制定实施监督法办法研究

内容摘要：贯彻党的二十届三中全会“完善监督法及其实施机制”要求，落实2024年11月新修改的监督法精神，在全国大部分省级人大常委会都出台了监督法相关实施法规的情况下，在对比分析省级人大常委会监督立法情况、监督工作机制程序的基础上，对北京制定实施监督法办法的必要性、可行性、主要框架、制度设计开展了研究，建议构建包括1部监督地方性法规、N部专项法规、X个工作制度的“1+N+X”的监督法规制度体系，提高行使监督权的制度化、规范化、程序化水平。

关键词：人大监督；监督法；监督法实施机制

人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分。党的二十届三中全会强调，完善监督法及其实施机制。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话指出，要充分发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，健全人大对“一府一委两院”监督制度。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议以决定方式，对2006年出台的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》进行了首次修改，完善监督相关法规及其实施机制就成为地方人大常委会需要研究的重要课题。当前，全国22个省级人大常委会都出台了监督法相关实施性法规，北京、上海、天津等9个省区市虽然出台了一系列专项监督法规，却始终没有一部统一的监督法实施办法。为了进一步贯彻落实新修改的监督法，提高地方人大及其常委会行使监督权的制度化、规范化、程序化水平，对制定实施监督法办法开展研究如下。

一、省级人大常委会监督立法基本情况

监督法从1986年动议到2006年正式出台经历了20年时间，从2002年第一次审议到最终审议通过也经历了4年多时间。在监督法出台前，各地人大常委会在监督工作法制化方面也有一些初步探索。比如，吉林省早在1995年12月就制定了监督条例；黑龙江在1988年1月出台了常委会监督工作暂行条例；四川省在1995年4月通过了各级人大常委会加强对法律实施情况检查监督的规定，2006年5月通过了常委会关于规章及规范性文件备案审查的规定；陕西省于1990年2月通过了常委会监督工作条例，1995年6月通过了县级以上人大及其常委会选举任命的政府组成人员和法院、检察院领导人员述职办法。当然，这些法规都随着新的相关地方性法规的出台而废止。

目前，包括河北、浙江、福建、重庆在内的22个省级人大出台了相关地方性法规，其中除浙江、安徽、贵州为各级人大常委会监督条例，湖南为县级以上人大常委会监督条例外，其余18个省级人大都制定的是实施监督法办法。从时间上看，监督法2006年8月出台，省级相关地方性法规普遍在2007年至2010年间出台，其中2007年出台的5部、2008年出台的6部、2009年出台的4部、2010年出台的6部。安徽虽然出台时间是2002年，但2007年1月专门作出修订。从通过主体上看，除了安徽省是代表大会通过、修订外，其余21个省级人大都是采取常委会制定、修改的方式。从修改次数上看，有4个省级人大进行了1次修改，如果将安徽省2007年的修订排除在外，作出修改的仅有3个省（见表1）。

当然，没有出台实施监督法办法或者监督条例的省份，监督工作也都是有法可依的，一般采取N个专项立法的形式，基本形成了对监督职权的全覆盖。比如，天津形成了包括听取和审议专项工作报告办法、执法检查办法、规范性文件备案审查办法、预算审查监督条例、关于加强经济工作监督的决定在内的监督法规体系。安徽则是“1+N”立法的代表，既有管总的各级人大常委会监督条例，也有专项立法，包括听取和审议专项工作报告及满意度测评办法、预算审查监督条例、监督司法工作的若干规定、执法检查工作条例、实行规范性文件备案审查的规定、专题询问办法共6项。

同时，监督方面的法规呈现出与时俱进的鲜明特点。近年来，随着关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见、关于进一步加强各级人大常委会对审计查出突出问题整改情况监督的意见等一系列文件的出台，不少地方人大常委会落实党中央决策部署，及时出台了相关专项立法。北京、重庆、上海、山东等12个省级人大常委会出台了加强国有资产管理情况监督或者政府向人大报告国有资产管理情况的地方性法规，出台时间都在2017年党中央意见出台后，其中有11个在2021年至2023年期间密集出台。河北、甘肃、重庆3个省级人大常委会制定了加强审计查出问题整改监督的决议决定或工作办法（见表2）。

