再就业：城镇贫困人口解困良方

锦秀文

随着大量下岗人员的出现，中国社会中城镇贫困人口的增长变得十分突出。城镇贫困人 口的社会保障成为保持社会稳定和经济发展必须正视和加以解决的难题，它实实在在地摆在 人们的面前。而不断扩大化的社会贫富不均加剧了这种社会现实的进程，对此，社会保障的 “第一要务”成为了全社会关注的焦点，现在提出这个话题旨在让人们认识到社会生活中某 些问题已到了一个必须加以正视和解决的程度。

城镇贫困人口知多少

所谓城镇贫困人口的界定，根据国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定，城 市居民最低生活保障标准，是按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并 适当考虑水、电燃烧费用及未成年人的义务教育费用来确定的。因此，对我国贫困人口状态 的计算也仅仅是一个大概而已。

据中华全国总工会政策研究信息统计处提供的数据，2000年全国特困职工（包括在职职 工、下岗职工和离退休职工）人数为521．9万人，按国家统计局统计的2000年家庭平均人口 3．14人计算，特困职工家庭人口为1319．5万人。再加上失业、无业人员中的贫困人口和传 统的民政“三无”对象，全国贫困人口应不低于1800万人。

中华全国总工会的统计表仅仅从职工这方面去进行统计的，而国家统计局分析的数据则 从2000年全国平均贫困线为每人每年2310元，月人均193元。按各省贫困标准统计，全国城 市贫困人口为1870万人，约占非农业人口的4．76％，占城市人口的3．9％。民政部经国家 统计局批准于2000年8月～10月，在全国组织开展了城市居民最低生活保障情况的摸底调查 工作。摸底以各市、县最低生活保障标准为依据，凡家庭人均收入低于当地最低生活保障标 准的，无论是否已享受最低生活保障，均作为最低生活保障对象进行统计。全国享受最低生 活保障平均水平在130元～150元的人口在1740万人。

城镇贫困人口多源于传统的采掘、制造、建筑和商业等行业。国家统计局2000年所报数 据显示，社会服务业的贫困发生率为6．01％，建筑业为5．52％，批发零售贸易餐饮业为3 ．48％，煤矿采掘业为3．49％，纺织、军工等制造业为3．8％。地区性同样表现得突出， 中部地区的贫困发生率4．8％，西部地区为3．7％，而东部地区为1．54％。民政部2000年 的统计资料，东部地区的上海、北京、江苏等7省市共有最低生活保障对象154．7万人，占 全国保障对象的11％，占7省市非农业人口8952万人的1．7％。中西部24省市区1700多万人 ，占了全国保障对象的89％，占24省市区非农业人口22266万人的6．7％。

解困离不了再就业

再就业是解除城镇贫困人口的关键一环，但再就业形势不容乐观。一方面国家进行产业 结构调整，不少国有企业纷纷倒闭破产，大批职工下岗失业，全社会可供的就业机会与实际 的需求相差甚远，2001年全社会提供的就业机会约900万到1000万个，而实际劳动力供给高 达1400万人到1600万人；另一方面农村劳动力已经大批量地涌进城市，城镇就业形势变得异 常地严峻，从今年农村人口涌进城市来看，至少有近千万的农村劳动力在城市里就业。虽然 国家和地方对再就业工作进行了大量的协调和组织，但实际情况与想象的有着相当大的差距 ，近年来逐步下降的再就业比例就可见一斑，1998年为50％，1999年为42％，2000年为35％ ，2001年再就业率继续走低，不少地区估计近期2002年的再就业形势很难有好转。

全社会对再就业工作的支持力度的有限也是再就业难以在预期里有所增加的不容忽视一 条。现在有不少下岗职工反映，一些地方的业务部门不肯执行促进再就业的优惠政策，各种 名目繁多的行政收费仍然很多，使优惠政策流于形式。而职工对再就业存在的观念上置后， 严重地影响了再就业的进度。现在在一些城市中，政府为下岗职工花钱买岗位，但有不少下 岗职工并不领情，造成了一些靠争取来的岗位被人为地闲置，造成了新的岗位空缺。职工素 质的低下也是影响再就业的一个“瓶颈”，现在的企业在用人上需要的是具有相当技术的劳 动者，但有不少下岗职工不具备这些要求，因而在新一轮人才竞争中处于劣势。由于在劳动 力市场上难有作为，便长期困在家里，成为城镇贫困人口的一员。现在不少用工单位甚至于 包括一些国有企业，利用劳动力市场供大于求的形势，在吸纳下岗职工时往往采取不订合同 、不缴纳保险、同工不同酬等做法，以获取廉价用工所带来的利润，致使许多再就业职工收 入低且不稳定，社会保险关系难转移，使再就业问题雪上加霜，城镇贫困人口的解困也就成 了一句空话。

