试论公共权力异化的成因与制约

侯睿夫

摘 要:本文描述了公共权力异化的各种表现,进而从人性二重性和制度不完善两个方面分析了公共权力异化的原因,并提出了制约公共权力异化的基本途径是提高公共权力主体自身的道德修养、构建完善的公共权力监督机制和充分厘清市场与政府之间的关系。

关键词:公共权力 异化 制约

中图分类号:D616 文献标识码:A

伴随着政治和经济体制改革的不断深化,人们的价值观念、生活方式和行为方式也正悄然地发生着改变。在权力缺乏严格制约的情况下,权力无疑可能成为追逐利益者用以谋求自身利益的最佳手段。公共权力的异化引发了一系列严重的社会和政治问题,日益受到人们的广泛关注。因此,分析公共权力异化问题的成因并探讨有效的制约机制,对于加强政府的公信力建设和缓和社会不同阶层的矛盾,进而促使我国经济和政治健康发展,具有重大的现实意义。

一、公共权力异化的表现

所谓公共权力,是指在公共管理过程中,由国家机关和其它公共组织掌握并行使的,用以处理社会事务、维持社会的稳定和增进公共利益的权力。在政治领域,公共权力作为权力的一种类型,在继承支配性这一权力的本质属性的同时,还具有垄断性和普遍性。与私人权利相比,由于公共权力来自于人民权力的让渡或委托,是人民意志的体现,故具有公共性这一特性,而这一特性也决定了公共权力具有为社会公众谋求福利的本质。支配性是公共权力得以有效运行的重要手段,通常表现为强制要求人们作出某种行为的力量。而公共性则是公共权力运行的最终目的,体现了“主权在民”的思想。公共权力的最终来源是人民,因此,公共权力的行使要对人民负责,并为社会大众谋求利益。

然而,正如马克思主义理论所认为的,公共权力从其产生开始,就存在着被异化的可能。在公共管理过程中,如果权力的配置和运行失当,公共权力就不能很好的体现为人民谋求福利的意志,公共权力异化的问题就会出现。所谓公共权力异化,是指公共权力在行使过程中背离了公共利益,被公共管理主体用来谋取私利。

在现实政治生活中,公共权力异化通常通过两种方式表现出来:

(一)公共权力与公共责任不对称。

任何权力的授予必然伴随着相关责任的确定,权力如果脱离了责任而单独存在,那么这种权力就是不合理的。人民授予的公共权力必定与相应的公共责任联系在一起,既公共权力与公共责任是个有机的统一体。在公共管理过程中,公共权力异化的直接原因,可以归结为公共权力与公共责任不对称。

公共责任指的是公共部门的工作人员所履行的与其公共权力行对应的职责和任务,而这也是社会公众授予公关部门的工作人员权力时所赋予的期望。公共责任可分为积极的公共责任和消极的公共责任。积极的公共责任是指公共部门的工作人员认真、恰当地履行与其权力所相适应的职责和义务;与积极地公共责任相反,公共部门的工作人员如果没有履行其所被授予的权力所应尽的责任或违反法律所规定的义务,即对其所应履行的职责选择“不作为”或“不尽力作为”。公共权利与公共责任不相对应,通常变相表现为互相扯皮推诿、公文旅行、墨守成规、缺乏创新、漠视公众需求、服务意识淡薄,态度傲慢等现象。公共权力与消极的公共责任之间的不对称,大大影响了公共权力的运行效果,造成工作效率低下,公共资源大量浪费。这种异化没有与实际经济利益相关联,故很难对其进行制约。

(二)公共权力滥用与私化 。

公共权力来源于人民,人民通过委托代理的方式将权力授予政府和其它公共组织,政府与其它公共组织行使人民赋予的权力,并承担起解决社会公共事务的责任。“所有权”和“行使权”的分离使得公共权力被滥用与私化成为了可能。此外,公共权力的公共性与私人性的共存,也决定了公共组织的某些工作人员在为公众提供服务的同时,不可避免的运用公共权力为个人谋取利益。

公共权力滥用与公共权力私化是比较常见的权力异化现象。公共权力滥用或过度使用在我国通常表现为腐败,如公职人员利用权力不恰当的侵犯了私人的空间,即对不属于自己职权范围内的事物进行干涉,或不恰当的利用手中的权力维护私人利益,并从中获取金钱或物质利益。而公共权力私化则主要表现为,公职人员利用手中的权利进行贪污、挪用公款,为权力相对人尽职责时,从中获取个人利益。上述公共权力异化的表现,均与公共组织的工作人员利用公共权力为自身谋求利益有关,而这些现象在对社会造成严重的危害并侵蚀公众的利益的同时,也使得公共组织的公信力下降。公众对公共组织的行为表现出不信任,并采取不作为的方式来无声的宣泄自身的不满,而这也大大的提高了公共组织与公众进行有效沟通的成本,降低了公共组织的运行效率。可见,制约公共权力异化对于各级政府和其他公共组织是一项刻不容缓的任务。