二、省级人大常委会监督立法主要特点

基于法规文本，重点对22个省份制定实施监督法办法或监督条例的情况作一分析。

在框架结构上。主要有两大类，第一类是以监督职权作为主要线索布局。监督法共有九章，除了第一章总则和第九章附则外，其余七章分别对“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”“法律法规实施情况的检查”“规范性文件的备案审查”“询问和质询”“特定问题调查”“撤职案的审议和决定”作出规范。以监督法作为参照的有两种情况。一种是同监督法框架结构完全相同、一一对应，如黑龙江、辽宁、陕西、吉林、新疆、西藏、湖南7个省级人大都是这种情况。另一种是同监督法框架基本类似，但有所增减或合并。比如，福建的法规减少了“规范性文件备案审查”一章，增加了“法律责任”一章；青海的法规减少了“规范性文件备案审查”一章，增加了“其他规定”一章；江西的法规增加了“通报与公布”一章；湖北的法规增加了“其他规定”一章；甘肃无备案审查这一章节；河南的法规增加了“听取和审议国民经济和社会发展计划执行情况的报告”一章；重庆的法规增加了“其他规定”“责任追究”两章；云南增加了“监督公开”一章；山西将监督法后三种监督方式合并为一章，增加了“审议意见的形成和处理”“监督的公开”两章；贵州的增加了“监督对象和内容”“法律责任”两章。第二类是以监督工作的环节和程序作为框架。基本上从监督工作计划、监督方式、审议意见形成和处理、监督公开、法律责任等方面展开（见表3）。

在详略取舍上。22个省区市中，四川的条目最多共6章103条，山西的最少是9章47条，框架结构以及每个章节下的条款数量本身就体现了取舍。如甘肃、青海没有备案审查这一章节，青海采取的方式是在“其他规定”章节中原则性规定规范性文件备案审查工作依照有关地方性法规进行。即便是有相应章节，但内容也有多少之分。湖南虽然框架结构同监督法保持了一致，但备案审查一章仅有3条内容，仅规定了应当报送备案的文件范围，具体程序则按照《湖南省规范性文件备案审查条例》的规定执行。由于各地普遍都有相关的专项监督立法，衔接条款也比较多地出现在备案审查、预算审查、执法检查、质询、信访等规定中。如山西省规定，省人民政府，太原市、大同市人民政府的规章的备案、审查和撤销，依照《中华人民共和国立法法》和《山西省地方立法条例》的有关规定办理。由于不同监督方式在监督工作程序上存在类似的情况，一些省级人大常委会通过在一部条款中前后援引的方式避免内容重复。以湖北为例，由于听取和审议专项工作报告部分已经明确规定了审议意见的形成、反馈、处理程序，这一程序都是相同的，后续在计划预算审查、执法检查部分，分别规定“参照本办法第十二条、第十三条的有关规定执行”。

在监督方式拓展上。除了监督法规定的七种方式外，有些省份结合实际作出了个性规定。如满意度测评，山西的实施监督法办法规定，应当根据年度监督工作计划，将有关专项工作报告提请常委会会议进行满意度测评，采用无记名表决方式进行；过半数不满意的，责成限期整改，并在常务委员会会议上重新报告。重庆的规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告时，可以组织人大常委会组成人员、本级人大代表对报告机关的专项工作进行评议；根据评议情况，人大常委会组成人员可以按“满意”“基本满意”“不满意”三个等次对报告机关的专项工作进行满意度测评。评议后，在一个月内将整改方案报送有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构，在评议意见要求的时限内向人大常委会报告整改情况。如工作评议，安徽省规定：常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表进行工作评议。在进行工作评议时，可以要求同级人民政府审计部门提出对被评议单位相关工作的审计报告，并可以组织对被评议单位有关工作人员进行法律知识考试。

