欧洲议会的质询时间制度及其发展

内容摘要：质询是议会的一大重要职能，是议会对行政机关、司法机关及其他机构进行监督的一项重要内容，是议员代表选民进行监督的重要体现，是代议制民主的重要组成部分。欧洲议会的质询权是欧洲议会的一个重要监督工具，是欧盟机构民主合法性的重要体现，对欧盟民主的发展有重要影响。欧洲议会的质询时间自1973年首次出现，历经多次改革。《里斯本条约》生效后，质询时间制度有了新的发展，因多种原因暂停后又在议会改革的背景下恢复，焕发出新的生命力，显示出议会制度发展的韧性。

关键词：欧洲议会；质询权；质询时间；监督；欧盟民主

质询是议会的一大重要职能，是议会对行政机关、司法机关及其他机构进行监督的一项重要内容，是议员代表选民进行监督的重要体现，是代议制民主的重要组成部分。质询制度起源于英国，早期是议员个人的监督工具，后来逐渐被一些欧洲大陆议会解释为集体监督工具。随着时间的推移，议会质询权变得日益重要，其功能也越来越丰富。欧洲议会作为欧盟公民利益的代表，有权对欧盟的其他机构，包括对欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲理事会、欧洲央行和欧元集团等进行监督。欧洲议会的质询权是欧洲议会的一个重要监督工具，是欧盟机构民主合法性的重要体现，对欧盟民主的发展有重要影响。

一、 欧洲议会的质询权能

欧洲议会的质询主要通过欧洲议会议员向其他欧盟机构和实体提出问题来实现，是议会监督和审议的直接形式。欧洲议会的质询是获得关于特定要点的准确信息或发表政策声明的机会。早在欧洲一体化进程初始，《建立欧洲煤钢共同体条约》就规定欧盟委员会的前身“高级机构”接受议会的前身“共同大会”或个别议员提出的书面和口头质询的义务。尽管条约未赋予议会对欧盟（部长）理事会的质询权，但是理事会在20世纪50年代末同意接受议会的书面质询，并在1973年扩展到口头质询[1]。1976年，在巴黎首脑会议上，各国政府首脑同意将议会质询扩大到政治合作的外交部长会议。1983年《关于欧洲联盟的庄严宣言》进一步巩固了这些做法。2002年，议会将书面质询程序扩大到欧洲央行[2]。此外，虽然条约未规定议会有权向欧洲理事会提出质询。但是，2010年，时任欧洲理事会主席赫尔曼·范龙佩（Herman Van Rompuy）也同意以书面形式回答欧洲议会议员的质询，只要问题涉及其自身的政治活动，而非欧洲理事会作为一个机构的政治活动[3]。

欧洲议会的质询方式分为三类，第一，口头质询，即在全体会议上向欧盟委员会、欧盟理事会或其他机构代表口头提出问题，被质询者回答问题后要进行辩论，议会可决定随后通过决议。向欧盟理事会、欧盟委员会或欧盟委员会副主席、欧盟外交与安全政策高级代表提出的问题，只能由议会委员会、党团或至少一定数量的议员提出，并要求将其列入议会议程。此类质询问题应以书面形式提交至议长。议长应立即将其提交至党团主席联席会议。党团主席联席会议决定是否将这些问题列入议程草案。向欧盟委员会和高级代表提出的问题，应至少在会议召开前一周送交；向欧盟理事会提出的问题应至少在会议召开前三周送交。若问题涉及共同安全与防务政策，则必须迅速作出答复。此外，如提交质询的议员未出席会议，则质询宣告失效[4]。

例如在2021年6月9日的议会全体会议期间，议员克里斯蒂安-西尔维乌·布索伊（Cristian-Silviu Buşoi）向欧盟委员会进行口头质询。议员表示欢迎《欧盟数字十年网络安全战略》的举措，但是担忧网络威胁的复杂性和监管的风险，询问欧盟委员会打算何时制定监管框架，以确保互联产品和相关服务（包括供应链）在设计上足够安全，并将采取哪些措施加强欧盟在网络安全方面的战略自主[5]。

第二，书面质询，即要求欧盟委员会、欧盟理事会或其他机构代表书面答复相关问题。任何议员、党团或议会委员会均可根据条例的规定，向欧洲理事会主席、欧盟理事会、欧盟委员会或高级代表提出书面质询。质询的内容由作者全权负责。质询问题应以电子形式提交议长，议长决定是否受理。每位议员、党团或议会委员会在三个月内最多可提交20个问题。被质询者收到问题后应在六周内回答。但被指定为“优先问题”的质询应在三周内回答。质询问题和答复及其相关附件应在议会网站上公布[6]。书面质询在议会质询中占据了相当大的比例。