二、公共权力异化的原因分析

在公共管理过程中,公共权力常常超越了法制的界限,背离了其为社会大众谋求利益的目的,给社会造成了巨大的损失。通过对我国公共权力异化现象的分析,我们可以发现公共权力异化是由主观和客观两个因素共同作用的结果。

(一)人性的二重性是公共权力异化的主观因素。

公共权力是社会公众对自身权力的让渡,其本质是维护公众的利益。但实际上,公共权力最终还是要由公共组织的工作人员来行使,因此,权力能否被转化为造福社会的工具,完全取决于权力的行使者。

经济学家亚当•斯密在《道德情操论》中,提出了“经济人”和“道德人”两种人性的假设。从“经济人”的角度来看,公共权力的行使者在从事各种社会活动时,不可避免的会从自身利益出发,以追求自身利益最大化为目标;从“道德人”的的角度来看,公共权力的行使者掌握的是公权,而公权是以实现公众利益的最大化为目标的。如果权力的行使者认真的履行公共职责,则该权力行使者满足“道德人”的假设。然而现实中,完全的“经济人”和“道德人”是不存在的,现实社会中的每个人都是兼具“经济人”和“道德人”的矛盾统一体。尽管公共权力的行使者肩负着为公众谋求利益的义务,但是,当利用公共权力为个人谋求利益的诱惑侵占了为公众谋求福利的义务时,人性中“经济”的一面就会显现出来。此时,公共权力异化的问题就会出现,公共权力行使者满足了个人利益,但却使公共利益遭受了巨大的损失。

(二)制度的不完善是公共权力异化的客观因素。

我国正处在计划经济体制向市场经济体制转变的过程中,市场体制还不完善,权力的运行和监督机制还不够健全,在客观上造成了公共权力异化的现象。

首先,两种不同体制间的矛盾,使得作为公共组织主体的政府部门难以制定统一的市场规则,规则制定的不完善在客观上为公共权力的异化提供了滋生的土壤。权权交易、权钱交易、甚至直接贪污成为了市场运行的“潜法则”,市场秩序被少部分权力行使者破坏,公众利益遭到侵蚀。除此之外,市场运行机制的不完善,也使得作为公共组织主体的政府部门的难以厘清政府与市场的边界。政府的职能与公共权力的异化存在着密切的联系,适当的对市场进行干预,能起到促进市场顺利运行的作用,反之,过度的市场干预则会打破市场公平交易的状态,为寻租提供了空间,而租值的大小与政府对市场的干预程度呈正比例关系。可见,经济体制转变时期,市场运行机制的不完善是公共权力异化的客观因素之一。

其次,从权力的运行和监督机制来看,体制内监督是对公共权力进行约束的主要方式。内部监督,指的是公共权力主体在组织内部进行的自我监督和自我约束,并以期通过组织内部成员之间的相互制约达到防止公共权力异化的目的。然而,内部监督在运行过程中,公共权力主体在权力的运行过程中身兼“裁判员”和“运动员”两种身份,监督失去刚性约束。因此,监督权在行使的过程中也存在被异化和滥用情况,从而导致内部监督流于形式。除此之外,体制外监督作为制约公共权力的另一种方式,也因公共权力所具有的强制性和扩张性的属性,而难以达到设想的对公共权力进行监督的期望。通过对两种监督方式的分析,不难发现,权力监督机制的不完善则是公共权力异化的另一客观因素。

三、制约公共权力异化的途径

通过上述对公共权力异化产生的原因的剖析,可以得出公共权力的行使者和保障公共权力顺利运行的制度是公共权力异化产生的主观和客观因素。因此,为了使公共权力更好的实现其增进公共利益的功能,在公共管理过程中,必须对公共权力的运行实行严格的限制,防止其越轨为非。基于公共权力异化产生的原因,笔者认为以下三种方式是制约公共权力异化的有效途径。

(一)积极提高公共权力主体自身的道德修养。

公共权力的最终行使者是人,而人的趋利性是造成公共权力异化的主观因素,因此,提高公共权力主体的道德修养是防止公共权力异化的有效途径。英国学者汤因比指出,要根治人类社会的弊端,“只能依靠来自人的内心世界的精神革命, 社会的弊病不是靠组织机构的变革就能治愈的。唯一有效的治愈方法最后还是精神上的”。公共权力异化现象的发生,究其原因是人心中的趋利性,因而提高公共权力主体的精神修养,将正义感、良知感、荣誉感、忠诚感、责任感的政治人格融入于公共权力主体的思想中,对公共权力主体增强对趋利心理的免疫力,进而抑制公共权力异化行为的发生,起着不可替代的作用。

