城乡融合发展：统筹新型城镇化与乡村全面振兴

摘" 要：城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，以人为本的新型城镇化和乡村全面振兴是推动城乡融合发展的关键。在旧有城乡发展模式的影响下，城乡融合发展仍面临诸多挑战，统筹新型城镇化和乡村全面振兴必须坚持以人为本、遵循规律、分类施策和集约高效的总要求，加快实现城乡融合发展。推进以县域为核心的新型城镇化，推动乡村全面振兴，并在城乡融合发展中加以信息技术的应用，将有效促进城乡要素的平等交换、双向流动，为城乡融合发展的体制机制完善提供关键支持。

关键词：城乡融合发展；新型城镇化；乡村全面振兴；以人为本；农业农村现代化

中图分类号：F323" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2025）04-0081-04

Abstract： Integrated urban and rural development is an inevitable requirement of China's modernization. People-oriented new urbanization and comprehensive rural revitalization are the key to promoting integrated urban and rural development. Under the influence of the old urban and rural development model， the integrated development of urban and rural areas still faces many challenges. Coordinating new urbanization and comprehensive rural revitalization must adhere to the general requirements of being people-oriented， following rules， classified policies， intensive and efficient， and accelerate the realization of integrated urban and rural development. Promoting new urbanization with counties as the core， promoting comprehensive revitalization of rural areas， and applying information technology in the integrated development of urban and rural areas will effectively promote the equal exchange and two-way flow of urban and rural factors， so as to provide key support for the improvement of institutional mechanisms for integrated urban and rural development.

Keywords： urban-rural integrated development; new urbanization; comprehensive rural revitalization; people-oriented; agricultural and rural modernization

党的十八大以来，中国新型城镇化建设取得有效进展，城乡融合发展稳步推进，城乡差距进一步缩小，呈现明显的均衡性、协调性发展趋势。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，对完善城乡融合发展体制机制作出重要战略部署。与工业化和城镇化进程相比，农业农村现代化水平仍有很大提升空间，乡村发展具有相对滞后性。进一步完善体制机制建设，缩小城乡发展差距，促进城乡共同繁荣，是破除城乡二元结构、补齐农业农村发展短板的迫切需要。

1" 新型城镇化和乡村全面振兴的价值意蕴

1.1" 以人为本的新型城镇化

城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径。深入实施以人为本的新型城镇化战略，释放新型城镇化蕴藏的内需潜力，是提升城镇化质量和水平的必然要求。2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，从新一轮农业转移人口市民化、潜力地区城镇化水平提升、现代化都市圈培育、城市更新和安全韧性提升等方面对以人为本的新型城镇化指明了方向，对于推进区域协调发展、有效扩大内需、促进产业升级具有积极意义。新型城镇化强调以人为本，促进人的全面发展，使全体居民在城镇化进程中享受现代化发展的成果。当前我国城镇化的方式正在发生转变，由过去的粗放式发展转为精细化、高质量发展，注重质的有效提升和量的合理增长。以习近平同志为核心的党中央结合中国实际，提出了具有中国特色的新型城镇化理论，不断推进新型城镇化进程，创造了人类文明新形态，可以认为，“中国从传统城市化向新型城镇化转型，是理论创新和实践创新内在逻辑统一的必然结果”[1]。

1.2" 乡村全面振兴

“民族要复兴，乡村必振兴”。农业、农村、农民是推进中国式现代化进程中不可或缺的要素，必须坚持不懈夯实农业基础，解决农民最关切的问题，实现乡村全面振兴。能否解决好“三农”问题，直接关系到社会稳定和国家安全，直接影响到社会主义强国建设的质量。20多年来，“千村示范、万村整治”工程的成功实践为国内乡村现代化发展提供了浙江样板和行动指南[2]。2024年1月印发的《中共中央、国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》，对于加快农业农村现代化提出了指导性意见，为乡村全面振兴发挥关键导向作用。改革开放以来，农民生活水平大幅提升，但与快速城镇化进程下的城市相比，乡村地区的建设与发展仍然比较滞后，人居环境、乡村建设、基础设施、公共服务等方面问题突出，加快发展农村社会事业、实现乡村振兴发展势在必行。因此，在当前进一步全面深化改革、全面推进中国式现代化的背景下，贯彻新发展理念，因地制宜推动乡村全面振兴取得实质性进展，对于加快农业农村现代化具有重要意义。