例如2023年11月22日，左翼党团议员佩特罗斯·科卡利斯（Petros Kokkalis）向欧盟委员会提出书面质询。根据希腊媒体的报道，希腊政府打算在欧洲议会选举前修改选举法，建立五到六个选区，取代当前的单一选区。议员期望欧盟委员会回答在欧洲议会选举之前修改选举法的适当时间是何时及增加选区是否符合欧洲议会选举的相称性原则[7]。

第三，全体会议期间的质询时间。在每次议会全体会议期间，可就党团主席联席会议事先决定的一个或多个主题举行最多约90分钟的质询时间。任何议员都可以提出问题，由党团主席联席会议决定是否受理。应邀参加党团主席联席会议的欧盟委员会委员应具备与质询所涉领域相关的职责。每次参与全体会议质询的欧盟委员会委员人数应以两名为限，可酌情邀请第三名委员。根据规定，还可以与欧洲理事会主席、欧盟理事会主席、欧盟委员会主席、高级代表以及欧元集团主席举行质询时间。质询时间不得提前分配。议长应尽可能确保持不同政治观点和来自不同成员国的议员都有机会提出质询。议员有1分钟的时间提出问题，还可提出补充问题，时间不得超过30秒[8]。

例如在2023年1月17日的全体会议上，欧洲议会在质询时间内就遏制食品价格上涨的措施向欧盟委员会提出质询。有议员认为通货膨胀对农民影响最大，就保障农民利益的具体措施向欧盟委员会提出质询；还有议员指出，克罗地亚的通货膨胀相比很多成员国更为严重，质询欧盟委员会打算采取何种措施来予以应对。欧盟委员会农业委员沃伊切霍夫斯基（Janusz Wojciechowski）接受质询，代表欧盟委员会回答了相关问题[9]。

除了质询外，议员还可以与欧盟委员会进行通信，有时会比书面质询更快得到答复。欧盟委员会的内部规则规定，收到欧洲议会议员的信件应在一个月内作出详细答复。相对而言，向欧盟委员会提出书面质询的数量最多，远远超过向欧盟理事会提出书面质询的数量。向欧盟委员会提出的口头质询和质询时间提出的问题也超过了向欧盟理事会提出的同类问题。对欧洲议会而言，欧盟委员会的答复往往比理事会的答复更有收获。相关领域的欧盟委员会委员负责答复，下属部门会做好准备。而理事会的答复由轮值主席国作出。轮值主席国在代表所有成员国回答质询时要将答复草案分发给所有成员国常驻代表和欧盟委员会征求意见[10]。

二、 欧洲议会质询时间的出现和发展

欧洲议会的质询时间自1973年首次出现，历经多次改革。《里斯本条约》生效后，质询时间制度有了新的发展，但是因多种因素导致2013年暂停。2022年4月，质询时间在欧洲议会中再次恢复，焕发出新的生命力，显示出议会制度发展的韧性。

1.质询时间的出现

欧洲议会的质询时间是1973年引入的一种程序，遵循了英国议会的惯例。英国议员正式加入欧洲议会，带来了威斯特敏斯特的多种传统。当时，建立对其他机构的质询时间制度，加强议会对欧盟（欧共体）行政部门的监督权能，吸引公民和媒体对议会关注的想法获得支持。议会的质询时间通过对议会程序条例的一系列改革而演变。议会的程序条例于1973 年1月18日进行了修改，规定在每次全体会议的第二天或第三天会议开始时有60分钟的质询时间。在质询时间内，任何欧洲议会议员可向欧盟委员会和欧盟理事会进行简短的口头质询。问题需在全体会议前至少一周以书面形式提交议长，议长决定是否受理以及提问顺序。提出质询的欧洲议会议员和其他议员也可以继续补充提问。任何党团或至少五名议员可要求欧盟委员会对一个普遍关注的问题作出答复后立即进行辩论，期间可向欧盟委员会提出简短的口头问题、建议或评论[11]。

