基层立法联系点如何更好联系基层群众

2025-02-17戴激涛

人大研究 2025年1期

内容摘要：党的二十大报告明确要求，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”。基层立法联系点是倾听民意、了解民情、汇聚民智、发扬民主的重要平台和载体，对于发展全过程人民民主，提升国家治理效能具有重要意义。但在实践中，多数基层群众仍对基层立法联系点不甚了解、知之甚少。通过对5442份关于基层立法联系点建设情况的调查问卷进行分析，要更好发挥基层立法联系点联系人民群众的制度功能，就要全面把握和深刻理解基层立法联系点的规范内涵和功能定位，明确基层立法联系点在践行全过程人民民主中的重要作用；科学合理规划基层立法联系点的统筹布局，以方便群众参与为中心设立基层立法联系点，加强“点站”融合建设；在法治轨道内创新基层立法联系点工作方式方法，不断提升群众通过联系点参与立法的程序、形式、效力的规范化、制度化、程序化水平；建立健全促进基层立法联系点规范高效运转的配套机制和协同推进机制，为基层立法联系点建设共同体的通力合作提供坚实保障。

关键词：基层立法联系点；人民代表大会制度；全过程人民民主；“点站”融合建设

一、问题的缘起

党的二十大报告明确指出，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”[1]。2024年7月18日，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次强调，“丰富人大代表联系人民群众的内容和形式”，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”。2024年9月14日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话指出，“充分发挥人大在密切同人民群众联系中的带头作用”，“丰富人大代表联系人民群众的内容和形式”[2]。基层立法联系点作为人大代表联系人民群众、吸纳民意和汇集民智的重要制度，“打通了国家最高立法机关直接联系基层人民群众的渠道，实现了两者之间在国家立法全过程中的民主参与、民主表达、民主决策‘声气相通’，彰显了人民民主的真实性、人民性和广泛性，体现出全过程人民民主坚实的民意基础”[3]，对于发展全过程人民民主、加强人民当家作主制度建设，提升国家治理效能具有重要意义。

建立基层立法联系点制度，最早是在2014年10月党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出来的。2015年7月，全国人大常委会法工委将上海市虹桥街道办事处、甘肃临洮县、江西景德镇市、湖北襄阳市等4个地方和单位，设为首批基层立法联系点试点单位。此后至2024年4月，全国人大常委会法工委先后就183件次法律草案征求联系点意见27880多条，其中有3200多条被立法研究采纳。目前，全国人大常委会法工委45个联系点中，成立专门工作机构的有34个，共有立法联络员3050多人、立法信息采集员20880多人[4]。有学者认为，“基层立法联系点的设立，有效弥补了以往民主立法、开门立法中过于依赖专家意见的倾向，显著降低了人大常委会在立法过程中与公众互动的系统成本。同时，它在提升立法的科学性和民主性方面，发挥了不可或缺的独特作用，为推进立法工作的民主化、科学化提供了有力支撑”[5]。在实践中，人民群众对基层立法联系点建设的感受如何？新时代又应如何更好发挥基层立法联系点在吸纳民意、汇集民智方面的作用？基于上述问题，笔者通过设计“基层立法联系点建设”主题问卷，力图通过问卷调查了解各地群众对基层立法联系点的看法、感受和建议，以期为建设好基层立法联系点、更好发挥基层立法联系点在发展全过程人民民主中的重要作用提供些许建议。

二、基层群众眼中的“基层立法联系点”：对5442份问卷结果的分析

历经十年建设，基层立法联系点已然形成国家级、省级、设区的市（自治州）级三级联动的工作体系。但在实践中，人民群众对基层立法联系点的认知与感受如何？基层立法联系点联系基层群众的成效如何？又应如何在新时代更好实现基层立法联系点工作高质量发展1？基于此，笔者通过设计调查问卷，并委托相关人士从2024年3月至9月开展问卷调查。发放调查问卷共6000份，回收有效问卷5442份。据统计，有效调查问卷受访者的年龄分布情况如下：18岁以下的52人，占总人数的0.96%；18～35岁的3462人，占总人数的63.62%；36～60岁的1813人，占总人数的33.31%；60岁以上115人，占总人数的2.11%。

根据有效问卷的统计结果，调查问卷受访者中，小学及以下学历的40人，占总人数的0.74%；中学学历334人，占总人数的6.14%；本科学历的2939人，占总人数的54.01%；研究生及以上2129人，占总人数的39.12%。