在我国,提高公共权力主体道德修养的最佳途径是,利用我国优秀的思想道德文化,在公共权力主体心中,牢固树立起全心全意为人民服务的思想,并在此基础上明确公共权力主体所必须履行的职责。提高公共权力主体自身的道德修养,是杜绝公共权力主体在主观上利用公共权力谋求私利的重要途径。

(二)构建完善的公共权力监督机制。

完善的公共权力监督机制是防止公共权力异化的外在力量。目前,内部监督和体制外监督是构成我国公共权力监督机制的两个重要部分。然而,单凭这两种监督无法完全达到制约公共权力异化的目的,因此,广泛利用社会的力量是构建我国完善的公共权力监督机制必须采用的途径。

实践证明,通过公众监督,公众可以将自己掌握的权力运行的状况,及时传达各个相关职能部门,并通过与相关部门的有效沟通,揭露滥用公共权力的行为和人员,将权力的运行置于公众的视野中,无疑是对公共权力异化的有效制约。要保证公众对权力监督的有效性,就必须注意以下三个问题:首先,要实现公共权力运行状况的公开化,让公众享有知情权和评论权,便利公众对权力的监督;其次,要理顺公众进行检举的渠道,并对实行保密,保密和奖励制度,依次来动员公众的积极性;最后,对公众进行宣传和教育,培养公众对公共权力运行的监督意识。

与此同时,随着我国第三部门的逐渐自我完善和不断壮大,第三部门也将成为制约公共权力异化的新生力量。第三部门是指介于政府部门和经济组织之外的非营利的非政府组织形态。第三部门最重要的特征是非政治性和非营利性,因此能够成为沟通政府与公众的纽带。第三部门作为现代社会的重要组成部分 ,不仅要协助政府组织实施公共管理,而且在一定程度上还要求对政府的施政过程进行监督 ,以防止公共权力的异化。第三部门对全力进行监督的有效性表现在:其一,第三部门可以利用其组织化的优势联合分散的公众力量,为公共权力监督提供坚实的力量;其二,第三部门不仅能够将公众的利益和意见,通过参与会议的形式反映给公共组织,还能借助自身专业方面的优势,给政府提供建议和影响政府的决策,

使政府的制定的决策符合广大公众的期望。基于以上的优势,第三部门监督在我国作为一种新生的监督力量,是值得政府和公众的大力支持的。

(三)充分厘清市场机制与公共权力运行机制间的关系。

完善的市场机制不仅是配置资源的有效手段,而且也是制约公共权力异化的有效途径。在我国,市场机制对公共权力的制约作用长期被忽视。通常,市场机制被认为是用来调节经济活动的最佳选择,而很少涉及到其对公共权力的制约作用。通过厘清市场机制与公共权力运行机制间的关系,建立完善的市场运行机制,可以有效的迫使公共权力退出可以由市场机制自行调节的领域,而这就压缩或消除了公共权力主体运用公共权力进行“寻租”等逐利活动的空间。

市场机制与公共权力运行机制最大的区别就在于它们的价值目标不相同。市场制度以效率作为其首要的目标,并利用平等竞争的机制自发的调整人们的经济行为;而公共权力运行机制是以公平作为其首要的价值目标,并以对社会公众提供公共产品和服务、实施对社会的管理为主要职责。当前,我国不断推进行政体制改革的目的就在于,进一步的厘清政府与市场的关系,明确政府的职能,以此来实现市场机制与公共权力的合理分工。政府的职能明确了,能减少权力对微观经济事务的直接干预,既将“管不了、管不好、也不该管”的事务交由市场机制来发挥作用。充分发挥市场机制的作用,有利于大幅压缩公共组织利用公共权力谋求利益的空间,将精力放在维持市场秩序、调整社会矛盾、增进公共利益的方向上来,使公共组织处于公正的地位。

(作者:江西财经大学2008级行政管理专业研究生,研究方向为政府行为与公共管理)

参考文献:

[1]陈红军. 论我国公共权力的异化及矫正. 湖北工业大学学报, 2009 , 1.

[2]陈明珠,梁雁秋. 公共权力异化的预防与遏制. 广西青年干部学院学报, 2006 , 2 .

[3]王洛忠 ,安 然. 试析公共管理过程中公共权力的异化与制约. 江西社会科学,

2000, 10.

[4]张晓燕. 公共管理过程中的公共权力异化与制约.科技进步与对策, 2005, 12.

[5]张振华. 公共权力: 悖论、异化与制约. 云南行政学院学报, 2004 , 3.