我国村委会组织性质分析

李　鹏　程庆水　孟　磊

〔摘要〕我国村委会数量众多，村委会行政职能定位问题日显突出，导致实践中遇到诸多法律问题，而问题的产生与村委会的法律地位在法律上无明确而详细的规定密切相关。作者在当前“三农”政策的背景下，从法律地位的角度对我国村委会的组织性质进行考察。文章认为，我国存在自治组织与基层政权的冲突和行政主体与非行政主体的冲突，应当引起重视。

〔关键词〕村委会；组织性质；法律地位

〔中图分类号〕 D6 〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2008）02-0042-05

近年来，随着改革的深入以及“三农”问题的提出，在解决农业、农村以及农民过程中的诸多问题也越来越明显地凸现出来，村委会在实际履行职能过程中的合法性依据问题就是其中之一，这一问题的产生又与村委会的法律地位问题在法律无明确而详细的规定密切相关，以致在现实过程中，由此导致的法律问题层出不穷。本文以对村委会的法律地位为分析视角，对村委会组织性质进行考察。

一、村自治的历史考察

村民委会会制度是新中国成立以后，继人民公社解体以后填补农村基层政权空白的产物。在我国实行了联产承包责任制的基础上分了土地以后，有的农村原有的一些社队组织处于瘫痪或半瘫痪状态，社会不稳定因素加大。它的产生分为如下几个阶段：

第一，萌芽阶段。广西罗山、宜山等地的农民自发探索设立“村管会”并积累了一定的经验，为村委会的雏形。

第二，初步确立阶段。在全国人大委员会委员长的彭真主持下，把“村民委员会”正式写进了1982年的宪法。

第三，推广阶段。各地生产大队或生产队在1983，1984年陆续把撤村公所，设立村委会。

第四，最终确立阶段。1986年中共中央和国务院发出《关于加强农村基层工作建设的通知》，1987年颁布的《村组（试行）》，1998年颁布《村组织》。

由此可见，村委会作为一个由原先的一级基层政权演变过的“基层自治组织”必然，在某些方面会受到以前的一些传统的做法与思想的影响。

二、村委会法律地位的概念界定

所谓村委会的法律地位，就是村委会在我国法律框架中属于某类，以及它属于此类的权利、责任、能力和无能力是什么。这一问题可以从不同的角度分析。当村委会行使法律赋予其的行政职能的时候，其法律地位和国家机关一样都是行政主体，其行政行为要符合行政规范，要受行政法的调整；当其行使法律所规定的自治权的时候，其法律地位是民事主体，其行为要受到民法的调整。

（一）宪法、组织法的角度

要界定村委会的法律地位，首先要界定其在宪法与组织法中的地位。这是因为它在其它法域中的法律地位都是以宪法和组织法为基础的，同时宪法和组织法中关于村委会的概念与地位的界定也是最能反映其本质的。关于村委会的法律地位，《宪法》第一百一十一条是这样规定的，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）第二条则规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。不难看出，《宪法》与《村组法》都将村委会定位于“基层群众性自治组织”。

（二）行政法的角度

要行使行政职能，首先要在主体上具备行政法上的行政主体资格。行政法上的行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职权，做出影响行政相对人的权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。即指行政权利的承担者或行政活动的实施者。行政主体主要包括：行政机关、公务组织、法律法规授权的组织等几种。村委会是包括在法律法规授权的组织里面的基层群众自治性组织。

（三）民法的角度

民法中的民事主体是指：参加民事法律关系，享受民事权利并承担民事义务的人。在我国民事主体主要包括四种：自然人、法人、其他组织和国家等。首先我们可以将自然人和国家排除。那么，村委会到底是法人还是其他组织呢？

法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人是组织在法律上的人格化，它具有民事权利能力和民事行为能力。

在我国法人资格的取得有以下两种途径：一是由法律直接赋予（即或特许设立主义）：设立取决于相关国家机构设置法的规定，而一旦设立就具有法人资格。《民法通则》规定“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。”机关和事业单位法人的设立都是采取这种方式的。而《宪法》和《村组法》都将村委会称为“群众性自治组织”，这是一个很模糊的概念，并没有直接说，村委会到底具不具有法人的地位。二是到相应的登记管理机关依法进行登记后取得（登记主义）：法律预先设定法人成立的条件，一旦符合条件，无需批准，直接到相关机关办理登记即可设立。如企业到工商管理部门办理登记。而目前我国的法人成立的条件是：1.依法成立。2.有必要的财产和经费。3.有自己的名称、组织机构和场所。村委会显然满足第一条和第三条，对于第二条的财产问题，在《村组法》法中并无专门的规定，只在第五条中有涉及：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。可见，村委会本身并没有独立的财产。所以，当然不具有法人的地位。

