论党内法规的概念与特征

摘 要：尽管无论在党内法规文本中还是在学者们的论著中都有关于党内法规概念的相应界定，但这些界定都存在不够准确的问题。党内法规应当被作如下界定，即党内法规是党内有权机关制定或认可的，体现党的统一意志，规范党的领导与党的建设活动，具有特定名称、形式和内容要求，旨在确保党的纪律实施，并由党的组织强制力保障的具有法律性质的党内专门规章制度的总称。党内法规具有法律属性、政治属性以及道德属性，因此呈现出与这三种基本属性相对应的法律性特征、政治性特征以及道德性特征。新征程中依规治党的必然性决定了党内法规研究必须受到重视，党内法规学虽已被作为法学的一门二级学科，但依然具备发展为独立一级学科的可能性。

关键词：党内法规；依规治党；法律性；政治性；道德性

基金项目：国家社会科学基金一般项目（22BFX008）

作者简介：刘长秋，上海政法学院纪检监察学院教授、博士生导师，温州大学兼职教授，法学博士，从事党内法规学、纪检监察学、生命法学研究。

中图分类号：D26文献标识码：A "文章编号：1671-6604（2025）01-0075-11

党的二十大报告明确要求“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制”【习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2022：65-66.】。党内法规作为中国共产党管党治党的制度成果，同时也是党的自我革命制度规范体系不可或缺的组成部分，已经成为“中国共产党之治”乃至“中国之治”的“核心密码”。正是在这种背景下，党内法规研究受到了国内学者的高度重视，已越来越成为一门显学。目前，有关党内法规基础理论的研究已经趋于丰富和成熟。但在另一方面，有关党内法规的研究整体上依旧较为薄弱，尤其是在党内法规本体论研究方面。对党内法规概念及特征的研究正属其中。立足学术研究，准确界定党内法规的概念、全面把握党内法规的特征，不仅是我们正确认识和把握党内法规，深入研究依规治党，从而更好发挥党内法规作用的基础和关键，也是构建党内法规学科话语和学科体系，推动党内法规学高质量发展的必然要求。基于此，本文拟就党内法规的概念及特征加以探讨，以期在助力依规治党深入推进的基础上，为党内法规本体论研究的进一步深化略尽绵力。

一、 党内法规的概念分析

概念是开展学术研究的基础，所有学术研究都是从概念开始的，依规治党研究也离不开对相关概念的探讨，尤其离不开对党内法规概念的研究。党内法规概念是研究依规治党的逻辑起点，也是党内法规制度建设的基本保证，“党内法规制定和实施的各个环节都离不开对概念的解读与应用”【赵子超.党内法规概念体系的特殊性及构建方法［J］.哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2022（5）：59-66. 】。但就目前而言，无论是在具体的党内法规文本中，还是在学者的论著中，有关党内法规概念的界定都还存在一些值得商榷的地方。

（一） 党内法规文本中的党内法规概念及其评述

作为一个概念的“党内法规”是由毛泽东同志在1938年扩大的中共六届六中全会上最先使用的【具体可参见廖奕《中国特色社会主义法学话语体系研究反思——以“党内法规”话语为例》，载《法学家》2018年第5期，第1-14页。】，之后，在党的重要会议、文件以及党的领导人的讲话中又多次出现。尽管在党的历史上，党内法规有时被称为“党规”“党法”“党的法规”或“党规党法”等，但其核心内涵与外延并没有实质性差别，其内涵与实质都是党内具有法律性质的规范【刘长秋.论党内法规的含义及其制度建设的要求［J］.探索，2019（3）：80-86.】。在党的百余年历史发展中，党内法规发挥了“定海神针”般的重要作用，成为党之所以能够始终团结一心、领导人民在不同时期都取得一系列伟大成就的核心制度密码。不过，略显遗憾的是，作为一个早已在党内公开并反复使用的概念，党内法规长期以来都没有被党的文件明确加以界定，直到1990年7月《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称1990年《暂行条例》）印发，党的文件才首次对党内法规的概念进行了明确规定。它在第2条中规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”2012年5月制定并取代1990年《暂行条例》的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称2012年《条例》）对这一概念进行了修正，依据其第3条：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”以上概念为人们判定何为党内法规提供了一个基本参照，也有助于党内法规的宣传与普及。但是，这些概念界定皆存在一定不足。