根据这些规定，第一次质询时间于1973年2月13日进行。所有问题均向欧盟委员会提出，主要涉及共同体在区域发展政策领域采取的行动、改善欧盟委员会和欧洲议会的定期磋商机制、延长共同体钢铁工业焦煤和焦炭援助安排的措施、欧共体与中国的关系、共同体在对外贸易关系领域采取的行动等问题。质询时间结束后，欧洲议会还立即就欧共体与中国的关系进行了专题辩论[12]。

欧盟理事会于1973年4月开始参与质询时间。在一段时间内，欧盟委员会和欧盟理事会在同一次全体会议大约60分钟的质询时间内回答欧洲议会议员的问题。1976年，议会修改了程序条例，允许议会向外交部长会议提出与欧洲政治合作有关的问题，并延长质询时间至90分钟。修改后的质询时间通常在议会每次全体会议的第二天和第三天举行。其中，第二天举行针对欧盟理事会和外交部长会议提出的质询[13]。

1979年欧洲议会直接选举对质询时间产生了影响。选举结束后，欧洲议会议员的人数显著增加，在质询时间提出的问题数量也从1973年的151个增加到1984年的834个。质询问题数量的极大增加促使欧洲议会进一步改革程序条例。1986年，欧洲议会提出《杜里报告》，指出了质询时间制度面临的诸多问题。议会随后通过了一项决议，建议欧盟委员会、欧盟理事会和外交部长确保他们的回答简明扼要；鼓励议长更严格地规定质询时间内问题的可受理性，更频繁地使用分组质询的权力，并减少每个质询允许的补充问题数量[14]。

2.《里斯本条约》之后的质询时间

2009年《里斯本条约》生效后，为了更好地履行条约赋予议会的新权能，欧洲议会开始修改程序条例，以适应新条约带来的变化。2009年11月25日、2010年6月15日和2012年3月29日，欧洲议会分别通过三份修正案。欧洲议会引入了“质询时间”的新概念，将其与通常的质询时间区分开，质询时间只与欧盟委员会举行，而不与理事会举行。与欧盟委员会的质询时间应在每次全体会议上进行，而与理事会、欧盟委员会主席、高级代表和欧元集团主席的质询时间可在部分全体会议上举行。此后，欧洲议会不再在全体会议上与理事会进行定期质询，欧洲议会宪政事务委员会对此的解释是：《里斯本条约》生效后，议会和理事会在普通立法程序和预算程序中拥有同等权力。鉴于各机构之间的新平衡，不再有任何理由继续在议程中列入对理事会的质询时间[15]。

2010年11月20日，欧洲议会和欧盟委员会达成了一项框架协议。协议指出，为了更好地反映欧洲议会和欧盟委员会之间新的“特殊伙伴关系”，两个机构商定了若干措施以加强欧盟委员会的政治责任和合法性、扩大建设性对话、改善机构间的信息流动和程序方面的合作。协议还指出，应议会的要求，将对欧盟委员会主席进行定期质询。质询时间包括两部分：第一部分由党团领导人或其代表提问，完全自发进行；第二部分专门讨论事先商定的政策主题，最迟在相关全体会议前的星期四确定。此外，应按照欧盟委员会主席的质询时间模式，引入对欧盟委员会委员，包括高级代表的质询时间。质询时间应与欧盟委员会各成员的职责范围相关[16]。

2010—2012年，欧洲议会与时任欧盟委员会主席若泽·曼努埃尔·巴罗佐（Jose Manuel Barroso）、高级代表凯瑟琳·阿什顿（Catherine Ashton）和欧元集团主席让-克洛德·容克（Jean-Claude Juncker）进行了多次长达60分钟的质询。在质询时间的前30分钟，议会各党团主席直接向欧盟委员会主席、高级代表或欧洲集团主席提出质询。在剩下的30分钟议员针对事先商定的特定主题自发提问。提问和回答的时间均有严格限制：1分钟的时间来提问和回答主要问题，30秒的时间来提问和回答补充问题[17]。

欧洲议会议员出席质询时间的人数一直不足。2011年4月5日，欧洲议会党团主席联席会议邀请工作组就改革质询时间提出建议。该工作组是在更广泛地思考如何提高议会全体会议吸引力的背景下成立的，由汉内斯·斯沃博达（Hannes Swoboda）担任主席，并提交了最终报告。根据报告，一种新的质询时间制度于2011年9月开始试行。针对欧盟委员会的质询时间是专题性的，党团主席联席会议提前一个月决定每次全体会议质询时间的主题；具体问题自发提出，而非事先准备；发言时间不再预先分配，而是根据“引人注目”（catch the eye）程序进行分配；每次会议邀请的欧盟委员会委员不超过两至三名；提问和回答均有严格的时间限制。2011年9月至2013年，欧洲议会以新形式举行了几次质询时间会议[18]。

