出版自由的法律界限

黄文伟

出版自由的保障和限制

出版自由，即公民依法享有的通过出版物表述思想见解的自由，是言论自由的重要表现形式。所谓出版物，我国1997年2月1日实施的《出版管理条例》第2条第2款作了如下界定：“本条例所称出版物，是指报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等。”

马克思指出，“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础”，⑴“没有出版自由，其他一切自由都是泡影”。⑵言论与出版自由是全部自由的基础和中心，凡是人们不能自由表述思想的地方，其他自由就没有保证。言论与出版自由在探索真理、弘扬民主、监督权力、繁荣文化、完善人格等方面发挥着巨大的作用，是社会发展的重要动力，是现代市场经济、民主政治的基础。美国传播业巨头赫斯特作了一个形象的比喻：“言论自由是为了维护真理而设立，以作为延续民主命脉的血流。当言论自由被消除时，民主的脉管就立刻硬化，自由制度就变成了一个没生命的躯壳，共和国立即死亡。”⑶因此，世界各国宪法法律大多对此加以确认与保障。根据荷兰法学家亨克·范·马尔赛文等人的统计，在142个国家的成文宪法中，有124部宪法规定了言论出版自由。⑷

但是，在实际运作过程中，言论与出版自由也存在不少流弊，比如败坏风纪，歪曲真相，侵犯隐私，诽谤他人，泄露机密，蛊惑群众，煽动混乱等。因此，各国又均对言论与出版自由予以一定的限制。出版自由的受限制性，可以说是人权发展的普遍规律。

限制出版自由的法律规定，主要体现在这样几方面：一、出版单位设立的管理规定。二、出版物内容的法律界限。三、出版活动的管理规定。四、违法出版的法律处分。限制出版自由是为了防止出版自由滥用之流弊，也是保障出版自由的重要条件。江泽民同志指出：“我们的宪法规定，言论、出版自由是中华人民共和国公民的基本权利。广大人民群众享有依法运用新闻工具充分发表意见、表达自己意见的权利和自由，享有国家和社会事务实行舆论监督的权利和自由。正是为了维护人民的根本利益，对于一切企图改变社会主义制度的违法新闻活动，不但不能给予自由，而且要依法制裁。”⑸限制出版自由的出发点与目的正是为了更好保障出版自由的实现，为了维护人民的根本利益。随着民主与法制的健全，出版自由的限制正逐步从行政管理向法制化发展。

出版自由的保障与限制，是一对矛盾的统一体。出版自由的保障是目的，出版自由的限制是达到保障目的的手段。对出版自由的限制，不能随意、漫无边际，必须有合理界限。限制出版自由的立法应该确定合理的界限，使保障与限制达到相对的平衡。

出版单位设立的管理规定

限制出版自由，不外乎两个方面：一是对出版业的干预，二是对出版物的干预。对出版业的干预，主要体现为出版单位设立的限制规定。

我国的《出版管理条例》（以下简称“条例”）第二章、第六章有关条款对出版单位的设立条件、申请、批准等作了详细的规定。从这些规定来看，我国对出版单位的设立实行比较严格的许可和管理制度。例如，该条例第十条规定：“设立出版单位，应具备下列条件：（一）有出版单位名称、章程；（二）有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关；（三）有确定的业务范围；（四）有30万以上的注册资本；（五）有固定的工作场所；（六）有适应业务范围的组织机构和符合国家规定的资格条件的编辑出版专业人员。审批设立出版单位，除依照前款所列条件外，还应当符合出版单位总量、结构、布局的规划。”该条件第十一条规定：“设立出版单位，由其主办单位持申请书向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门提出申请；省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意后，转报国务院出版行政部门审批。”条例第四十五条规定，未经批准擅自设立出版单位或擅自从事出版活动的行为应予取缔。我国对出版单位的设立实行严格许可的制度，对创办出版单位的主体实行主办主管单位制，不允许公民享有自行举办出版单位的权利，如条例第十条所设立的条件（二）。按照上述规定，我国报刊社等出版单位都是国家所有。这有利于确保党对出版社的领导，对出版社起到预防非法出版的作用。

从世界各国现存的出版单位设立制度来看，存在着特许制（批准制）、保证金制、报告制（登记制）、完全自由制四种形式。完全自由制，即创办出版单位不需要国家机关批准，也不需要开业者登记注册。如德国北莱茵—威斯特伐利亚新闻法第2条规定，创办出版企业可不经任何形式的登记或认可。某些观点认为，除了完全自由制外，批准制、保证金制、登记制均有损于出版自由。其实，并不尽然。当今世界上，多数国家均采用登记制（报告制），创办出版业者在开业前只须在有关机关登记注册，登记注册仅仅是一个程序性、手续性要件，目的是便于有关国家机关事后的管理和了解情况。实行保证金制的，如我国香港地区，其《管制刊物综合条例》规定，只要缴纳一万元保证金，再有两人担保，即可开业。特许制（批准制）目前也有相当部分国家实行。一般而言，完全自由制、登记制、保证金制下均不对开业者的资格加以限制，允许公民个人开办出版单位。