这样，村委会的民事主体地位只能定位于“其他的组织”了。

三、我国村委会法律地位的现状分析

（一）自治组织的地位

我们知道《宪法》与《村组法》都将村委会定位于“基层群众性自治组织”。基层群众性自治组织，从字面上来看似乎既带有基层的性质，有带有群众性自治组织的性质。那么，村委会对外，在我国政权体系中处于什么地位？对内 ，在其自治权力中处于什么地位呢？

1. 村委会对外不是一级基层政权

《宪法》中第九十五条规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定”。由此可见：区、乡、民族乡、镇属于我国政权的基层组织。村委会不是基层组织。它介于国家政权基层政权与群众组织之间，是我国现有政治体制下的一个特殊的产物。

不把村委会作为一级基层政权（基层组织）其好处是显而易见的。一方面，对村民来说，村委会作为群众性自治组织，它可以化单个农户的力量为整体，它是村民的代言人，可以向“人民政府反映人民群众的意见、要求和提出建议”，总而言之，是可以更好的保护村民自己的合法利益。同时，也有利于提高干部群众的民主意识和参政议政的能力。另一方面，对国家来说，村委会作为介于国家政权与群众之间的组织，可以缓解紧张的干群矛盾，起到一个缓冲和润滑的功能。还有很重要的一点是：由于村委会不属于国家的政权编制，并且村委会成员的工资实行半脱产制且报酬是从村集体中支出，所以村委会可以成为国家在农村可靠的代理人，而无须国家庞大的财政支出。几十年的实践也正说明了这个问题：村民自治不仅解决了当前农村急需解决的热点、难点问题，诸如计划生育、宅基地分配、承包田的调整、集体企业的承包、干部不廉不公等问题，调动了农民群众的积极性，促进了农村经济的发展。

2. 村委会对内只是自治权力的执行机构

《村组法》第十八条规定: “村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告， 并评议村民委员会成员的工作。”

显然，在此村民会议被看作一个基层群众自治的权力机构，而村委会仅仅是其执行机构。村民会议与村委会的关系似乎有些类似我们国家的人民代表大会与人民代表大会常务委员会之间的关系。这样，就使村委会的法律地位更加明朗化了。

将村民会议而不是村委会定位为自治权力的主体，一方面，防止权力落入少数的村委干部手中，扩大民主的范围；另一方面，可以形成一个对村委会的监督作用

（二）行政主体的地位

《宪法》第一百一十一条规定和《村组法》第二条所规定的村委会的职能中，我不难看出，其中的“协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”明显的带有行政职能的性质。同时，《村组法》第六条：“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。”《村组法》第二十六条“村民委员会应当协助有关部门，对被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督”等都是村委会带有行政性质的职能。

除了行使在《宪法》和《村组法》中所规定的一些行政管理的职能外，还经常根据其他的法律法规授权，行使某些职能和代办某些行政事务，如：代税务机关收税（减免农业税后，这一职能减弱），代民政机关发放救济款、救济物资等。

（三）民事主体的地位

村委会作为民事主体地位行使的大多是村民的自治管理职权，用以进行对村民自身事物的管理。村民用以进行自身管理的自治管理职权，不象其行政管理权，是来自于法律法规的授权；而是源于的权利的“渡让”，并且其所谓的“权利”并不是指真正意义上的权利，而是一种有范围、有限制的权利，我们可以称之为“权限”。故此， 村委会并非自治权的主体，而只是一个代表者。在村委会行使自治管理职权的时候，无论是对外还是对内，都只是以民法中相应的制度，来确定权利义务关系。

村委会在民法的民事主体定位中属于“其他组织”，而不是法人组织。法律对“其他组织”的权利与义务没有作明确的规定。再加上村委会本身的自治权力属于“村民合意的渡让”，即只是一个代表权，这样一来就使得许多的问题发生后没有直接而明确的救济方法。