2" 城乡融合发展的现实梗阻

2.1" 农业转移人口市民化滞后

农业转移人口市民化，核心在于从农业生产领域转移到工业、服务业等领域的人口在城市的全面融入，包括在基础设施、公共服务、社会保障和教育医疗等方面和城镇户籍居民享有同等的权利和地位。在城镇化进程影响下，大量农业转移人口在城镇定居生活，城镇基本公共服务供给人群大幅增长。国家统计局报告显示，2023年末我国常住人口城镇化率达66.16%。而根据公安部公布的信息，2023年底全国户籍人口城镇化率仅为48.3%，与常住人口城镇化率相差17.86%。这表明，我国城镇化水平仍有很大的提升空间。农村户籍人口多于常住人口，在城市则相反，且在大城市尤为明显。半市民化的常住人口给城市发展和社会治理带来挑战的同时，也意味着我国还未完全实现以人为本的城镇化，农村劳动力的转移与城镇化空间拓展不同步。这些问题的存在将导致农业转移人口在城市的社会融入困境，生活工作场域与城市权益的不匹配影响了农业转移人口的生活质量，进而引发一系列社会冲突和城市问题。因此，进一步推进农业转移人口市民化具有紧迫性，这也是当前中国新型城镇化的首要任务[3]。

2.2" 乡村老龄化空心化加重

受农业人口转移的影响，乡村的老龄化问题愈发严重，随之而来的还有乡村空心化趋势。第七次全国人口普查数据显示，与第六次全国人口普查相比，城镇人口增加23 641万人，乡村人口减少16 436万人，城镇人口比重上升14.21%[4]。在老龄化趋势下，农业生产效率低下，农村公共事业发展受阻，农村集体经济发展受到制约。乡村就业机会减少、教育医疗资源匮乏、基础设施建设落后等，进一步降低了生活质量，在这些因素的综合影响下，大量农村青年纷纷选择离开乡村涌入城市，引发了乡村“空心化”问题。农民是乡村振兴的主体，乡村人口的流失直接影响了乡村全面振兴的进程，人才外流直接影响到乡村社会治理水平的提升，农民主体地位的缺失导致乡村农民主体作用发挥受限。“乡村社会的空心化突出体现在主体外流，脱离农村这一空间场域”[5]，特别是在工业化、城镇化、市场化的多元作用下，人口、经济、治理的“空心化”造成了乡村振兴的“农民不在场”，阻碍了乡村发展。乡村老龄化“空心化”的加重是多种因素共同作用导致的，结合工业化、城镇化进程着力解决好这些问题方可有效推进乡村全面振兴。

2.3" 县域发展城乡差距明显

县域是促进城乡融合发展的腹地，城乡融合是乡村振兴“加速器”[6]。在工业化进程的加持下，县域范围内城市建成区发展迅速，工业化带动城镇化快速发展，基础设施和公共服务供给不断完善，现代化的城建、便利的交通、优质的教育和完善的医疗等为市民提供保障的同时也提升了城市综合实力，为县域发展提供了强大引擎。与之相比，乡村的基础设施配套不够完备，人居环境、公共设施、公共服务等需要依靠城市的延伸。在部分乡村地区，农村基础设施和公共服务供给没有前瞻布局和统一规划，服务质量和效率低下。在部分城郊村或经济强村强镇，常住人口规模远超户籍人口规模，现有的基础设施和公共服务难以满足服务对象的实际需求，制约了经济高质量发展和农村居民生活水平提升。县域范围内城乡差距加剧了人口流动趋势，致使城市发展吸纳乡村发展，在县域城市设施配套和公共服务供给有限的前提下，影响城市发展质量的同时也不利于乡村振兴发展。基于此，在县域高质量发展的背景下，满足人民对美好生活的需要亟需缩小城乡发展差距，促进城乡融合发展。

3" 统筹新型城镇化和乡村全面振兴的总体要求

3.1" 以人为本

以习近平同志为核心的党中央将马克思主义人民观同中华优秀传统文化的民本思想精髓相结合，同中国全过程人民民主的具体实践相结合，丰富了以人民为中心的内涵，推进以人为本的新型城镇化和乡村全面振兴。坚持人民城市人民建，人民城市为人民，是新型城镇化发展的根本遵循。新型城镇化的首要任务就是推进农业转移人口市民化，充分尊重人的意愿，促进人的全面发展。以人为本的乡村振兴，是着眼于乡村人口的主体地位，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，构建和美宜居舒适圈。以人为本、以人民为中心的新型城镇化和乡村全面振兴，最核心的就是要将“人”放在首位，将农业转移人口和农民的意愿放在首位。在城市，进城落户的农业转移人口应当享有与迁入地户籍人口相当的城市权利；在农村，进城落户的农民也应依法享有相应的土地、宅基地、集体经济等相关权利，要“探索建立自愿有偿退出的办法”[7]，赋予农民更加充分的权益。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，需要以人为本，打通城乡要素合理流动的渠道，实现城市与乡村发展相得益彰。