根据调查问卷的数据统计结果，发现当前基层群众眼中的“基层立法联系点建设”呈现出如下特点。

第一，超过半数的基层群众并不清楚基层立法联系点，也不清楚居住地的基层立法联系点的负责人和联络员，不太了解基层立法联系点开展工作的基本流程。在5442份问卷样本中，对问题“您是否有听说过基层立法联系点”的回答，选择“听说过”的有2325份，占42.72%；选择“没听过”的有3117份，占57.28%。对问题“您居住、学习或工作的地方是否设立了基层立法联系点”的回答，选择“有”的共1293份，占23.76%；选择“没有”的共950份，占17.46%；选择“不清楚”的共3199份，占58.78%。对问题“您是否知道您所在的社区基层立法联系点的负责人和联络员”的回答，选择“知道”的共801份，占14.72%；选择“不知道”的共4641份，占85.28%。对问题“您是不是人大代表”的回答，选择“是”的共326份，占5.99%；选择“不是”的共5116份，占94.01%。对问题“您是否了解基层立法联系点开展工作的基本流程”的回答，选择“非常了解”的共231份，占4.25%；选择“比较了解”的共510份，占9.37%；选择“知道一点点”的共1262份，占23.19%；选择“不了解”的共3439份，占63.19%。由此可见，多数基层民众不太关注基层立法联系点，不太清楚基层立法联系点作为“立法直通车”一头连着立法机关、一头连着基层群众的性质和功能，对基层立法联系点的工作流程、运作程序和工作人员亦知之甚少。

第二，在参与调查的基层民众中，只有极少数参与过基层立法联系点组织的活动，但多数民众都表示，愿意参加基层立法联系点组织的活动，认为参加基层立法联系点的活动很光荣、责任重大，是一项有意义的公益活动。在5442份问卷样本中，对问题“您是否参加过基层立法联系点的活动”的回答，选择“有”的共596份，占10.95%；选择“没有”的共4846份，占89.05%。对问题“如果有基层立法联系点邀请您参加活动，您是否会参加”的回答，选择“积极参加”的共1790份，占32.89%；选择“有空就参加”的共2080份，占38.22%；选择“必要时参加”的共1253份，占23.03%；选择“不参加”的共319份，占5.86%。对问题“您认为如下哪些因素会影响您参加基层立法联系点的活动”（多选题）的回答，选择“活动的时间”的共4382份，占80.52%；选择“活动的地点”的共3705份，占68.08%；选择“活动的内容”的共3224份，占59.24%；选择“活动的便利度”的共3955份，占72.68%；选择“其他”的共88份，占1.62%。对问题“如果基层立法联系点邀请您参加活动，您的感受是”的回答，选择“很光荣，责任重大”的共1905份，占35.01%；选择“有意义的公益活动”的共2911份，占53.49%；选择“有凑人数的嫌疑”的共584份，占10.73%；选择“其他”的共42份，占0.77%。由此可见，虽然参与过基层立法联系点活动的基层群众较少，但多数基层群众都愿意参与基层立法联系点的活动，并认为是一项有意义的活动。

第三，关于基层立法联系点的活动形式及主要作用，虽然大多数基层群众没有参与过基层立法联系点组织的活动，但对人民群众参与立法联系点活动的主要途径还是比较了解的，认为基层立法联系点在发展全过程人民民主过程中发挥着多方面的作用。对问题“根据您的了解，基层群众参与立法联系点活动的主要途径有”（多选题）的回答，选择“提交立法建议或法律法规草案稿”的共2938份，占53.99%；选择“参与立法调研”的共3608份，占66.3%；选择“回复书面征求意见”的共2755份，占50.62%；选择“参与立法听证会、立法座谈会等方式”的共3861份，占70.95%；选择“其他”的共186份，占3.42%。对问题“根据您的观察，您所在地区的基层立法联系点开展活动的频率怎样”的回答，选择“经常有活动”的共525份，占9.65%；选择“活动不多”的共911份，占16.74%；选择“基本没有活动”的共678份，占12.46%；选择“不清楚”的共3328份，占61.15%。对问题“您认为基层立法联系点在实现全过程人民民主过程中发挥着哪些作用”（多选题）的回答，选择“推动良法善治的实现”的共3569份，占65.58%；选择“提高民众参与立法的积极性”的共3963份，占72.82%；选择“密切立法机关与群众的联系”的共3611份，占66.35%；选择“有助于倾听民意、了解民情、汇聚民意、发扬民主”的共4298份，占78.98%；选择“没太大意义，仅是一种摆设”的共539份，占9.9%；选择“其他”的共117份，占2.15%。由此可见，尽管多数群众没有参与基层立法联系点的实践，但对基层立法联系点的规范价值和主要作用还是比较认同的，认为基层立法联系点是使立法更好体现民情民意、汇聚民智民力、回应民需民盼的重要工作机制。

