等学校内部管理中的实现形式,是保证高等学校政治方向正确的重要举措。

第二,正确认识党委领导。首先,党委领导不是党委直接管理。党委领导不是事事都要经党委讨论通过。党委领导是政治领导,主要是政治方向、政治思想、政治路线、政治方针政策的领导。党委领导不是事无巨细都要管,而是要抓方向、顾大局、管大事。其次,要明确党委的领导职责。《高等教育法》第39条对党委领导职责作了具体规定:“执行中国共产党的路线、方针、政策,坚持社会主义办学方向,领导学校的思想政治工作和德育工作,讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选,讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项,保证以培养人才为中心的各项任务的完成。” 《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中也作了相关规定,其第2条规定,“高等学校的党组织必须以马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导,全面贯彻执行党的基本路线和教育方针,坚持教育必须为社会主义现代化建设服务,必须与生产劳动相结合,培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”。从以上规定中可以看出对党组织的职责要求是一致的,都是以贯彻党的基本路线和方针政策为中心点。因此,在高等学校内部管理实际中应严格规范党组织的政治领导,一方面,加强政治方向领导,保证学校各项工作的正确方向,切实落实党的路线、方针、政策,搞好思想政治工作;另一方面,严格规范领导行为,做到不要事事包揽,政治权力不“越轨”、不“过泛”。最后,党委领导不是书记个人领导,不能书记个人说了算。党委领导是集体领导,这是我们党领导的重要原则,只有这样才能保证领导的科学性和民主性。

第三,正确认识党委领导和校长负责的关系。

正确认识我国高校内部领导体制,就要正确认识党委领导和校长负责的关系,这是领导工作和管理工作常常出现问题的地方。党委领导和校长负责是辨证统一的,一方面,校长负责是以党委领导为根本前提的,这是政治方向问题;另一方面,党委领导为校长负责提供了根本政治保障,为校长行政工作的开展提供便利。总之,党委领导和校长负责在目标上是一致的,党政分开不是党政分家,党委领导和校长负责都是为了保障高校的工作顺利开展,两者对高等学校的教育质量都负有重大责任。

2 进一步完善决策体制

美国著名管理学家西蒙認为:“管理就是决策。”决策是高等学校内部管理体制的首要环节,决定高等学校内部管理的民主性和科学性。随着高等学校的自主权不断扩大,决策行为变得越来越重要。所以,进一步完善决策体制是深化内部管理体制改革不可缺少的环节。当前,完善高校的决策体制应注意以下两个方面:

一是决策集体化。决策集体化是当今高等学校进行决策行为的重要准则。随着高等学校打开校门面向社会办学,高等学校管理牵涉到的利益群体变得多元化,导致高校进行决策行为时必须反映各群体利益,这其中可能包括党和国家的政策要求、社会对人才的需求、校内各类人员的相关利益等。要实现决策反映多方利益,必须做到决策集体化,集思广益,听取各方利益群体的意见。另外,随着决策事项的多元化和复杂化,书记、校长等个人不可能凭借自己的学科知识和管理技能长期保证决策的科学性。因此,决策集体化是决策科学化的保证,是管理民主化的具体表现。

二是决策分工化。高等学校内部管理是一项复杂的系统工程,其决策事项大致可分为四类:战略性的决策(包括学校发展战略规划、学校思想政治工作计划等);日常行政事务的决策(包括职能部门设立、校产管理、经费预算等);学术类的决策(包括教学和科研方面有关事项);综合类事项(涉及上述三类的交叉事项)。不同的决策事项应由不同的管理机构完成。战略性的决策应由党委决议,由书记主持党组织大会进行集体决议。日常行政事务的决策应由校务委员会决议,校务委员会由校长、学校职能部门负责人、院系主要领导、有代表性的学者组成,决策经由校长主持的校务委员会会议集体议决,必要时可吸纳职工、学生代表参与决议。学术类的事项应交由学术委员会进行决策,学术委员会由学校各学科专家组成,是学校内部最高的学术管理和决策机构,负责人由学术委员会全体成员选举产生,这样才能保证学术问题按学术逻辑处理,减少行政力量的负面影响。学术权力的有效发挥是高等学校管理科学化的基础和前提,行政权力应当服务于学术权力而不应当凌驾于学术权力之上^[2]。行政综合类事务应交由校务委员会决策,党委主要负责人参与会议,集体决策。决策分工不仅保证了学校各方利益得到反映,也充分发挥了政治权力、行政权力、学术权力的合力,改变了学术权力在高校管理中一直处于相对薄弱和被忽视的地位,确保了大学的教学和科研活动科学化,体现了大学的学术本质属性。

