以政策软实力促进基础教育均衡发展

方展画 贺武华

浙江省宁波市北仑区全面实施“科教兴区、均衡推进”战略，坚持以“办好每一所学校，教好每一个学生”为目标，以“加快发展、调整结构、深化改革、提高质量、推进教育现代化”的思路来总揽全区教育工作，从整体上统筹区域教育的和谐、公平、均衡发展，逐渐形成了具有自身特色的“北仑现象”，区域教育呈现出高位均衡发展的良好态势。

北仑教育的高位均衡发展，不仅体现在加大教育资金投入、建设标准化学校、以现代技术装备学校、提高教师待遇等“硬实力”上，更体现在制定、实施了一系列“软实力”意义上的政策制度。相对于硬件建设等“硬实力”而言，软实力主要指文化、制度、价值观念、传媒等资源载体。本文所提出的“政策软实力”，是相对于教育发展所需的各种硬件资源而言的，它是非物质性的，包括公共教育政策及相关的公共管理、公共行政、公共服务等活动。

一、促进基础教育均衡发展的若干公共教育政策。

1.城乡学校“捆绑式”发展。

北仑三面环海，全区一半面积是山区、海岛，境内水、陆地域自然条件不平衡，海岛、山区学校数量较多。“十五”期间，北仑已撤掉小学29所，初中4所；新建、扩建或迁建小学7所，初中4所。经过多年的努力，区域内学校布局得到优化，薄弱学校得到改造和发展。然而，北仑仍有梅山、三山等教育相对滞后地区，仍有10余所农村中小学以及海岛学校交通不便、规模较小、办学条件较差。

为全面推进城乡教育一体化目标，促进农村教育与城镇教育的同步发展，北仑在“十一五”期间继续深入探索，发掘“软实力”资源。2007年8月，《北仑教育局关于学校“捆绑式”发展试行意见》决定试行“学校捆绑式发展办学模式”。首批“捆绑式”发展试点学校是长江中学与梅山中学、绍成小学与梅山小学。

建立学校“捆绑式”发展模式，旨在加强校际合作与交流，实行资源共享与互补，通过全面捆绑，促使强校带动弱校，共同提高。根据文件规定，捆绑学校行政管理实行两块牌子一套班子管理，两个法人学校一个法人代表（总校长）；两所学校的师资由校长统一调配，农村学校副校长由校长派出，城区学校去农村学校支教的教师数一般要占农村学校教师数的15%～20%，支教时间一般为2～5年；两所学校的教师福利待遇实行统一管理；区教育局对捆绑学校的办学水平实行“捆绑式”考核，并作为校长年度考核的一项重要内容。北仑学校“捆绑式”发展模式的突破口是人事安排，最大特點是学校间地理上的大跨度融合，这是它区别于其他地方的创新之处。

2.外来务工子女学校的“同城待遇”。

截止到2008年6月，在北仑区义务教育段就读的外来务工子女达1.9万余名，占全区义务教育阶段学生数的43%，且每年以2000名左右的速度递增。为解决他们的就学问题，北仑积极创办流动人口子女学校，目前已有10所，其中8所为民办学校。

让外来工子女平等接受教育、享受同城待遇，是北仑义务教育工作的重心之一。为此，北仑采取了一系列相应的政策举措，形成了体系化的政策资源网。

让公办学校结对帮扶。结对帮扶政策要求公办结对学校加强对外来工子女学校的管理和指导，其结对工作纳入公办学校的考核评价体系。2008年4月，北仑区发布《关于公办学校结对帮扶外来工子女学校工作的意见》，该政策要求结对学校必须接受公办学校在教育管理、教学质量、师资配备、教师待遇、设施设备、财政收支、招生工作、安全保卫、考核评估、工会、共青团（少先队）等方面的全方位管理，以强校带动弱校，共同提高。这一政策在一定程度上实现了资源共享，推进了公办学校与外来工子女学校的均衡协调发展。

向外来工子女学校公派校长。自2004年以来，北仑为8所民办外来工子女学校派遣了公办校长，由结对公办学校委派。结对外来工子女学校要坚决执行民办学校董事会领导下的校长负责制，明确举办者和校长的职责，真正发挥校长的作用。

设立流动人口子女教育专项发展资金。流动人口子女教育专项资金主要用于改善外来工子女学校办学条件、引导规范办学、保障学校安全、补助教师工资福利待遇、发放生均教育经费、统一配发体育艺术器具和书刊等。2005年区财政为该项资金拨款150万元；2008年增至600万元。2008年，《北仑区外来工子女教育专项发展资金使用办法》等文件出台。该项资金在促进外来工子女学校规范办学、健康发展方面起到了积极的作用。