第四，多数民众认为基层立法联系点建设取得了一定成效，但仍然存在较多问题，特别是开展活动的形式和渠道单一，而改进基层立法联系点工作建议中，最迫切的是完善民意反馈机制，及时向民众反馈立法建议结果。对问题“您觉得您所在地区的基层立法联系点建设成效如何”的回答，选择“非常好”的共414份，占7.61%；选择“比较好”的共788份，占14.48%；选择“一般”的共1234份，占22.68%；选择“比较差”的共214份，占3.93%；选择“没有基层立法联系点，不知道成效如何”的共2137份，占39.27%；选择“其他”的共655份，占12.04%。对问题“您认为，当前基层立法联系点的建设存在哪些问题”（多选题）的回答，选择“基层群众参与积极度不高”的共4171份，占76.64%；选择“专业性和规范性不足”的共2542份，占46.71%；选择“开展活动的形式和渠道单一”的共3168份，占58.21%；选择“开展工作的活动经费难以保障”的共1984份，占36.46%；选择“其他”的共385份，占7.07%。对问题“您认为基层立法联系点需要加强和改进哪方面的工作”（多选题）的回答，选择“拓展意见建议征集渠道和平台，及时收集社情民意”的共4170份，占76.63%；选择“完善民意反馈机制，及时向民众反馈立法建议结果”的共4068份，占74.75%；选择“制定完善工作机制和管理制度，组织立法联络员、信息员进行培训学习”的共3319份，占60.99%；选择“开展法治宣传教育活动，营造法律实施的良好社会氛围”的共3537份，占64.99%；选择“增加基层立法联系点的数量，扩大其覆盖范围”的共3222份，占59.21%；选择“其他”的共175份，占3.22%。由此可见，基层群众对基层立法联系点建设仍然有诸多期待和建议，特别是对于提出建议后的反馈机制并向群众公开相关立法建议信息，较多基层群众都比较关注，认为意见建议反馈机制非常重要，如果没有及时反馈或相关保障措施，那么参与基层立法联系点的活动可能是形式主义的走过场，即“说了也白说”，那么下次再参加时很可能就没有兴趣和积极性了。

综上所述，根据问卷调查的统计结果，基层群众对基层立法联系点建设有着较为朴素的认知，多数群众不太了解基层立法联系点。参与过基层立法联系点活动的群众仅596人，占总人数的10.95%；调查问卷受访者中的人大代表共326人，占总人数5.99%。虽然多数群众并没有实际参与过基层立法联系点的活动，但对于基层立法联系点的价值功能和主要作用还是非常期待的，参与过基层立法联系点活动的基层群众，结合自己的实践感受也提出了相关建议。比如，有群众认为“基层立法联系点是否只有在立法征询意见时才有用，如果没有立法活动，是否就不需要基层立法联系点了”，建议“做好基层立法联系点的宣传，让群众全面知晓基层立法联系点的定位、功能与作用”；有群众认为，“实践中基层立法联系点的作用并没有完全凸显，联系点的工作人员专业性不强”，提出“没有一定的基本专业要求，会导致立法民意传达的失真失察，立法建议采纳率过低，很难实现提高立法质量的本意”，建议“建立一批高素质的立法信息采集员队伍”；等等。总体而言，基层群众眼中“基层立法联系点”呈现出“有一定作用、但应该更好发挥其作用”的特点。还有学者通过梳理归纳当前基层立法联系点体系定位、职能发挥和运行模式，发现联系点在制度设计、运行模式、队伍建设、反馈激励、民众参与等五个方面普遍存在问题[6]。那么，基层立法联系点如何更好发挥其作为人大践行全过程人民民主重要抓手、作为“立法直通车”的规范价值？事实上，要更好实现基层立法联系点作为倾听民意、了解民情、汇聚民智、发扬民主的重要平台和载体的价值，发挥其在发展全过程人民民主、提升国家治理效能中的重要作用，首先必须了解我国关于“加强基层立法联系点建设”在文本规范层面的具体规定，阐明基层立法联系点的规范内涵，理解该制度运行的基本原理及程序机制，方能充分发挥其规范价值和独特优势。