3.暂停和恢复质询时间

随着欧洲议会权能的日益增大，全体会议议程的压力越来越大，随之而来的是质询时间的衰落，质询时间有时被推迟，有时甚至被取消。在2013年1月15日全体会议上的质询时间内，欧洲议会围绕创新和研发，特别是“地平线2020”框架对欧盟委员会进行了质询，欧盟委员会副主席和两名委员参加了质询[19]。此后，欧洲议会的质询时间暂停。多种原因导致这一情况，全体会议议程内容过多导致质询时间难以安排；欧洲议会的质询时间制度难以像国家议会的类似程序具有吸引力和活力；议员因对质询时间缺乏兴趣而参与度有限；此外需要提前确定质询的主题，且出席会议接受质询的欧盟委员会委员人数有限。这些因素导致质询时间制度的吸引力和重要性日益降低，最终暂停。

2016年12月，欧洲议会再次对程序条例进行修订，质询时间的规则也相应进行了更新，并基本上保持到今天。新规则允许议会在每次全体会议上与欧盟委员会进行长达90分钟的质询。主题由党团主席联席会议在全体会议召开前一个月决定。参加质询的欧盟委员会委员人数最多为两名，依据主题可增至三名。根据议会党团主席联席会议制定的指导方针，可针对欧盟理事会、欧盟委员会主席、高级代表和欧元集团主席举行质询时间[20]。

2021年4月，欧洲议会时任议长大卫·萨索利（David Sassoli）就如何使欧洲议会在新冠肺炎疫情大流行后成为一个更具韧性和更加有效的机构发起了内部讨论。重新引入和加强针对欧盟委员会和高级代表的质询时间成为其中一项重要内容。议会改革焦点小组就改革质询时间提出了具体建议，重新引入针对欧盟委员会主席和委员的每月质询时间。焦点小组还建议将这一监督工具扩展到针对欧洲理事会的质询[21]。此后，在欧洲议会中，关于恢复质询时间的讨论持续不断。

2022年4月5日，欧洲议会首次在全体会议上恢复了质询时间，使欧洲议会议员可就特定的热点问题向欧盟委员会及其他机构进行质询，期望全体会议的辩论更加生动和引人入胜。与旧的质询时间相比，新形式没有发言者名单。取而代之的是欧洲议会议长在“引人注目”程序中向议员开放发言权。这一新形式是议会改革焦点小组讨论的结果，期望新形式的质询时间是一场生动、丰富、有趣且对媒体友好的辩论。社会民主党党团主席加西亚·佩雷斯（García Pérez）表示，希望新形式能够促使欧洲议会议员之间，以及欧洲议会和欧盟其他机构之间就关键政策文件进行更深入和直接的对话。复兴欧洲党团也对新的质询时间表示欢迎，认为这是健康的辩论和问责制，是加强欧洲议会民主的一个步骤[22]。在恢复后的首次质询时间环节，欧洲议会评估了欧盟委员会的行动方针，并审议了欧盟委员会前两年的工作。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）接受了质询。冯德莱恩回答了议员关于匈牙利和波兰的法治问题、欧盟绿色协议、欧盟战略自主、能源独立以及接收乌克兰难民等问题[23]。此后，质询时间制度在欧洲议会中平稳运行。

三、 小结

作为获取信息的重要来源和监督欧盟其他机构的重要手段，质询时间制度对于欧洲议会非常重要。质询时间制度有助于监督审议，因为其具有临时性，不需要事先采取具体步骤，议员能够对事件作出快速反应。更为重要的是，质询时间制度不仅是党团，而且是议员个人可以使用的审查工具，对于议会少数群体能够对行政部门进行审查尤为重要。由于其“软制裁”性质，欧洲议会不仅利用质询时间制度来获取信息，以更好地审查机构行动，而且还向欧盟委员会和欧盟理事会等其他机构强调问题，如果未解决议会的关切，议会可将质询作为追究欧盟其他机构责任的基础。