条例第八条规定：“报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物等应当由出版单位出版。”公民的出版活动，须通过出版单位实现，公民的出版自由的实现要靠出版单位的自由来保障。我国目前对出版单位实行比较严格的许可和批准制度。从理论上看，对出版单位的设立应予尽可能少的限制，实行登记制及完全自由制，是理想的形式，有利于公民出版自由的保障。恩格斯指出：“每个人都可以不经国家事先许可自由无阻地发表意见，这就是出版自由。”⑹这首先意味着出版单位设立的自由。但是，目前我国经济水平比较落后，人民群众的文化素质有待进一步提高，拜金主义、唯利是图的现象比较严重，以及由于长期实行许可制的惯性，因此出版单位设立制度的改革须循序渐进，切不可急功近利。

出版物内容的法律界限

我国《出版管理条例》第二十五条规定：“任何出版物不得含有下列内容：（一）反对宪法确定的基本原则的；（二）危害国家统一、主权和领土完整的；（三）危害国家的安全、荣誉和利益的；（四）煽动民族分裂，侵害少数民族风俗习惯，破坏民族团结的；（五）泄露国家秘密的；（六）宣传淫秽、迷信或者渲染暴力，危害社会公德和民族优秀文化传统的；（七）侮辱或者诽谤他人的；（八）法律、法规规定禁止的其他内容的。”第二十六条规定：“以未成年人为对象的出版物不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，不得含有恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容。”除了《出版管理条例》外，《刑法》、《国家安全法》、《保守国家秘密法》、《治安管理条例》、《民法通则》、《未成年人保护法》、《著作权法》、《反不正当竞争法》、《证券法》等法律法规也都包含着一些以内容为基础对出版自由加以限制的规定。例如，按照《刑法》规定，在出版物内容上可能发生犯罪的有：煽动分裂国家罪、煽动颠覆国家政权罪、泄露国家私密罪、制作传播淫秽物品罪、损害商业信誉罪、侮辱罪、诽谤罪等。

事实上，各国宪法法律均对出版物内容加以严格的限制。美国宪法修正案第一条规定：“国会不得制定剥夺言论自由或出版自由的法律。”但是，在其司法实践中并不排除以内容为基础的对言论出版进行限制的法律，最高法院说：“有一些言论属于明确界定和严格限制之列，对这些言论予以禁止和惩罚从不认为会引起违宪问题。”⑺根据美国的法律和法院判例，出版物内容受到下列限制：（1）没有引发危害公共秩序导致暴乱的言论自由；（2）没有泄露国家机密的言论自由；（3）不得出版猥亵、诲淫、色情的黄色刊物；（4）不得恶意诽谤；（5）不得出版和分发侮辱和取笑任何种族、民族、信仰或宗教的刊物，等等。

由于社会制度和国家性质的不同，各国对出版物内容限制的目的有很大差别，甚至截然对立。但从形式上看，不外乎两大类：一是为保障国家社会利益而设的限制，如对煽动性言论、猥亵性语言的限制；二是为保障公民和社会组织的利益而设的限制，如对诽谤性言论的限制。我国对出版物内容的限制有一系列的规定，但是对于出版物禁止内容的判断标准及处理措施尚不完善。如何进一步完善这些规定，从宪法对言论和出版自由保护的内涵来看，是一个至关重要而又十分复杂的课题。

出版活动的管理规定

出版活动包括著作、出版、印刷、复制、发行等方面。出版活动管理也涉及到多方面内容，理论上通常着重分析事前审查制和事后追惩制。事前审查制最主要的特征是由政府委派官员实施书报检查，决定允许出版、或不许出版、或删改后方许出版。事后追惩制，是政府对出版物事前不予检查，出版后发现违法内容依法惩处。

从《出版管理条例》来看，我国基本上排除了对出版物内容的事前检查。条例第十九条规定：“图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社的年度出版计划及涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题，应当经由所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门转报国务院出版行政部门备案，具体办法由国务院出版行政部门制定。”条例第二十二条规定：“出版单位发行其出版物前，应当按照国家有关规定向北京图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政部门免费送交样本。”条例三十二条规定：“出版单位委托印刷或复制单位印刷或者复制出版物的，必须提供符合国家规定的印刷或者复制出版物的有关证明。”有人认为，这些规定具备事前审查机制。⑻其实，世界上绝大多数国家都规定印刷品复制品保留一份上交有关机关备查。条例规定的“备查”、“送交样本”、“提交证明”与审查完全是两回事。可以说，《出版管理条例》对国内出版物内容并不予事前审查。我国政府多次明确宣布，我国不存在书报检查制度，也没有设立专门对出版物内容作事先检查的官方机构。条例第二十四条规定：“出版单位实行编辑责任制度，保障出版物刊载的内容符合本条例的规定。”这说明，出版物内容的合法性主要依靠出版单位内部的编辑责任来保证。如果编辑失职，致使出版物刊载了非法内容，那么就要追究出版单位法人和责任人的法律责任。这种出版单位的内部工作制度同以国家强制力为后盾的书报检查制完全是两回事。由此可见，我国对出版物内容基本实行追惩制。条例第三十二条规定：“境外委托印刷或复制的出版物的内容，应当经省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核。”这说明，我国只是对国外出版物在境内印刷与复制才规定了事先审查制度。