三、基层立法联系点何以有效联系基层群众：文本规范与制度保障

作为新时代发展全过程人民民主的重要平台和工作机制，基层立法联系点在坚持和发展全过程人民民主中应运而生、蓬勃发展，是新时代中国立法制度的原创性贡献，“是全过程人民民主在立法领域的实践平台，是广大基层群众和社会各界人士表达立法诉求的有效载体，也是加强和改进人大工作、立法工作的重要抓手”[7]。为加强和改进基层立法联系点工作，拓宽立法联系基层人民群众形式，畅通社情民意反映渠道，发挥联系点接地气、聚民智的全过程人民民主优势，全国人大常委会和各地人大常委会在开展基层立法联系点设点工作时，普遍制定了工作规则，并以此为依据和框架开展选点及各项日常工作。其实，早在2015年6月25日全国人大常委会法制工作委员会就通过了《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》，并在2020年7月15日进行了修订。各地人大基本上都制定了基层立法联系点的工作规则，为基层立法联系点的工作开展提供文本依据和规范指引。如2016年6月13日，上海市十四届人大常委会第六十九次主任会议通过《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则（试行）》，2020年4月16日，上海市人大常委会主任会议修订《基层立法联系点工作规则》；2021年6月2日，北京市第十五届人大常委会第八十四次主任会议通过《北京市人大常委会基层立法联系点工作规则（试行）》；2023年9月21日，广东省第十四届人大常委会第十四次主任会议通过《广东省人大常委会关于进一步加强基层立法联系点建设的意见》；等等。大致说来，各级人大在规定基层立法联系点的具体工作制度时，主要包括如下方面的内容1。

第一，对基层立法联系点的定义和构成等进行规定。《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则（试行）》第二条规定：“ 本规则所称联系点，是指市人大常委会根据立法工作需要，在基层设立的协助收集和反映立法及相关工作意见建议的单位或者组织。”《北京市人大常委会基层立法联系点工作规则（试行）》第三条规定：“联系点是市人大常委会深入基层直接了解群众意见建议的经常性联系平台，是基层单位和人民群众直接参与本市地方立法活动的重要载体。”《双鸭山市人大常委会基层立法联系点工作规定》第二条规定：“本规定所称联系点，是指市人大常委会根据立法工作需要，按照一定的条件和程序，在基层设立的协助收集立法工作意见建议的联系单位或者组织。”《绵阳市人大常委会基层立法联系点工作规定》第二条规定：“本规定所称的基层立法联系点，是指市人大常委会根据立法工作需要，按照本规定确定的参与本市立法工作的基层单位及组织。”还有些地方对基层立法联系点所包含的单位进行了具体列举，如《安庆市人大常委会基层立法联系点工作规定》第二条规定，“本规定所称基层立法联系点，是指根据立法工作需要，经过一定程序产生，参与市人大常委会立法工作的基层单位组织。包括各县（市）区人大常委会，相关政府部门、法院、检察院、乡（镇）、街道（社区）、高等院校、科研机构、律师事务所、企业、协会等有关单位”。从各级人大对基层立法联系点的界定来看，基本上都包括两个方面的内涵：一方面，基层立法联系点通过协助收集和反映立法及相关工作意见服务于立法工作；另一方面，基层立法联系点连接着立法机关和人民，是权力机关直接了解群众意见建议的基层单位和组织。

第二，对基层立法联系点的设立原则和条件等进行规定。《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》第三条规定：“设立基层立法联系点，一般由省级人大常委会法制工作机构或有关方面推荐，征求被推荐单位意见并经全国人大常委会法工委实地考察，由法工委主任办公会研究提出意见，报请全国人大常委会领导批准设立。设立立法联系点，一般由有关高等院校、科研机构等单位提出申请，按照前款规定的程序批准设立。”《广东省人大常委会关于进一步加强基层立法联系点建设的意见》指出：“联系点的设立应当注重广泛性和代表性，突出特色，保持相对稳定，避免重复建设。联系点可以与省人大常委会届次同步进行调整，也可以根据实际情况进行个别调整。联系点一般在每个地级以上市设置 1个，每个联系点一般可申请 3个联络单位，统一悬挂标志牌。”《北京市人大常委会基层立法联系点工作规则（试行）》第五条规定：“市人大常委会法制办公室根据以下条件遴选联系点：（一）法治建设基础较好；（二）有参与立法工作的意愿；（三）有开展工作所需的固定场所和人员；（四）有较强的行业代表性或者区域代表性。”《淄博市人大常委会基层立法联系点工作办法》第四条规定：“基层立法联系点应当符合以下条件：（一）坚持正确政治方向；（二）遵守宪法和法律法规；（三）热心地方立法工作；（四）具有一定法律素养的工作人员；（五）履行职责所需的其他条件。”《黄冈市人大常委会基层立法联系点工作规定》第五条规定：“设立基层立法联系点应当具有代表性和多样性，兼顾城市与农村、平原与山区、政府部门与司法机关、企业与社会组织等不同地域、行业、领域的立法需求。”《绵阳市人大常委会基层立法联系点工作规定》第四条规定：“设立基层立法联系点应当具有代表性和多样性，兼顾城市、乡镇、高校与社会组织等。各县（市、区）至少设立一个基层立法联系点。”《汕头市人民代表大会常务委员会基层立法联系点工作规则》第三条规定：“联系点的设立，应当统筹考虑广泛性、多样性和代表性，兼顾城市和农村以及不同地域、行业、领域、群体的立法需求。”从各级人大对设立基层立法联系点的条件来看，基本上都要求基层立法联系点应符合如下方面的要求：具有广泛性和代表性；遵守国家法律法规；有健全的组织机构、专门的办公场所和热心并具有一定资质的人员；履行工作职责所需的其他条件。