3 进一步规范执行体制

以校长为代表的行政体系行使执行决策的职能。高等学校内部管理有效与否很大程度上取决于行政体系执行决策的好坏。目前,我国高等学校内部的执行体制存在很大问题,如执行机构臃肿,职能部门庞大,校级行政集权,各职能部门职责不清、人浮于事、办事拖沓、执行效率低下等。进一步理顺和规范执行体制是深化高等学校内部管理体制改革的重点。我们认为可从以下三方面着手:

首先,精简机构,精干队伍。精简执行机构,不是单纯地减少机构和部门数量,不是越少越好,而是改变效仿国家行政部门设置职能机构的方式设置机构的倾向,按照学校的实际管理需要设置机构;机构职能与机构组成对等,不重叠设置职能类似的部门;减少执行层次和环节,有效设置机构,提高执行效率。精干队伍,不是人员越少越好,而是队伍人员要形成合力,素质过硬,有足够的管理经验和才能,当前尤其应提高各级管理人员的公共服务意识和能力。其次,规范制度,明确职责。行政部门规章制度完善健全,部门职能清晰,各岗位职责明确,落实到每一个具体行政管理人员,克服“职责不清,人浮于事”的弊病,做到执行坚决到位,而不“越位”。当前,要通过制定和完善大学章程,推动学校各项规章制度的建立,推动行政部门管理的规范化、科学化^[3]。最后,两级管理,院系主导。目前,我国高校内部行政权力多集中于校级部门,院系级自主管理的积极性受到束缚。而院系是教学科研的基本单位,应拥有对院系内部具体事务的自主管理权。学校执行机构应合理放权给院系,使院系成为执行决策的重点单位,校级执行机构不应陷入具体事务之中,应为各院系职能部门提供指导与服务,着重发挥在学校教学、科研及其他行政管理工作中的公共服务职能,如研究建立科学的教师工作绩效考评机制、学生“助管、助研、助教”管理机制等。

4 进一步健全监督体制

有效的管理闭合回路离不开监督环节,监督体制确保决策的科学民主性和决策执行的效果。目前,我国高等学校内部管理的监督体制很不完善,存在监督机构不健全、监督无力、反馈不及时、教代会流于形式等诸多问题。因此,深化高等学校内部管理体制改革需要进一步完善监督体制。我们认为,应从以下四个方面入手:

一是决策、执行、监督机构分设,这是管理体制的基本原则,这样才能确保监督的有效性。二是加强主动监督,加强事前防范,改进和加强监督工作,努力做到领导干部的权力行使到哪里,监督就实行到哪里,防患于未然,改变现在的消极监督、事后监督为参与监督,而不仅仅是等出了问题以后再去监督^[4]。三是及时反馈。凡监督必有反馈,只有及时反馈,监督才有意义和效果,否则监督无效。各监督机构如发现问题应及时向相关部门反映,使问题及时得到预防或解决。四是确实发挥教代会的监督职能。《高等教育法》明确规定了教代会是保障教职工参与民主管理和监督的组织形式。可见,教代会是教职工行使监督权、参与民主管理的重要形式。但当前在高等学校内部管理中,教代会形同虚设,很少真正发挥作用,主要原因是性质不明、职责不清。因此,为切实发挥教代会在高校民主管理和监督中的作用,当前应抓住调研起草《学校法》的机会,在《学校法》中明确规定学校教代会的性质、地位、职权、议事规则等,保障教代会真正行使职权,从而不断推动学校监督体制的建立和发展。

总之,我国高等学校内部管理体制改革60年,是充满曲折与坎坷的60年,也是孕育欣喜与成果的60年;是艰难探索的60年,更是成就辉煌的60年。随着全面建设小康社会和社

会主义和谐社会的不断发展,我们有理由期待中国高等教育事业更加辉煌灿烂的明天。

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(责任编辑 黄建新)