3.2" 遵循规律

统筹新型城镇化和乡村全面振兴，必须立足城乡实际，遵循城市和乡村的发展规律，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，平衡好政府与市场的关系，实现资源的合理配置。“有效市场”的建立需要充分激发市场主体的活力，盘活城市和乡村中各类资源，将新兴产业、现代技术、科技人才等充分融入到城乡融合发展中，大力发展新质生产力，积极把握市场主体需求。“有为政府”的实现则需要充分发挥政府的主导作用，在城乡规划、城乡建设、城乡治理和城乡协调等方面发挥政府的能动作用，用好“看得见的手”，强化城市建成区产业配套、基础设施、公共服务和人居环境等方面的治理，增强城市对乡村的带动，深入推进宜居宜业和美乡村建设。新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴是一个循序渐进、相互促进的过程，新型工业化为新型城镇化提供引擎，新型城镇化的发展进一步带动乡村振兴，“政府、市场、社会互动的机制，构建驱动乡村振兴合力”[8]，为乡村发展提供必要的要素支持。打破城乡二元分割的发展壁垒，遵循城乡融合发展的客观规律，对于平衡城乡发展关系意义重大。

3.3" 分类施策

不同地区新型城镇化和乡村全面振兴的发展阶段与发展质量不尽相同，因地制宜确定新型城镇化建设的重点方向、乡村全面振兴的着力点，探索各具特色的发展进路，是统筹新型城镇化和乡村全面振兴的必然要求。对于中西部地区发展基础较为薄弱的城镇，城镇化发展潜力巨大，需要借助资源优势、劳动力优势、环境优势等，培育引进新型产业，促进产业转型升级，实现高端化、绿色化、智能化发展。地方政府要积极引导重大产业项目集约布局，在大中小城市的协调发展中形成良性互动，为乡村振兴提供有力支撑。在东部地区发展基础较好、中心城市带动力强的城镇，需要加快超大特大城市的发展方式转变，培育同城化程度高的现代化都市圈，形成产业集群效应，依托中心城市辐射带动周边城镇共同发展。周边中小城市和城镇要主动承接产业转移，筑牢新型城镇化发展的产业基础，带动城乡融合发展，实现城市与乡村在都市圈的产业协作，打造乡村全面振兴的区域样板。不同区域要立足本地资源优势分类施策，多形式、多渠道推进新型城镇化和乡村全面振兴融合发展，确保取得实效。

3.4" 集约高效

统筹新型城镇化和乡村全面振兴，需要有效聚集新型城镇化和乡村全面振兴的各类要素，优化城镇空间布局，推动区域协调发展。集约高效要求坚持系统性和整体性观念，注重全局谋划和一体推进，将顶层设计、统筹联动和综合治理协同推进，实现城乡共同繁荣发展。从顶层设计出发，统筹生产生活要素优化城镇发展布局，强化城镇对乡村的带动辐射作用，对于打通城乡要素交换渠道、构建城乡要素双向流动的良性互动机制具有重要意义。统筹城乡规划和城乡建设，构建经济高质量发展、现代化各具特色、设施互联互通的城乡融合发展格局，是区域协调高质量发展的必经之路。强化区域综合治理，提升治理效能是城乡要素交换、人口自由流动、产业优势互补的“助推器”。从本质上来看，集约高效不仅是强调城乡整体性发展，更注重智慧化管理手段赋能综合治理，为统筹基本要素提供关键技术支持。在充分调动公众参与社会公共事务治理积极性和主动性的基础上，辅以现代化管理技术和数字化信息技术的支持，将有效提升区域综合治理效能，为新型城镇化和乡村全面振兴提质增效。

4" 加快推进城乡融合发展的实现路径

4.1" 推进县域为核心的新型城镇化

县域是城乡融合发展的最基本单元，以县域为核心是推进新型城镇化的关键着力点。第一，加快农业转移人口市民化。深入实施以人为本的新型城镇化战略，要从根本上保障人的基本权利，完善城市农业转移人口落户制度，由常住地登记户口提供基本公共服务。保障进城落户新市民的合法权益，推动符合条件的农业转移人口享有城市社会保险、住房保障、随迁子女接受教育的权利。第二，大力发展新质生产力推进新型工业化。加快城市产业升级，实现由传统产业向现代新技术产业、高科技产业、新型工业服务业的转变，以强链补链延链为抓手，因地制宜打造产业链集群。加大县域城市建成区由一般生产资料投入向科技创新、未来产业投入的转移，构建产业升级、人口聚集、产城人深度融合的良性机制。第三，增强县域城镇辐射带动力。充分利用人口要素在城乡之间双向流动的优势，留住优秀人才，加快城镇化建设，引导农村人口就地就近实现城镇化。通过城镇基础设施向乡村的延伸，强化农村基础设施建设，扩大城镇公共服务的辐射范围，培育城乡产业集群，提升县域经济造血能力，支撑城镇和乡村高质量发展。