第三，对基层立法联系点的工作任务和职责等进行规定。立法法第七十条规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”《钦州市人大常委会基层立法联系点工作规定》第十条规定：“基层立法联系点的主要工作任务：（一）组织对市人大常委会立法规划和年度立法工作计划建议项目征求意见建议；（二）组织对市地方性法规草案征求修改意见建议；（三）组织对全国人大常委会、自治区人大常委会委托征求意见的法律、法规草案提出修改意见建议；（四）参与市人大各专门委员会、常委会各工作机构在其所在区域、行业开展地方性法规的立项、听证、论证等立法活动；（五）反映基层组织、基层群众提出的立法意见建议；（六）协助市人大各专门委员会、常委会各工作机构开展对地方性法规实施情况的调查、评估，并及时反映法规实施中遇到的难点问题，提出修改完善的意见建议；（七）结合本地本单位实际，开展法制宣传教育活动，协助本地人大常委会开展有关工作；（八）需要基层立法联系点完成的其他工作。”《广州市人大常委会基层立法联系点工作规定》第五条规定：“基层立法联系点根据工作需要开展下列工作：（一）在本行政区域或者本单位内协助市人大常委会法制工作机构征集五年立法规划和年度立法计划的建议项目；征求对市人大常委会法制工作机构编制的立法规划草案和年度立法计划草案的意见。（二）对市人大常委会工作机构发函征求意见的地方性法规草案提出修改意见；参加市人大常委会工作机构组织的法规草案征求意见座谈会、论证会等会议、活动。（三）协助市人大常委会工作机构开展立法调研、立法听证、立法后评估、法规清理等工作，配合做好活动地点和会议场地安排、参加人员的落实和通知、文件资料的发送等工作。（四）收集本市地方性法规实施中存在的问题并向市人大常委会相关工作机构反映；收集公民、法人和其他社会组织对立法工作的意见和建议并向市人大常委会法制工作机构反映。（五）协助市人大常委会工作机构开展其他立法工作。”《淄博市人大常委会基层立法联系点工作办法》第八条规定：“基层立法联系点在市人大常委会的指导下开展工作。其主要职责为：（一）对法律、法规草案征求意见稿提出修改意见；（二）组织征求基层单位和群众对法律、法规草案征求意见稿的意见；（三）协助开展立法调研、评估等立法工作；（四）对报备的政府规章等规范性文件提出意见；（五）其他立法工作。”尽管各地人大对基层立法联系点的具体工作职责规定并不相同，但基本上均包括了基层立法联系点对立法前、立法中、立法后的全过程参与机制，要求基层立法联系点应通过多种方式联系群众，从而发挥基层立法联系点作为吸纳基层群众立法意见建议的重要平台的作用。

第四，对基层立法联系点建设的配套机制和支持保障机制等进行规定。《北京市人大常委会基层立法联系点工作规则（试行）》第十五条规定：“市人大常委会法制办公室应当会同常委会有关工作机构，加强对联系点的业务培训，组织联系点开展工作交流，为联系点开展工作提供相应保障”；第十六条规定：“市人大常委会有关工作机构应当加强对联系点工作情况的总结和宣传，展示联系点在全过程民主中发挥的重要作用，在推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥的正能量”；第十七条规定：“市人大常委会法制办公室加强与联系点所在地的区人大常委会，联系点所属的政府有关部门以及所在地的街道办事处和乡镇政府的联系，协同推进联系点建设，支持和指导联系点开展工作，解决联系点工作中遇到的困难和问题”；第十八条规定：“市人大常委会对联系点工作给予必要的经费支持。经费具体使用管理办法由市人大常委会法制办公室会同办公厅研究制定”。《梅州市人大常委会基层立法联系点工作规则》第十五条规定：“市人大常委会法制工作机构适时为联系点寄送法律书籍、立法工作资料和法制信息材料”；第十六条规定：“市人大常委会法制工作机构加强与联系点所在地的县级人大相关专门委员会、常委会相关工作机构的联系，协同推进联系点的建设，解决联系点工作中遇到的困难和问题，推动联系点充分发挥作用”。《绵阳市人大常委会基层立法联系点工作规定》第十二条规定：“基层立法联系点开展立法相关活动所产生的经费，在市人大常委会立法专项经费中列支，按照有关规定据实报销。对工作实绩突出的基层立法联系点，市人大常委会应当予以表扬。”大致说来，各级人大对基层立法联系点工作的保障支持机制有工作机构的协同推进和经验交流、联络机制、经费支持、表扬激励机制等等，这就为基层立法联系点更好履行其工作职责、充分发挥其民主民意表达“直通车”功能作用提供了多方面保障，促使基层立法联系点为健全全过程人民民主制度体系、保障人民当家作主作出应有贡献。

