行政执法涵义浅析

陈 华

摘要: 高效、公正、文明的行政执法是依法治国,建立社会主义法制国家的必然要求。同时也是这市场经济、民主政治、现代文明(政治文明和精神文明)理念对行政执法的必然要求。但现实中,由于行政执法涵义理解的偏差而产生的问题行政执法频频发生,不胜枚举。为此对行政执法涵义的研究有着深远的理论意义。最后分别从行政管理学角度、行政法学角度和行政管理实践角度对行政执法概念做了解析。

关键词:行政执法;涵义;行政管理

中图分类号:D92 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2009)31—0134—02

一、行政执法涵义的历史演进——行政从“人治”到“法治”的一次飞跃

行政执法作为国家政府机关的一种国家治理行为活动,它属于行政的范筹。如果要探询行政执法概念的演进,必然要在行政概念演变的基础上给出。其实正是在行政这一概念内涵演变的内在逻辑上,体现着行政执法概念的产生、发展和对其更高阶段发展的一种必然。

行政一词,在古代早已出现。《史记·周纪》:“召公,周公二相行政,号曰‘共和。”[1] 应是中国较早的记载。但当时行政并没有与其他的国家政务管理活动区别开来,没有自己完整、明确的定义。而作为现代行政学中行政的概念,则来源于美国的威尔逊和古德诺。二者把行政从一般意义上的政务活动中分离出来,认为一般意义的政务活动都存在着两种主要的或基本的职能:国家意志的表达和执行[2]。而“行政与这些政策的执行相关”[3]。从此,行政就是执行的观点被普遍接受,并奠定了行政学发展的基础。此后,关于行政执行内容的争论和演变基本勾勒出了行政学的发展脉络,直到目前,人们对行政执法的讨论正是这种发展的逻辑延续。

威尔逊指出行政是国家意志的执行。而这里国家意志就是一个很宽泛的概念。国家本身就是一个历史的范畴,那么,国家的意志亦必然随着历史的发展有着不同的内容。从表现形式上国家的意志即一个国家的法律、法规、政策和意念的总和。虽说,对国家意志的内容我们已习惯于从法律、规到政策到意念的这种顺序表达,暗含了我们目前对国家意志的一种理解和价值取向,但国家意志的真实形式却是在国家发展的历史长河中,经历了从意念到政策到法规、律的逆序表达。在国家经历了从非民主到民主的演进后,行政执行也经历了同样的的重心转移。

那么,行政一开始就并非体现出是一种完全意义上的执法活动。在非民主国家形态历史阶段,国家的意志集中表现为统治集团的意志表达。行政管理学普遍观点认为,行政执行过程中,由于法律、规和政策的有限性,不可避免的要求执行者在执行过程中对有些问题作出决策和表达意思,那么,行政执行就不可能做到纯粹的执法,因此,行政应当就是一种管理活动而不是执法活动。但随着时间的推移以及大量的行政活动实践,使得这种对“政治二分法”的置疑又得到了重新审视。一种观点认为,现代社会是一个法治社会,行政就应是国家政府机关对法律、规的实施和执行。虽说,目前仍然存在着大量的以管理为重心的行政活动,但从行政管理到行政执法是从“人治”到“法治”的一次飞跃,是行政的必然发展趋势。

德国社会学家马克斯·韦伯(Max Weber)曾说,现代社会法治的出现有两个标志,一个是合同法,在经济领域中保护公民的自由意志;另一个就是行政法,对政府施加了应有的控制和限制。我们的共和国在经历了种种历史浩劫和磨难之后,也开始投入人治与法治关系的思考,关注制度建设,并且选择法作为制度化的行为规范,要求公权力依法行使[4]。

目前行政活动中存在的诸多问题,其根本也在于行政活动没有体现或没有更好体现国家的意志,在即法律的意志。究其原因是在行政过程中存在太多的个人意志,亦即人治的因素干扰了法治的实现。其实,只要我们正确摆放了国家、政府、自己(人民)的关系,有些问题就找到了解决问题的途径。我国关于法治国家建设、政府职能的转变等制度从本质上也是在体现着这种观念的转变:让人民通过有序的途径来共同管理国家;政府应当处理它能处理的和法律规定它处理的事务,其余的事务应交予社会来处理。行政执法最终将走上一条应该之路