健全外来工子女教育的多元助学帮扶体系。北仑教育局对进入公办学校和外来工子女学校就读的符合条件的外来工子女，免除学杂费、课本费和借读费，对因受灾、疾病等原因造成家庭困难的外来工子女，纳入浙江省政府2005年开始全面实施的“农村中小学家庭经济困难学生资助扩面工程”、“农村中小学爱心营养餐工程”，让外来工子女全面享受同城待遇。

扩大公办学校接纳外来工子女就读的比例。北仑区教育局规定：“凡学额有空余的公办学校，要积极接纳符合条件的外来工子女入学，采用‘公布计划、接纳登记、审核条件、择优接纳的办法，以相关顺序优先接纳。如空额学生招生中比例未达到62%以上，则该校不得招收择校生。所接纳的学生不得单独编班，必须混合编班。”

3.招生录取“65%”指标的硬性配置。

中考、高考等工作是事关教育公平问题的关键环节。北仑区不断深化招生考试制度改革，以维护教育公平。

本着公开、公正、公平的招生录取原则，北仑先后出台了《北仑区2005年初中毕业考试与高中招生制度改革实施意见》、《2008年北仑区办学体制改革试点学校初中招生方案》、《关于认真做好2008年初中毕业考试与高中招生工作的通知》、《2008年北仑高中段及以下学校招生工作实施意见》等系列相关文件。文件规定：“公办高中招生计划的65%指标（不包括‘三限生）招生计划按毕业生基数分配到各初中学校，在按分配指标招生录取时，如出现同所学校的学业考试成绩相同情况，则要视这些考生的综合素质测评等第水平，择优录取。”

近10年来，北仑区坚持将高中招生名额的60%分配到各初中；2008年进一步将招生分配名额由原来的60%提高到65%。今年，普通高中名额分配制度的成功做法在北仑还得进一步扩展，具体体现在，其一，将省一级重点中学保送生的名额按比例分配到各公办初中；其二，将3所优质民办初中招生名额分配到全区小学。

北仑区招生录取指标硬性配置为推进学校间的均衡发展、缓解校际间过度竞争以及家长择校等均大有裨益。北仑区“65%”指标恰似“0.618”的黄金分割点，其所带来的效果是和谐而美丽的，最能反映北仑高位推进基础教育公平与均衡发展的政策力度。

4.师资力量与教师待遇的“去差异化”统筹。

近年来，通过《关于贯彻农村中小学教师素质提升工程的实施意见》、《关于加强农村学校教师队伍建设的实施意见》、《关于做好北仑区中小学教师支教与晋升高级教师职务有关新规定的通知》、《北仑区2008～2010年中小学骨干教师定向培养计划》等系列文件，有力地保证了师资力量的均衡以及师资待遇的城乡统筹。

基本统一城乡教师福利待遇。北仑对山区、海岛的教师发放工作补贴，支教教师在支教期间同等享受该项待遇。如2002年起设立农村边远学校教师岗位津贴300元/月、农村完小教师岗位津贴150元/月，此后，教师的岗位津贴与年度考核奖逐年增加。

促进教师的合理配置和流动。北仑不断加大城乡学校对口结对帮扶力度，进一步完善骨干教师送教、支教制度，加强中心小学对农村完小的指导和辐射，捆绑学校之间教师按被捆绑学校教师数的20%制度化流动，以确保区域教育均衡发展。北仑区规定，从2009年起，1970年1月1日以后出生、任教以来没有农村学校工作经历的城区义务教育阶段学校教师，在晋升高级教师职务时，必须具有一年以上在农村中小学或薄弱学校全职支教经历，兼职支教不再适用。与此同时，全区统一使用《浙江省城镇教师支援农村教育登记卡》，所记载的内容作为申报高级教师职务的依据。

评职、评优向农村教师倾斜。为稳定薄弱学校的师资队伍，北仑区在每年干部、教师的各级各类评先评优中，优先考虑边远学校的领导和教师；在区级骨干教师的培养和评选方面向农村学校倾斜；在教师职务评聘中，对边远农村学校优先安排指标，适当提高指标比例，同等条件下优先评聘。

二、对北仑公共教育政策的分析。

1.政策价值目标指向追求教育公平、促进基础教育均衡发展。

追求教育公平、促进基础教育均衡发展，是教育的永恒主题。北仑教育在彰显这一主题的同时，更体现出强烈的时代性。2007年10月，宁波市教育局受浙江省教育厅委托，对北仑区18所义务教育阶段学校进行了“浙江省义务教育阶段示范学校”评估。评估反馈指出：“北仑教育亮点颇多，‘公平、均衡、提升已成为北仑义务教育发展的重要特征，北侖区义务教育在教育机会的公正公平、教育均衡的整体水平、教育内涵的提升速度三方面走在了前列……”

