创新完善联组审议方式

人大常委会会议是人大依法履行职权的主要方式，主要包括全体会议、小组会议和联组会议三种形式。通常意义上讲的联组会议，是指在分组会议基础上召开的若干个小组或常委会全体组成人员参加的会议，旨在对有关议案和工作报告中的重大问题或有较大争议的问题作进一步的集中审议，便于组成人员更充分发表意见。本文从联组会议的产生背景和演变历程，结合全国人大、兄弟省市及我省探索实践，对创新完善联组会议审议方式（简称为“联组审议”）提出建议。

全国人大常委会联组会议的产生与发展

作为人大常委会会议的一种形式，全国人大常委会最早探索实践联组会议。1980年4月，五届全国人大常委会第十四次会议首次召开联组会议。之后，全国人大常委会经常以联组会议的方式审议有关议案，取得较好效果。1987年通过的全国人大常委会议事规则便把联组会议形式写入法律，之后2021年修订规则还对此作了更加具体的规范。

2010年8月，十一届全国人大常委会第十六次会议以小联组会议形式对国务院关于粮食安全工作情况的报告进行专题询问，这是首次开展的专题询问。自此，全国人大联组会议制度逐步广泛用于全国人大常委会的审议工作，且大多专题询问会采用大联组会议形式进行。根据公开报道资料梳理发现，以专题询问为主的联组会议已经成为常委会会议期间常用的一种方式，但是以集中审议发言为主的联组会议还较少。

地方人大常委会联组审议方式的探索实践

由于地方人大常委会设立较晚，联组审议实施较晚。在省级人大层面，联组会议主要用于常委会监督议题而展开的探索和实践。如甘肃省人大常委会在2011年首次举行联组会议，集中审议省政府关于全省天然林资源保护工程建设情况的专项工作报告。江苏省人大常委会在2021年举行联组会议，首次开展省政府民生实事评议工作。也有尝试对审议方式进行创新探索，如深圳市四届人大常委会第二十次会议审议法规中引入立法辩论机制。

浙江省人大常委会最早在2000年试行联组审议法规草案，首次以联组会议方式审议《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法（草案）》，还专门通过了相关法规对联组会议审议的程序和内容作出具体规定。现在一般以专题询问会的形式，组织形式类似于全国人大常委会。联组审议次数相对较少，一般每届仅安排一至两次。最近的一次联组审议是2024年进行的，在省十四届人大常委会第十次会议上，就医疗保障工作情况报告进行审议，6名同志代表调研组作了审议发言，其他地市作了书面发言。为进一步规范和应用联组审议发言制度，省人大常委会先后出台相关办法对联组审议的组织形式和发言提出明确要求，在常委会议事规则中也作了具体规定。

近年来，各地着眼于提高审议质量，积极尝试进行联组审议的探索实践。从可查找的公开资料显示，县级人大常委会会议上鲜有在小组审议基础上举行联组审议，但在全体会议上进行重点发言也是对联组审议的应用和探索。

联组会议的基本特点、组织形式及瓶颈制约

联组会议既不同于全体会议也有别于小组会议，有以下特点：一是参加人数多，联组会议是在小组会议的基础上对重大问题和有较大争议的问题展开讨论甚至辩论的，一般以全体会议的形式进行；二是发言质量高，一般进行联组发言的人员准备更加充分，对问题的调研和理解更加深入，提出的意见建议针对性更强；三是小组审议后的集中，联组会议在小组人员参加较少、相互交流启发有限的情况下，能够及时了解其他组发言，进一步凝聚共识；四是形式鲜活多样，发言一般采用PPT图文形式，相比小组审议更加直观公开。

关于联组审议的组织形式，目前常见做法主要是就相关监督议题开展联组审议，就立法中有争议的重点条款进行联组审议的较少。

联组审议也存在一定的瓶颈制约：一是发言时间过长，一般安排半天时间，人数相对较多并有重复；二是反馈不及时，对于审议中提出的问题和建议，相关部门未能及时跟进、整改落实；三是互动交流少，目前联组审议，仅安排人大的同志发言，相关部门不进行回应；四是公开程序弱，联组审议参加人员较少，一般不作直播和邀请公民旁听。

改进联组审议组织方式的若干思考

建议在以下方面进行探索完善联组审议组织方式。

组织方式的创新。建议联组审议和全体会议套开，如在第二次全体会议上进行，在小组审议的基础上安排若干组成人员结合调研和本组审议进行发言。

小组审议的深化。在目前小组会议相关部门到会听会的基础上，可以将个别聚焦的问题视情请相关人员以发言的形式统一进行解答。探索小组审议与联组审议结合、审议与询问结合等方式开展回答询问。

发言形式的改进。建议采取重点和即兴发言相结合的方式进行，厅局需现场回答的内容也可申请发言。也可尝试围绕集中审议涉及重要法律法规条款进行解读。

参与范围的扩大。建议扩大参会范围，邀请不同领域的人员和专业领域代表参加会议，扩大覆盖面，汇集各方真知灼见。

旁听公民的邀请。试行邀请公民现场旁听联组会议，扩展视频听会延伸至联组会议。

宣传报道的公开。加强宣传力度，尝试通过新闻报道、视频直播等形式进行公开，进而引导市县人大进行更多探索，不断创新常委会审议监督方式。

数字化成果的应用。充分利用人大立法监督系统，可以结合PPT，通过视频、图片、监督系统实时数据和进程等形式让审议更直观可感，充分展现人大监督硬核成果。

辩论机制的引入。对重大问题和有较大争议的问题采取更加集中地审议和讨论的会议方式，使审议更深入，推动问题得到澄清。根据法律法规修改完善情况，可探索将辩论制度作为一项制度性安排载入议事规则。

审议内容的扩充。目前联组审议主要集中在专项工作报告等监督事项，今后可以探索对法律法规争议性较大的条款或者一些普遍争议的问题进行集中审议，推动立法高质量发展。

制度规范的完善。可以探索制定联组审议实施和重点审议发言制度，推动联组审议常态化，如条件成熟今后每年可以安排常态化开展或择机开展联组审议方式。