四、基层立法联系点何以“更好联系基层群众”：基于调查问卷结果的思考

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对新的历史条件下全面深化改革作出战略部署，明确提出“健全全过程人民民主制度体系”的任务要求，重申了党的二十大部署的“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”要求，对建设好基层立法联系点具有重要指导意义。“基层立法联系点是立法机制的一项重要创新，它把民主立法的原则落到了实处，使人民主体地位在立法工作中转换成为一种制度性机制，使人民当家作主在立法方面真正成为可以操作的现实。”[8]但在实践中，要实现基层立法联系点“真正成为群众和立法机关之间‘直通车’”的功能，不仅应当尊重人民群众主体地位，明确知晓设立基层立法联系点的制度初衷，而且应根据基层群众的意见和建议聚焦基层立法联系点的工作机制建设、工作人员的能力建设和配套机制完善等问题，健全基层群众民主参与机制、监督机制和反馈机制，从而充分发挥基层立法联系点的独特优势，为高质量立法提供智慧、方案和力量。基于对5442份问卷调查结果的分析，结合受访者对于加强基层立法联系点建设的意见建议，要使基层立法联系点更好联系基层群众，可从如下方面进行完善。

首先，全面把握和深刻理解基层立法联系点的规范内涵和功能定位，明确基层立法联系点在践行全过程人民民主中的重要作用。有学者认为，基层立法联系点是实践全过程人民民主的重要途径。基层立法联系点彰显了全过程人民民主的内在逻辑性和理论超越性，使全过程人民民主的理论结构更加完整。基层立法联系点建立起民主治理结构，赋予全过程人民民主更多的治理内涵，推动全过程人民民主走向“全过程民主治理”，形成了中国特色民主治理模式[9]。根据问卷调查的统计结果，事实上，不少群众对基层立法联系点的性质和作用是不清楚的，加之各地在制定基层立法联系点的工作规则时，对基层立法联系点的界定并不一致，可能亦会导致群众对基层立法联系点的认识差异。立法法规定全国基层立法联系点的职责是“听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见”，《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》对基层立法联系点的工作职责规定较为详细，不仅包括对法律草案和立法工作的意见征集，还包括跟踪了解法律实施情况、开展法制宣传、法律修改完善建议收集、将联系点工作与本地社会治理工作相结合等。从前述基层立法联系点的工作任务来看，在省级和市级层面，有的将联系点的职能延伸到立法全过程的意见建议征集，有的则排除了立法前、立法后评估等方面的意见建议征集，有的将联系点的职能扩展到直接参与法规规章草案起草，还有的更拓展到课题研究、反映社情民意、办理民生实事等方面。结合调查问卷受访者的建议，增进群众对基层立法联系点的理解和认同，并能积极参与立法活动，一方面，相关工作部门应主动宣传，提升公众参与立法意识。依托基层立法联系点，开展以案释法等日常普法宣传活动，通过宣传栏、宣传册、小视频、微信公众号、各种社区活动等进行立法工作宣传、立法成果宣传，让广大群众在充分认识、了解立法工作的基础上，积极主动参与到立法活动中来，理解基层立法联系点是保障人民群众参与立法的有效途径，是民主立法的重要制度安排，并在建言献策中潜移默化地接受法律熏陶，提升学法、尊法、守法、用法的意识和能力。另一方面，相关工作人员需明晰基层立法联系点的规范内涵和功能定位，这也是建设好基层立法联系点的关键所在，“基层立法联系点制度是完善人民代表大会制度的具体制度设计。以基层立法联系点为抓手，推动人民代表大会制度的完善和发展，是发展全过程人民民主的题中应有之义”[10]。加强对基层立法联系点的宣传力度，使基层立法联系点作为彰显人民代表大会制度独特优势的重要平台和载体的作用能够被广大人民群众充分知晓，唯有如此，才能更好发挥基层立法联系点在发展全过程人民民主中的治理效能。有学者认为，“基层立法联系点作为代议民主的内部补强制度，在组织运作中应当定位为公众利益表达的常设机构”[11]。还有学者认为，“基层立法联系点作为全过程人民民主理论所催生的民主立法新实践，其核心职能和延伸职能要考虑如何更好地实现全过程人民民主。”[12]更好发挥基层立法联系点联系人民群众的作用，首先必须明确其作为“人大民主民意表达平台和载体”[13]的规范内涵和功能定位，在实践中，可结合当地具体情况，对基层立法联系点的性质和功能进行明确规定，并适时评估基层立法联系点的运作实效，使其预期的价值功能能够得到充分发挥。