公平是公共政策的基本追求目标。北仑教育政策体现出政府强烈的面向所有学校、所有学生均衡发展的目标导向与关怀弱势群体、扶持薄弱学校的情怀。无论是针对海岛乡村的教育政策，还是落实外来工子女的教育政策，北仑诸多教育政策突出的特点之一，就是明确定位的追求教育公平、促进基础教育均衡发展的价值目标指向。

2.对政策价值目标的多层面、细微入里的追求。

教育公平与均衡发展牵涉到方方面面的工作，需要众多政策载体作为推进的抓手，宏观上有区域间、学校间、学生间、教师间的政策公平问题；微观上有招生入学、教师待遇等具体领域的政策公平问题。

以外来工子女教育政策为例：北仑为切实保障外来工子女受教育的权益，积极落实“两个为主”政策，先后从学校、校长、学生等主体层面来全方位落实教育公平，推进教育均衡发展，保障外来工子女的平等受教育权。在学校层面有流动人口子女教育发展专项资金、公办学校招收外来工子女比例等政策；在校长层面，主要是公派“领头羊”，并在校长业绩考核上采取捆绑式把关；在学生层面，建立了对外来工子女的多元资助帮扶体系。在多个层面的教育政策上，教育公平理念都细微入里。

3.政策发展中的传承与创新。

北仑教育政策不是零散的、随意变动的。北仑教育部门的领导换了一届又一届，但北仑基础教育的均衡发展之策却并未出现人为的中断，其“传承与创新并举”的政策演进历程实属难能可贵。

以指标硬性分配的招生录取政策的变迁为例。在招生录取的公平追求上，北仑积10余年之经验，将“招生指标硬性分配”这一政策从公办普高扩展到重点高中再扩展到优质民办初中。《2008年北仑区办学体制改革试点学校初中招生方案》将区外国语学校、芦江书院和东海实验学校3所民办学校纳入了指标硬性分配的招生政策的指向范围。该政策规定，“三校”2008年招生采取将招生计划直接分配到校的办法，分配依据是各小学毕业生总人数和近两年各小学通过学业测试择优录取升入“三校”的学生人数。具体的招生计划分为两部分：50%的招生计划按各小学毕业生总人数占全区总数的比例确定分配指标；另50%的招生计划按2006～2007年各小学通过学业综合测试录取人数占当年招生学校总录取人数的比例的平均值确定分配指标。通过对招生政策扩展路径的探析，我们不难看出北仑教育改革与发展中的政策传承与创新，具体表现就是政策发展的渐进性、连续性与可持续性。

政策的传承与创新还体现在北仑公共教育政策对宁波市、浙江省乃至中央政策的贯彻执行与发展创新上。最典型的是：不断完善对弱势群体就学的“助、奖、补、减、帮”多元帮扶政策。如上文所分析的对外来工子女的资助政策中，北仑的做法还进一步发展到与浙江省政府推出的“资助扩面”、“爱心营养餐”等重点扶持性政策对接，将原本针对欠发达地区农村的优惠倾斜政策进一步扩展到外来工子女，使得外来工子女在获取相关资助方面也获得了“同城化”的待遇。

4.政策之间的嫁接与相互支撑。

北仑教育政策不是孤立、静止的。在促进基础教育均衡发展的各项政策之间，体现出明显的相互嫁接、相互关联、相互支持的特点，在整体上形成了一个有效的政策网络。

比如说，城乡学校的捆绑式发展政策（公办学校与公办学校）就与公办学校结对帮扶外来工子女学校政策（公立学校与民办学校）贯通，形成了同类型政策的有效嫁接。再比如说，有关均衡配置城乡师资力量的政策，从农村教师补贴到职称评聘、骨干教师评选等，北仑有关促进区域师资均衡发展的政策互相呼应，构成整体，形成合力。

新《义务教育法》规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件。”北仑在政策软实力上落实教育公平理念、促进基础教育均衡发展，取得了快速、高效的骄人成绩，逐渐探索出具有北仑特色的基础教育均衡发展之路，被称为“北仑现象”。它以区域基础教育高位均衡发展为底色，从教育理念、硬件建设、政策制度以及教育教学等诸多方面全方位、立体式地展示了北仑基础教育均衡发展的风貌与特色。