四、我国村委会法律地位存在的问题

（一）自治组织与基层政权的冲突

《村组法》中第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。” 《村组法》中第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”由于我国的特殊的历史背景，以及《村组法》对村委会与乡政府；村委会与基层党组织的关系的模糊的界定，使得在目前村委会与乡政府、与基层党组织的权力域处于相冲突的状态

1.村委会与乡政府的冲突

社会调查发现：乡政府总是倾向于过度“指导”甚至“控制”村委会。把村委会从农民的“当家人”变成政府的“代理人”。而乡政府对村委会的方式主要有：行政干预，干部任职，财务监控，支持协助，感情沟通等等。但是，最主要和有效的方式还是人事控制和财务控制。虽然，村委会组织法例明确的规定：村名务员会的选举，由村民委员会或者村民小组推选产生村民选举委员会主持。但是在实际操作过程中，像政府的干预是很普遍的事情。同时，村委会组织法也明确的规定：村委会拥有自己独立的集体财产。乡政府无权插手村委会的“村有，村管，村用”。但是，事实上有些乡政府通过控制村委会干部的工资的手段进而间接控制了村委会的财务管理。这主要是一个制度的不适应以及干部和行政手段的问题。

（1）制度的不适应

过去，行政手段一杆子插到村。如今村委会不是乡的下属机构，而是一个独立主体。上级文件规定对村委会的关系是指导和支持的关系。问题就出现在这里。乡是一级政府，政府有政府的管理职能。管理农村公共事务是乡政府职能的组成部分。那么在当前农村实行村民自治的形势下如何完成上级交给的任务，如果村民自治组织不完成怎么办?乡政府对村委会的关系是指导和支持关系，那么什么叫指导，什么叫支持，用语模糊。

（2）干部和行政手段的问题

同时，很多乡镇干部还用过去那一套单纯的行政命令的办法管理农村，不适当地干预了村民自治项目，对农民自治的积极性造成了极大的伤害，另一方面，有些村干部的认识存在偏差，要么把村委会当成乡的下属机构，自愿接受乡的不适当干预，要么误认为搞自治就是搞独立，自己想干什么就干什么。以至在世纪的工作中出现问题。

2. 村委会与基层党组织的冲突

在改革开放的不断深化中， 实行村民和居民自治，扩大农村和城市的基层民主， 是中国共产党领导亿万人民建设有中国特色社会主义民主政治， 让人民当家作主的伟大创造， 是党在农村贯彻依法治国方略的具体实践。然而， 这一实践从一开始就遇到了党自身发动的事情和党的领导自身之间的矛盾。正如上文所述，《村组法》中第三条中对村委会与农村基层党组织的关系界定得很模糊。而《中国共产党农村基层组织工作条例》第9 条第3 款也只是做了类似的原则性的规定： “村党支部领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督， 支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织， 支持和保证这些组织依照国家法律法规各自章程充分行使职权”。

而现实中，村委会与基层党组织的关系主要有以下三种模式：

（1）“两委一体化”模式

所谓“两委一体化”，即实行“村党支部与村委会两块牌子，一套人马”，由村党支部书记兼任村委会主任，有的类似于过去的“政社合一”体制。这种模式也包括有部分交叉的情况， 比如由党支部副书记或委员任村委会主任， 党支部的多数成员也是村委会委员等。这种模式中又包含有两种情况， 一是认真实行了农村基层民主化改革， 在村民委员会选举中， 党支部的组成成员得到群众的拥护，又被选进村委会，任主任或委员，是两委的自然合一。另一种情况是没有认真实行村民委员会组织法， 没有进行民主改革，而是走过场， 换汤不换药， 仍然以各种方式确定原党支部的干部为村委会干部， 由原党支部行使村委会的各种职权。这种“两委一体化”的模式自然没有两委的矛盾和冲突问题， 却面临着是否能真正推动农村的民主化进程与改革， 让老百姓当家作主的问题，同时也不利于加强和改善党对村民自治的领导。但是，在我国广大农村中， 出于历史和现实原因， 两委人员的重叠会在一定范围内不可避免地存在。

（2）两委分工与制约模式

两委分开，关系密切，各司其职，合作良好，这是目前一部分农村村委会和党支部关系的现状。这些地方除少数属党组织瘫痪，不发挥作用外， 多数是党支部和村委会目标一致， 齐心协力， 团结合作，分工明确，既发挥了党在农村中的核心领导作用， 又保证了村民依照宪法和法律开展自治活动， 直接行使民主权力。它符合农村实行政治体制改革， 加快民主化进程的需要。