世界上民主法制较完备的国家，大多通过宪法、法律或司法解释宣布禁止事先审查制度。如日本现行宪法第二十一条明确规定：“保障集会、结社、言论、出版以及其他一切表现自由，不得进行检查。”瑞典出版自由法第二条规定：“任何出版物在出版前不受检查、也不得禁止其印刷。”意大利宪法第二十一条规定：“新闻出版物，无需事前认可，也不得事前检查。”德国基本法第五条第一项第二款规定：“保障新闻出版自由和广播与电视报道的自由，并不受检查。”美国联邦宪法和法律虽没有明文规定禁止事前审查，但联邦法院通过判例，也大体确认这一原则。“事先限制原则应受违宪推定”，“尽管这种推定可推翻”。⑼这说明美国一方面确认禁止事先限制的原则，另一方面又不愿意将所有事先限制制度宣布为违宪，只要政府能举出足够符合宪法的证据，这种推定也可推翻。

禁止事前审查制度是民主国家的通例，也是出版自由的基本构成要件。英国学者布兰克·斯通认为：出版自由是“一个自由国家所不可缺少的特征”，“其意义是指政府对言论出版不作事前的限制”。列宁认为衡量实现出版自由的标准是取消书报检查制度，他指出：“出版自由争取到了，书报检查干脆就被取消了。”⑽我国法律基本上接受这样一个原则，但是，法律尚缺乏明确的规定和相应的保障制度。

违法出版的法律处分

《出版管理条例》对有关违反出版管理的法律责任作了具体规定。该条件对违法出版的行政处罚作详细规定（第45条—第52条），同时规定，构成犯罪，依法追究刑事责任（第45条、第46条、第47条）；构成民事侵权，依法追究民事责任（第27条、第49条）。

按照条例规定，没收出版物，责令出版单位停业整顿，吊销许可证等均为行政处罚，由出版行政部门及有关行政部门处罚，条例第五十二条：“本条例规定处以行政处罚的违法行为，其他有关法律、行政法规对处罚机关和处罚的种类、幅度另有规定的，从其规定；其他有关法律、行政法规未作规定的，由国务院出版行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府规定的县级以上地方人民政府有关行政部门决定。吊销许可证的处罚，由原发证部门决定。”

世界上民主法制较完备国家一般都确认，“没收、停止、封闭等处分，在原则上惟依司法机关的命令始能实施”。⑾没收出版物、吊销许可证等处分，一般由法庭行使，在特殊情况下，行政机关可以没收出版物，但必须在指定时间内将案件交给法庭审查决定。意大利现行宪法第二十一条：“对出版物的没收，必须根据出版法认为触犯诽谤罪或违反法律统治，才能由司法机关依法律程序处理。”西班牙宪法第二十条第五款规定：“仅根据司法判决，才可没收出版物。”没收出版物、吊销营业执照等，由法院判决（或审查决定），显然有利于保障公民出版自由，为限制出版自由确定了合理界限。

我国未规定没收出版物由法院决定，但根据行政诉讼法，当事人对行政机关的具体行政行为不服，可以提起行政诉讼，从而也起到防止行政机关任意处罚的作用。今后，在条件成熟的情况下，可进一步增进司法处分的作用。列宁十月革命时就指出：“一旦新制度建立起来，对报刊的各种行政干预就必须停止。而将依照最开明与最进步的法律，并在对法庭负责的范围内对出版实行充分的自由。”⑿

注释：

⑴《马克思恩格斯全集》，第11卷，第573页

⑵《马克思恩格斯全集》，第1卷，第94页

⑶转引自甄树青《论表达自由》，第122页，社会科学文献出版社，2000年6月第1版

⑷参见（荷）亨克·范·马尔赛文等著《成文宪法的比较研究》华夏出版社，1987年版

⑸江泽民《关于党的新闻工作的几个问题》（1989年11月28日）

⑹《马克思恩格斯全集》，第1卷，第695页。

⑺转引自杰罗姆·巴伦等著、刘瑞祥等译《美国宪法概论》，第188页，中国社会科学出版社，1995年3月第1版

⑻许崇德主编《宪法》，第164页，中国人民大学出版社，1999年10月第1版

⑼杰罗姆·巴伦等著、刘瑞祥等译《美国宪法概论》，第188页，中国社会科学出版社，1995年3月第1版

⑽《列宁全集》，第23卷，第254页

⑾王世杰、钱端升著《比较宪法》，第90页，中国政法大学出版社，1997年12月第1版

⑿《列宁全集》，第25卷，第369～370页