总体来看，质询不但是欧盟监督体系的重要组成部分，也是确保实现欧盟层面民主的重要方式。欧洲议会的质询时间制度作为质询权能的重要组成部分，是提高议会全体会议吸引力、履行监督职能、保障欧盟公民利益的重要手段。纵观欧洲议会质询时间制度的发展和变革，可以发现，一方面，该制度的发展体现出欧洲议会作为一个机构的活力，不断自我改革，希望在多重危机的背景下保持机构的韧性，增加欧洲议会相对于其他欧盟机构的权力。另一方面，也体现出在复杂多变的欧盟政治体系框架中，欧洲议会相对于欧盟委员会、欧盟理事会等机构仍然处于一定的弱势地位。一直以来，欧洲议会都面临着与欧洲各国议会相同的挑战，即如何最大限度地发挥其立法、预算、监督和其他权力，如何加强欧盟其他机构的问责制。作为欧盟代议制民主的重要机构，欧洲议会如何更好地发挥其监督功能对整个欧盟政治体系的发展都至关重要。质询权能作为其中重要的组成部分，未来还需要根据时代的发展和欧盟机构间关系的变化而不断调整。

参考文献

[1][14][17][18][21]European Parliament In-Depth Analysis，“Question time in the European Parliam-ent and in selected national parliaments”，April2022.

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[4]Rules of Procedure of the European Parliament， Rule 136：Questions for oral answer with debate， 9th parliamentary term - November 2023， https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/lastrules/RULE-136_EN.html，last accessed on 20 December 2023.

[5]European Parliament Question for oral answer， “The EU’s Cybersecurity Strategy for the Digital"Decade”， 31.5.2021， https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/O-9-2021-000037_EN.html， last accessed on 20 December 2023.

[6]Rules of Procedure of the European Parliament， Rule 138：Questions for written answer，9th parli-amentary term-November2023，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/lastrules/RULE-138_EN.html，last accessed on 20 December 2023.

[7]European Parliament Question for written answer，“Change to electoral law ahead of European elec-"tions”，22.11.2023， https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2023-003434_EN.html，last accessed on 20 December 2023.

[8]Rules of Procedure of the European Parliament， Rule 137： Question Time， 9th parliamentary term-November 2023，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/lastrules/RULE-137_EN.html，last accessed on 20 December 2023.

[9]European Parliament Question Time （Commission）- Food price inflation in Europe，17 January 2023， https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/CRE-9-2023-01-17-ITM-011_EN.html，last accessed on 20 December 2023.

[11]European Parliament Insertion of a new rule in the Rules of Procedure， Official Journal of theEuropean Communities，No C4/16，14 February 1973，"https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=OJ：JOC_1973_004_R_0013_01amp;from=EN，lastaccessed on 2 January 2024.

[12]“Minutes of Proceedings of the sitting of Tues-day， 13 February 1973”， Official Journal of theEuropean Communities No C 14/11， 27 March 1973，https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=OJ：JOC_1973_014_R_0011_01，last access-ed on 2 January 2024.

[13]European Resolution on the amendment of ChapterXI of the Rules of Procedure of the European"Parliament，Official Journal of the European Co-mmunities，No C 293/19，13 December 1976，https：//"eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=OJ： JOC_1976_293_R_0019_01，last accessed on 2 January 2024.

[15]European Parliament Committee on ConstitutionalAffairs，Report on amending the Rules of Proced-ure to take into account the changing relation-"ships between the European Parliament and the""institutions representing the national governm-ents following the entry into force of the Lis-"bon Treaty，1 March 2012，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2012-0039_EN.html，last accessed on 2 January 2024.

[16]Framework Agreement on relations between the E-"uropean Parliament and the European Commission，OJ L 304，20.11.2010，p.47–62， https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=celex%3A32010Q1120%2801%29，last accessed on2January 2024.

[19]European Parliament Minutes，Commission QuestionTime，15 January 2013，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/PV-7-2013-01-15-ITM-007_EN.html，last accessed on 20 December 2023.

[20]European Parliament decision of 13 December 2016 on the general revision of Parliament's R-ules of Procedure， https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2016-0484_EN.html，last accessed on 2 January 2024.

[22]Andreas Rogal，“Parliament will try to liven th-"ings up with a ‘question time’ session today："Here’s what you need to know”， Parliament Maga-"zine，5 April 2022，https：//www.theparliamentmaga"zine.eu/news/article/parliament-will-try-to-liven-things-up-with-a-question-time-session-today-heres-what-you-need-to-know，last accessedon 20 December 2023.

[23]European Parliament Press Releases， “Question time with Commission President Ursula von der Leyen”，5 April2022，https：//www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20220401IPR26529/question-time-with-commission-president-ursula-von-der-leyen， last accessed on 20 December 2023.