（3）两委分离模式

党支部和新成立的村委会矛盾、不合作，甚至对立的现象在部分地区仍然普遍。两委纠纷不少，核心是权力之争。换句话说， 村里的“大事”，谁说了算。既有党支部越权的情况，也有村委会越权的情况， 前者比后者要多， 要突出。从全国近两年上访的案例看， 绝大多数案例都是因党支部书记越俎代庖， 使村委会形同虚设而引发的矛盾。

（二）行政主体与非行政主体的冲突

由前面的分析我们知道：村委会的职权只要可以分为两个方面：行政职能与自治职能。当村委会行使其形政治职能时，其法律地位是行政主体，其行为受行政法及其诉讼法的调节；而当村委会行使其自治职能的时候，其法律地位是民事主体，其行为受民法及其诉讼法调节。上述的“两分法”看上去既科学又简单，似乎是一个很好的解决问题的方法。然而事实是远非如此，目前村委会还在许多法律问题中纠缠不清。

究其原因主要有两个：一是在法理方面，我们忽视了一个问题就是：即使单从理论上来说，村委会的行政管理权与自治权也并非如楚河、汉界般泾渭分明，而是互有交叉与重叠。很多的职能目前在法律上还是空白，在学理上也没有定论。更重要的是，即便是能将两种职能很好的区分开来，也不见的真正的科学，虽然这种分法很符合法理。但是，问题在于，作为自治组织而非行政主体时的村委会，如果不把其纳入行政主体，则村委会在行使自治权时，不受司法审查，就会在这块成为权力真空。二是在实践中，要将两种职能完全的、正确的、迅速的区分开来并非易事，现实的操作性比较差。

五 、解决上述问题的途径与出路

（一）解决自治组织与其它基层组织冲突的途径

首先从立法上，将村委会、乡政府与基层党组织的各自的职能界限划分清楚。因为，这三个组织都是要长期在基层存在的，所以，在法律上，从立法的高度将三者间的职能空间划分清楚，无论是对现在的解决三个基层组织的冲突，还对将来三个基层组织的各自发展都是很有必要的。因而，从立法上将各个职能划分清楚，成为解决问题的根本。

其次是提高干部的素质。在我国，农村基层的干部素质普遍比较的低下，而且大部分都沾有一些“官僚习气”，在很多情况下，问题的根源并不是法律或者制度的问题上，而完全是由基层干部们的单一的、粗糙的行政方式所造成的。因而，提高我国基层干部的素质，成为解决问题的中心环节。

（二）解决行政主体与非行政主体的冲突的途径

行政主体与非行政主体的冲突主要可以通过两个方面来解决：第一，完善关于村委会的行政职能的立法。村委会行使行政职能的，没有相关的立法，以致村委会在实际行使行政职能的过程中处于一种“无法可依”的状态。第二，建立和完善村委会规范行政的监督机制。由于村委会不同于国家机关的行政主体身份，使得目前对它进行行政监督还处于一种法律上的空白状态，受损的行政相对人，只能个别获得“救济”。如前问所述，村委会在行使行政职能的时候，是完全可以作为行政主体的，在行政诉讼法学上，它也是完全能成被告的。而目前存在的村委会大量不规范行政的现象的原因，除了在这个行政关系中的行政相对人的法律意识或者说权利意识淡薄以外，还有就是缺乏监督机制。所以，在农村法制意识艰难起步的同时，建立和完善对村委会的规范行政的监督机制至关重要。

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［７］温铁军. 半个世纪的农村制度变迁. http://www.nongyou.org.

（责任编辑：北纬）

A Study on the Character of Chinas Country Village Committees

——From the Perspective of Law Status

LIPengCHENG Qing-shuiMENG Lei

（ShiJiaZhuang University of Economics ShiJiaZhuang050031，China）

Abstract: China's large number of committees and the committees on the legal status of the law without clear and detailed requirements in practice led to many legal issues. The author，under the current "three agricultural" policy background, study the committees from the legal status of the concept The article holds that conflicts exist letween the autonomous organizations and grass-roots power of the main conflict and administrative and non-administrative subject , which deserve attention.

Key words:Village committee ;Character;Legal status