在程序细化上。大部分地方都对时间、程序等作了细化。比如监督法规定了“听取和审议专项工作报告的年度计划”的议题来源（六种途径）、通过方式（由委员长会议或主任会议通过）、印发公开（印发常委会组成人员并向社会公布）等内容，但没有规定年度计划什么时间确定、经由什么程序确定。河北规定年度计划方案于每年第一季度由主任会议讨论通过；主任会议可以根据实际情况，对未列入年度计划的新增项目，决定是否列入常委会会议议程。吉林规定专委会或工作机构每年十一月下旬提出议题建议，“一府两院”要求报告专项工作的每年十一月下旬提出议题建议。江西省规定每年12月10日前提出议题建议。比如关于审议意见的形成和交办，监督法在第二章、第三章、第四章都规定，常委会组成人员的审议意见交由“一府两院”研究处理，审议意见、审议意见研究处理情况报告向代表通报并向社会公布，但没有规定相应的完成时限，各省的细化规定也不尽一致，仅研究处理情况报告反馈的时间，有规定2个月的（青海）、3个月的（甘肃、吉林）、4个月的（黑龙江）、6个月的（湖南）。同一个省对不同类型审议意见的时限规定也不相同，如江西省规定对专项工作报告，“一府两院”应当在2个月内、最迟应当在4个月内反馈研究处理情况书面报告；对执法检查报告则规定为4个月内报告研究处理情况。

在创新制度设计上。对于不能按时提交报告的情形，河北、湖北、重庆、甘肃都规定专项工作报告不能按规定在常委会会议举行十日前送交的，应当说明原因，由主任会议决定是否列入当次常委会会议议程，或根据情况列入以后的常委会会议议程。对于需要重新报告的情形，安徽规定，省、设区的市的人大常委会组成人员五人以上书面联名，县级人大常委会组成人员三人以上书面联名，对专项工作报告不满意并要求常委会会议表决的，由主任会议决定是否提请表决；对表决的报告，组成人员半数以上不满意的，应当责成报告机关在下次会议上重作报告；组成人员半数以上对重作的报告仍不满意的，常委会应当作出相应的决议、决定。对于垂直机关的监督，7个省规定了对垂直管理部门的监督，山西、福建省规定可以听取专项工作报告，江西、海南、陕西省规定可对垂直管理部门执行法律、法规的情况进行检查，甘肃省规定市（州）和县级常委会可以听取审议省以下垂直领导部门遵守和执行法律、法规情况的专项工作报告，黑龙江省作出原则规定，对上级国家机关在其行政区域内设立的实行垂直管理的机关参照本办法实施监督。对于法律责任，安徽、福建、海南、贵州等省设专章，规定了受监督的国家机关或者工作人员妨碍常委会行使监督权应当追究责任的若干具体行为，常委会可以采取的处理方式，以及被处理的国家机关或工作人员申诉程序。

三、以北京为例提出开展监督立法的对策建议

一是关于立法的必要性。主要有两种观点。一种认为，北京虽然没有专门的实施监督法办法，但在监督各个细分领域都有相关专项立法，并不影响监督职权的规范有效行使。另一种观点认为，虽然细分领域都有相关地方性法规，但内容上还有很多交叉重复的地方，同时，在专题询问、质询等方面又存在地方性法规空白，缺乏系统性、整体性、协同性。回顾历史，监督法出台后，为贯彻实施好监督法，北京市人大常委会作了大量法规清理工作，2007年3月对常委会议事规则、任免国家机关工作人员条例、预算监督条例作出了修改，废止了1997年制定的常委会监督司法工作条例。虽然北京市人大常委会也曾将实施监督法摆上重要议事日程，但考虑该项立法涉及国家政治体制，人们的认识有一个逐步统一的过程，一些做法也有一个逐步规范的过程，最终决定暂不制定综合性的实施监督法办法，而是先制定两个实践经验比较成熟、运用也比较多的单项法规，即2007年通过的听取和审议专项工作报告办法、检查法律法规实施情况办法。经过近20年的实践探索，形势任务都发生了新的变化。立法和监督是地方人大常委会最经常行使的两项职权，监督又是区级人大常委会最经常履行的一项重要职权。建议落实监督法关于“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法”的要求，以新修订的监督法为契机，结合北京市区人大常委会履行监督权的实际需要，制定一部综合性的监督法实施法规，以便进一步落实党中央重大决策部署和中央人大工作会议精神，进一步深入总结实践经验，提高人大监督工作的制度化规范化水平（见表4）。