其次，科学合理规划基层立法联系点的统筹布局，以方便群众参与为中心设立基层立法联系点。基层立法联系点应兼具代表性、多样性、实践性和基层性，方能充分发挥联系点在立法全过程民主中的示范作用，彰显人民代表大会制度优势。前述问卷调查的数据统计结果表明，由于基层立法联系点的宣传方式单一、力度不够，部分群众对基层立法联系点工作的性质和内容还不了解，对如何开展立法意见征询的工作流程还不清楚，因而也不知道如何参与到立法过程之中，不知道如何表达自己的立法诉求和建议，基层立法联系点难以充分发挥作用，这就意味着做好基层立法联系点的宣传工作非常重要。故此，在设置基层立法联系点时，除了要进行深入调研，还应充分考虑基层立法联系点工作人员是否具有一定法律基础知识、实践工作经验、能热心参与立法工作，并能对联系点的工作进行广泛宣传。在实践中，目前出现了基层立法联系点与人大代表工作站融合建设的做法，该做法极大提升了联系点的公众知晓度，并取得了显著成效1。作为践行全过程人民民主的重要形式，基层立法联系点和代表联络站的融合共建不仅可以为人大工作的规范化、制度化和程序化建设打下良好基础，而且有助于基层群众了解并参与立法工作。《广东省人大常委会关于进一步加强基层立法联系点建设的意见》指出，“完善‘点’‘站’融合建设。联系点可以与人大代表联络站共建共用，积极发挥本地区各级人大代表的作用，邀请人大代表参与立法活动，促进联系点与联络站融合发展。联系点的标志悬挂、制度展示、宣传张贴、资料存放等，应当相对独立，合理布置”。同时，基层立法联系点与人大代表工作站也存在融合依据不明确，导致基层立法联系点与代表联络站的融合建设较随意；融合机制较单一，导致基层立法联系点与代表联络站融合建设落入形式主义窠臼等问题。要解决上述问题，首先要建章立制，根据实际情况制定基层立法联系点和代表联络站融合建设的规范依据；其次，健全基层立法联系点与代表联络站的具体融合机制，最大限度地发挥点站融合的制度优势和治理效能；最后，应加强基层立法联系点和代表联络站融合建设的组织保障、政策保障、资金保障和队伍保障，使二者的融合建设更好促进民众直接参与立法、提升立法质效，同时确保设点科学谨慎，防止滥设。

再次，结合党的二十届三中全会提出的“丰富人大代表联系人民群众的内容和形式”要求，在法治轨道内创新基层立法联系点工作方式方法，不断提升群众通过联系点参与立法的程序、形式、效力的规范化、制度化、程序化水平。事实上，创新基层立法联系点的工作方式，在有些地方人大制定的基层立法联系点工作规则中已有明确规定，如《北京市人大常委会基层立法联系点工作规则（试行）》规定，鼓励支持联系点“探索利用新媒体等及时、便捷的意见建议收集方式与基层单位和人民群众实时互动”；《钦州市人大常委会基层立法联系点工作规定》《黄冈市人大常委会基层立法联系点工作规定》和《济南市人民代表大会常务委员会基层立法联系点工作规则》均对“基层立法联系点应当发挥本行业、本单位优势，拓宽联系渠道，创新工作方法”进行了明确规定。但在实践中，实现基层立法联系点创新工作方式，一方面需要更好保障基层群众参与联系点活动的各项权利，使公民参与立法的民主权利落到实处。实践表明，基层立法联系点要将吸纳的专业资源、培育的专业队伍转换为法治效能，需要在广泛征求立法民意的同时，积极为民众提供法律法规咨询服务，为民众依法维权提供法律依据。对遵纪守法模范和积极参与立法征询工作的居民可通过向个人和单位致感谢信、社区张贴栏宣传等方式加强荣誉奖励。同时，可以通过建立健全基层立法联系点的考评机制保障对群众参与权，特别是要规定具体考核评价的量化指标，明确考评的形式、标准、结果的运用等内容，使联系点的运作有章可循、有序可遵。另一方面，全面推动健全联系点立法前、立法中、立法后的群众全过程参与机制，逐步完善公众参与地方立法的程序机制，如在立法准备阶段要做到公开征集立法项目和立法计划社会公布，以公开促进民主，确保公众对立法的广泛知晓，根据“《中国立法透明度指数报告》显示，除全国人大外，多数地方人大立法活动和立法过程的信息公开情况均欠佳”[14]。因此，法案起草阶段的草案讨论应当包括公众知晓、专家论证、律师释法等内容，尽可能让草案获得公众的广泛支持；立法通过阶段要通过信息公开充分体现广泛、透明的民主性；立法完善阶段要注重监督，通过促进人民群众和地方立法机关之间的交流，让公民更真实地感受到立法与自身息息相关。