4.2" 有力有效推动乡村全面振兴

乡村全面振兴要从根本上重视和解决农业、农村、农民的问题，学习借鉴“千万工程”先进经验，促进乡村振兴发展。第一，坚持农业农村优先发展。坚持产业兴农，将农业产业做大做强，增强农业产业链的韧性和防风险能力，擦亮农业发展的绿色底色，不断提升农副产品的综合竞争力。深入推进农业农村现代化，充分挖掘乡村振兴发展的优势，调动农民参与积极性，完善农村共建共治共享的治理格局。第二，实现人与自然和谐发展。重视农村人居环境改善，强化农村污水治理，美化村容村貌，坚持绿水青山就是金山银山的发展理念，实现乡村绿色发展。充分发挥基层党组织战斗堡垒的作用，将全过程人民民主嵌入到乡村公共环境改善的行动中，激发群众参与公共事务治理积极性。第三，促进乡村经济多元化发展。完善惠农富农的支持政策，培育乡村新产业新业态，大力推进农业农村现代化，持续增加农民收入。遵循社会主义市场经济发展规律，积极回应经济发展需求，壮大乡村集体经济，培育县域富民产业，完善集体经济收入分配制度，提高农民收入，赋予农民更充分的财产权益。

4.3" 信息技术赋能城乡融合发展

在现代信息技术应用发达的发展趋势下，城乡融合发展离不开信息技术的支持，“城镇化是城乡协调发展的过程，不能以农业萎缩、乡村凋敝为代价”[9]。第一，城乡要素双向流动数字化。支持农村电商、智慧农业、农产品信息服务等场景的创新发展，加强城乡信息互动，打造城乡融合发展数字化应用示范区，带动区域协调发展。鼓励数字化平台建设，加强数字人民币在农业农村领域的应用，强化城乡之间资金流动的监管，更好服务于城乡要素双向自由流动。第二，加强智慧城镇建设。充分利用数字化建设，加快城镇产业融合发展，推动城镇民生服务和基础设施数字化转型升级。强化城镇社区智慧治理，以智慧社区建设为基础，促进基层治理体系与治理能力现代化。大力发展“数字+”产业，强化人工智能、大数据、云计算的应用，助力新型工业化和新型城镇化发展。第三，提升农业农村信息化水平。加大农村信息化基础设施建设，开发农业信息化服务新场景，为远程农业科技服务创造条件，将可视化技术应用到农业农村现代化中，开阔“互联网+”、5G网络、物联网等应用新场景，为乡村全面振兴提供信息技术支持。

5" 结束语

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，农业农村现代化是中国式现代化的重要组成部分，亟待全面统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，重点从新型城镇化和乡村全面振兴两方面入手，将城乡规划、建设、治理一体推进，构筑城乡新发展格局，实现高质量发展。当前，阻碍城乡融合发展要素自由流动的壁垒仍然存在，实现城乡要素的平等交换与双向流动，是城乡“双向奔赴”的必经之路。推进城乡融合发展，必须深刻把握现代化建设的发展规律，从促进高质量发展的现实出发，将改革推向前进，为中国式现代化奠定坚实基础、提供强大动力。

参考文献：

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[3] 王美艳.加快农业转移人口市民化进程[J].人民论坛，2024（9）：62-68.

[4] 第七次全国人口普查公报（第七号）——城乡人口和流动人口情况[J].中国统计，2021（5）：13.

[5] 张红阳.主体脱嵌及其超越：乡村治理空心化的生成机制与化解路径[J].南京社会科学，2024（9）：70-80.

[6] 张巧君.中国式现代化引领乡村振兴的有效路径[J].智慧农业导刊，2024，4（19）：184-187，192.

[7] 中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定[M].北京：人民出版社，2024.

[8] 黄承伟.进一步全面深化改革推进乡村全面振兴的若干思考[J].华中农业大学学报（社会科学版），2024（5）：1-9.

[9] 习近平著作选读：第二卷[M].北京：人民出版社，2023：82.