二、行政执法涵义的现实存在——不同角度认知的有机结构

以上是对行政执法内涵演进的探究。行政执法是一个内涵不断变化的概念,直到现在也没有形成一致的认识。关于行政执法的定义,根据其研究领域的不同,目前基本上有三种角度的认知。其一,在行政管理学研究中,为说明现代行政的性质和功能而使用“行政执法”。这里的 行政执法是指所有的国家行政机关在行政管理的一切活动中遵守法律规范,依法从事各项管理活动及适用法律、法规和规章的活动[5]。这种角度下的解释旨在强调:(1)行政是执法,是执行法律而非创制法律,因此行政从属于法律;(2)行政是执法,是依法办事而不是和不能惟长官意志是从;(3)行政是执法,是基于法定职权和法定职责对社会进行管理,依法作出影响行政相对人权利义务的行为,而不能对相对人任意发号施令,对相对人实施没有法律根据的行为。在此场合,“行政执法”即等于“行政”。其二,在行政法学研究中,为区别行政的不同内容而使用“行政执法”。 认为“行政执法是各级各类国家行政机关和行政工作人员或受有权的国家行政机关委托执行行政管理任务的人员,在行政管理活动中,针对特定的人和事,依法实施的各种具体行政行为。”[6] 许多学者习惯于将行政的内容一分为二或一分为三。一分为二即将行政的内容分为两类:另一类为制定规范行为(行政机关制定规范的行为在性质上不同于立法机关的立法行为,在实质上仍属行政而不属立法);一类为直接实施法律和行政规范(包括行政法规、规章和其他规范性文件)的行为。前者谓之“行政立法”,后者谓之“行政执法”。一分为三即将行政的内容分为三类:一类仍为制定规范行为,另两类即将前述“行政执法”行为再一分为二:一类为直接处理涉及行政相对人权利义务的各种事务的行为;另一类为裁决行政相对人与行政主体之间或行政相对人相互之间的与行政管理有关的纠纷的行为。在这两类行为中,前者仍谓之“行政执法”,后者则谓之“行政司法”。在这种场合,行政执法只是行政行为的一类。其三,在行政管理实践中,作为行政行为的一种特定方式而使用“行政执法”。行政行为有各种各样的方式,如许可、审批、征收、给付、确认、裁决、检查、奖励、处罚、强制等。在行政实践中,人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式称为“行政执法”[7] 。某种行政行为方式被确定为“行政执法”并无完全统一的标准,大致的依据有:(1)法律、法规或规章对这类行为的条件、标准、程序以及相对人的权利、义务和违法责任通常有比较明确的规定,便于理解和适用,从而实施这类行为一般较为快捷,许多情况下是当场发现问题,当场处理。而行政机关实施许可、审批、征收、给付行为,往往需要较多时间,几天、十几天、几十天,甚至更长时间;(2)这类行为的目的通常是直接维持某一行政管理领域(如治安、交通、城建、环境、卫生、文化等)的秩序,而行政征收、行政给付等行为的目的并不直接与秩序相关,更多地是为了保障公正,协调国家、社会公共利益与私人利益的关系;(3)这类行为通常由相应行政机关中一个相对独立、专门的机构(如执法局、执法处、执法大队等)行使,而行政审批、许可等行为通常由相应行政机关内的一般业务主管机构办理;(4)这类行为通常在行政机关办公室之外进行,执行公务的地点往往是流动的和不固定的,而且实施此类公务的人员一般统一着装(人们戏称为“大盖帽”)和佩戴专门标志,而行政机关公职人员办理其他公务通常在固定的办公地点进行,一般也不要求统一着装;(5)这类行政行为与行政相对人关系最为密切,最经常、最广泛地涉及相对人权益,也最易于侵害相对人权益,因而这类行为的实施直接影响人民对政府的评价和对政府的信任。

以上三个角度的认知不仅不会相互冲突,反而在整体上形成了我们如何全面认知和有效实施行政执法行为的基础。

归纳人们对行政执法涵义的认知主要表现为以下三类:第一类,在现实层次中,认为该行为是行政执法机关对执法对象进行监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式。行政执法对象一般表现为被动接受。因此,这种层次对行政执法的认知,从某种角度是一种行政执法机关的单方行为。第二类,在行政法学角度的认知上,则重点强调行政执法行为过程中,行政主体和相对人之间的法律意义上的“平等关系”,这个层次的行为理解重点强调的是一种两者的互动关系。第三类,在行政管理学角度上,则是把他放在社会整体环境里,认为他是一种对社会整体调整、规范、管理的行为,重点强调他的社会整体互动的特征。

为此,立足于现实认知,以行政管理学认知为指导,以行政法学认知为实现手段,实现行政执法组织个体对行政执法行为的系统认知是这里的主线。也即对现实不足(实然),通过法制手段,逐步向行政管理学(应然)状态的靠近的过程。理论上行政执法行为是以行政执法组织为主体的组织行为,然而其具体实施却是通过授权形式由执法组织个体成员具体实施的。这就要求个体应当站在组织的角度去认知、规范自己的行为。然而现实中个体角色与组织角色的认知矛盾始终是存在的,因此处理好个体行为认知向组织行为的认知的转化就成为研究组织行为的起点。以上三种不同角度的认知恰恰给行政执法个体一个通过特定手段实现一个“实然”到“应然”的系统思维框架,因此行政执法概念的现实存在正是不同角度认知的有机整体。

参考文献:

[1][3]夏书章.行政管理学[M].广州:中山大学出版社,1991:1-3.

[2][美]F.J.古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,1987:12.

[4]朱芒.依法行政:应依何法行政[J].法学,1999,(11):15.

[5]张志诚.行政执法与行政诉讼[M].北京:新华出版社,1990:50.

[6]许崇德,等.新中国行政法学研究综述[M].北京:法律出版社,1991:293.

[7]姜明安.试论行政执法[J].行政法学研究,2003,(4).

(责任编辑/ 陈鹤)