二是关于法规名称。在对立法必要性达成一致认识的基础上，到底是采用北京市实施监督法办法的名称，还是北京市各级人大常委会监督条例的名称？根据2004年12月主任会议通过的《北京市制定地方性法规技术规范（试行）》，法规名称包括“实施办法、条例、规定、办法、规则”五种，其中实施办法要全面系统实施上位法，条例是“对某一方面社会关系的调整作出比较全面、系统规定”，既有实施性的也有创制性的。考虑到监督法已经实施多年，且北京现行有效的专项监督法规数量也较多，可以采取“条例”的名称，重点对照新修改的监督法，对监督职权、监督对象和内容、监督工作程序、跟踪监督等市区人大常委会共性、普遍性问题作出规定。

三是关于处理好国家大法、地方性法规和有关工作程序的关系问题。构建包括1部监督地方性法规、N部专项法规、X个工作制度的“1+N+X”的法规制度体系，统筹开展相关专项法规的立、改、废，修改完善具体工作程序。以听取和审议专项工作报告、检查法律法规实施情况两项监督职权为例，北京市既有2007年11月出台的2个专项办法，也有2009年3月主任会议通过的相应工作程序。其中，作为地方性法规的两个办法都不分章节，前者共17条，后者共20条，但内容基本相同的就有10条左右，包括第一条（制定依据、立法目的）、第二条（议题来源）、第三条（议题建议的提出和相关责任部门）、第四条（年度计划建议的形成过程及内容组成）、第五条（年度计划的通过、印发、公布）、第六条（年度计划的调整程序），以及审议意见书的形成交办和研究处理、授权常委会办公厅（室）制定具体工作程序等。具体的工作程序既有对法规进一步细化的地方，也有很多相同的部分。完善监督法实施机制，需要统筹研究国家法律层面的监督法、地方性法规层面的“办法”、机关规章制度层面的“工作程序”之间的关系，坚持越往下越细化的原则，各个层面担负起本应肩负的责任，将属于市区人大常委会共通的问题在监督法实施办法层面予以统一细化规范，对具体程序在工作制度层面予以细化即可。这样既可以避免上下一般粗，也可以避免重复、无序规定。

四是关于法规体例结构和重点内容。2024年监督法的最新修改没有改变原来的总体框架，修改了第二、三、六章的章节名称，在指导思想中增加了“科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”，在原则理念中增加了坚持好完善好运行好人民代表大会制度、贯彻新发展理念、正确监督有效监督依法监督、坚持和发展全过程人民民主、扩大代表对监督工作的参与等内容，在有关条款增加了“监察委员会”及相关内容，完善了听取审议专项工作报告机制，增加了上下联动、区域协同执法检查等机制，在财政经济工作监督方面新增了国有资产管理、政府债务管理、金融工作、审计查出问题整改等内容，增加了专题询问制度。这些新增内容也是北京市应重点关注并细化落实的内容。在体例结构上，可以采取“总则、监督工作计划、监督的方式和程序、审议意见的形成和处理、监督的公开、附则”的结构，在监督方式和程序一章，落实监督法的规定，对不同监督方式分别作出原则规定。在重点内容上，既要落实监督法作出的最新要求，又要注意总结北京市监督工作的有效经验，比如监督工作联席会议、监督工作协调机制、监督前专项调研、市区人大联动监督、京津冀协同监督、新闻发布会等成熟做法。在同其他现有法规关系处理上，对已有相关地方性法规的，特别是预算和计划审查监督、备案审查等，建议借鉴其他省区市经验做法，采取衔接性条款，在作出总体性一般性原则规定基础上，仅规定参照有关专项法规执行。同时，考虑同常委会议事规则的衔接，注意同一项工作会前、会中、会后的衔接，比如会前通知并送发文件、组织有关委员代表开展调研，会上印发参阅材料、适当扩大列席人员范围，会后及时整理审议意见、对审议意见落实情况开展跟踪监督等。