“两个确保”“确”而难“保”

现在，国家对下岗职工采取“两个确保”政策，但落实起来具有一定的难度。截止2000 年底，全国城镇登记失业人员595万人，目前因各种条件限制，实际上能够领取失业保险金 的仅有220多万人，占37％。事实上，在下岗职工多、财政困难的地方，根据地方财力来确 定最低生活保障线，降低了保障标准，人为地缩小了保障面，据民政部统计，2000年底，全 国实际纳入生活保障范围的人数为381．8万人，约占低保对象的1／4，占全国城镇人口的比 例不到1％。

据全国总工会对200家破产企业的29万名职工调查，破产程序启动后，有32％的职工领 不到基本生活费。拖欠职工工资现象相当严重，有些企业拖欠职工工资长达几年也不能兑现 。2002年是企业与职工解除劳动关系的高峰期，据预测，约有200多万职工出“中心”，但 多数企业无力支付与职工解除劳动关系所需支付的经济补偿和拖欠的工资、养老保障金、失 业保险金、医疗费、集资款等。据江苏省劳动保障厅统计，在全省下岗职工的国有企业、集 体企业中，具有支付补偿金和偿还债务能力的占35％，有63％的困难企业无力进行偿债。部 分职工的基本医疗得不到保障，江苏省约有50％的职工不能按规定报销医药费，一些患病职 工因此而债台高筑，个别大病患者因无钱就医而陷入困境。

“应保尽保”社会“第一要务”

国家对下岗失业人员和生活有困难的家庭实行“应保尽保”的政策，旨在起到社会保障 体系的“最后屏障”的功效。但事实上，在一些地方在“低保”工作计算家庭人均收入时都 被视同有“应得收入”，甚至于对一些处于劳动年龄段的失业人员均按最低工资标准这一“ 虚拟收入”计入其中，使得本应纳入低保范围的困难职工未能纳入。主要原因是地方财政困 难多，低保资金缺口较大，加之大多数企业因经营艰难而无力运作。

受经济发展水平和工作水平等诸多因素的影响，各地贫困人口占总人口的比例不同，贫 困程度也差异很大。在经济发展较快的东部地区，也同样存在一些贫困人口，在浙江省贫困 人口仅为1．5％以下，在上海、北京等一些发达城市都在5％以下，这些地区的低保人口大 体上能吃饱穿暖，他们怕的是教育、医疗、住房等支出增加带来的困窘。中西部地区困难程 度则比较严重，湖南省城市低保对象人数已超过了农村绝对贫困人口的数量；湖北省的贫困 率为9．5％，武汉三镇为11％；青海省困难职工占职工总数的26％；在一些欠发达的城市应 纳入低保范围的人数在8％～12％。面对如此庞大复杂的城市贫困群体，“应保尽保”说起 来容易做起来有相当大的难度。

关注城市低收入群体生活已被明确列为中央和各级政府工作的重中之重。随着改革的不 断深入，社会保障制度也将不断完善，政府将投入更多的财政用于社会保障，从而扩大社会 保障的覆盖面。2002年中央财政共安排社会保障性支出860亿元，比2001年增长28％。其中 ，2002年对城市居民最低生活保障的补助由去年的23亿元增加到46亿元。同时在确保失业人 员基本生活和促进再就业的同时，调剂近30亿元作为下岗职工基本生活保障，稳固地筑建社 会保障的“最后屏障”。

但与此同时，我们也应清醒地认识到，目前“两个确保”政策对社会稳定起着重要作用 ，但要实现社会的长治久安，必须让低收入群体走出困境，而要实现这一目标，惟一出路— —实现再就业。