最后，建立健全促进基层立法联系点规范高效运转的配套机制和协同推进机制，为基层立法联系点建设共同体的通力合作、实现基层立法联系点高质量发展提供坚实保障。毋庸置疑，基层立法联系点建设是一个系统工程，离不开各相关部门和广大人民群众的协同推进。从各地普遍制定基层立法联系点工作规则的做法来看，基层立法联系点制度建设已经较为规范，未来要充分发挥基层立法联系点的制度优势和价值功能，应结合立法的公开制度、旁听制度、专家咨询制度、听证制度和立法后评估制度，以及关于提升公众立法参与质量机制等配套制度，共同建立健全基层群众的立法参与系统，在全过程人民民主理念的引领下，拓宽人民群众参与立法工作的代表性、专业性和覆盖面，让立法更接地气、察民情、聚民智、惠民生。一是充分发挥各级立法联系点的整体合力，国家级联系点要主动与其他省级、设区的市级联系点建立协同关系，省级人大常委会要积极支持、帮助搭桥，共同为国家立法献计献策；全国人大和省市人大建立的基层立法联系点跟行政部门建立的基层立法联系点紧密联系起来。上海市人大常委会党组制定出台《关于充分发挥人民代表大会重要制度载体作用" 助力打造全过程人民民主最佳实践地的意见》明确指出，实施“立法伙伴计划”，健全联系点与立法工作专班结对协作机制。推进“网上立法联系点”建设，加强常态化立法需求和修法意见收集，形成广泛吸纳民意、充分汇集民智的“立法民意直通车”网络平台[15]。二是要将基层立法联系点建设与人大立法工作、备案审查工作等有机结合，形成立法意见的征询合力，进一步推进立法工作向基层延伸，不断丰富拓展平台功能，拓宽和创新公民有序参与途径，广泛听取基层群众所思所盼与意见建议，及时解决群众急难愁盼问题，做到民有所呼、我有所应、我有所为，不断提升群众法治参与度和获得感。三是在基层立法联系点的具体运行机制层面，要主动结合群众现实迫切需求，做到民有所呼、法有所应。毋庸置疑，立法需要回应民生期盼，因此，相关部门要在广泛征求民意的基础上开展调查研究，摸清群众最迫切需要解决的问题和关注的热点焦点，注重收集掌握群众反映强烈的法律制度的空白和冲突，有的放矢地提出相应的立法建议；在解读法律草案的过程中，应将专业性强的“法言法语”以通俗易懂的“民言民语”介绍给群众；要发挥本地行业领域专家作用；要坚持“原汁原味”，不必为追求“采纳率”而再加工、再雕琢；要加强意见建议的采纳反馈，落实意见和建议的反馈机制，增强群众的参与感和获得感。四是及时整理发布各地基层立法联系点的优秀工作案例与示范经验，推广基层立法联系点建设中好的经验做法和举措办法，从而有效扩大基层群众的参与度、联系面、代表性，这同时是基层立法联系点工作的活力源泉。

结语

作为立法“直通车”，基层立法联系点的制度设计初衷是保障立法能够直接反映和体现民情、民意、民智、民心，把握各方诉求，兼顾各方利益，关注各方关切，形成社情民意“最大公约数”，形成国家和社会治理的“向心力”。面对基层立法联系点建设存在的困境，如何更好发挥基层立法联系点联系群众的独特优势，一方面，需要以全过程人民民主和中国特色社会主义法治理念为指导，细化基层立法联系点工作机制，广泛听取人民群众的意见，进一步提高立法的质量与效率。另一方面，要提升群众参与立法的积极性，有效保障基层群众的各项民主权利，特别是建立有效的反馈机制，建议得到采纳或建议得到相关工作部门的明文反馈，将为信息采集员和群众参与立法活动提供强大动力，这同时也是坚持以人民为中心、尊重人民主体地位的应有之义。相信，通过不断完善基层立法联系点的制度机制，更好发挥基层立法联系点作为联系群众的桥梁、民主协商的平台、宣传法治的阵地、立法工作的窗口、贯彻落实全过程人民民主重要论述的实践载体和展示中国特色社会主义民主的舞台的作用，基层立法联系点将不断推动基层民主实践发展，成为发展全过程人民民主的重要平台。

参考文献

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