具体而言：（1） 概念未指出党内法规的内涵。任何概念都是由内涵和外延共同构成的，前者规定事物的“质”，后者则规定事物的“量”，二者共同反映事物的规定性。党内法规概念也应当如此。党内法规概念的本质内涵在于“党内法规是中国共产党统一意志的体现”【宋功德，张文显.党内法规学［M］.北京：高等教育出版社，2020：17.】。但1990年《暂行条例》与2012年《条例》显然都没有对党内法规的内涵亦即其本质做出明确界定。可见以上概念对党内法规的界定在实质上有所欠缺。（2） 概念没有将党内规范性文件等其他非法律性质的党内规章制度排除在外，容易使人将党内规范性文件也作为党内法规，实际上，党内法规作为“中国共产党内部具有法的意义的规则”【李军.中国共产党党内法规研究［M］.天津：天津人民出版社，2016：56.】，只是党内规章制度中较为特殊的一部分。党内法规是党的规章制度中规范化程度最高的制度形态，“具有较高位阶，是管党治党最为核心的制度形式。”【王伟国.国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析［J］.中国法学，2018（2）：269-285.】这意味着党内法规不是党的规章制度的全部，而只是其中发挥了法律作用的最关键部分。（3） 概念将党内法规界定为“规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内规章制度”，明显限缩了党内法规的范围，弱化了党内法规的自身本应有的功能。实际上，党内法规作为一种管党治党规范，其功能并不仅仅在于管党治党，更在于强化党的领导，确保党中国特色社会主义事业领导核心的地位。不仅如此，党内法规调整的对象并不止于党员行为，还包括党员思想。“与法律只调整主体的外在行为不同，党规既调整党员、党组织和部分非党员主体的外在行为，又关涉和影响着普通党员、党员领导干部以及‘关键少数’党员干部的内心。”【柯华庆.党规学［M］.上海：上海三联书店，2018：35-36.】概念将党内法规调整对象限缩于党组织的工作、活动和党员的行为，显然忽略了党内法规对党员思想的调整功能，弱化了党内法规的自身本应有的功能。

正是由于以上原因，2019年8月修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称2019年《条例》）对党内法规的概念进行了重新界定。依据其第3条：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”相比于1990年《暂行条例》以及2012年《条例》，2019年《条例》对党内法规概念的界定有了很大改进。该界定不仅指出了党内法规的本质是中国共产党统一意志的体现，而且将党内法规规范的内容划定为党的领导和党的建设活动，并明确指出了党内法规的保障要素，即“依靠党的纪律保证实施”；此外，其将党内法规的规范事项扩展为党的领导与党的建设活动，避免了将党员思想排除于党内法规调整范围之外的不足。不仅如此，此概念还进一步敛缩了其自身的外延，即将党内法规规定为一种“专门”规章制度，这就避免了概念外延的泛化，有助于为将党内非具有法律性质的规范性文件排除于党内法规之外提供立法完善或进一步解释的空间。但遗憾的是，这一概念界定依然存在有待完善的地方。例如，此概念混淆了党内法规与党的纪律的关系、未保持应有的开放性【关于该议题，作者已发表过专文论述，详见刘长秋《论党内法规概念在〈中国共产党党内法规制定条例〉中的文本表述》，载《党内法规理论研究》2021年第1期，第91-107页。】，对于党内法规的定义与过去的历史传统和当前的制度实践存在一定的裂隙【段磊.党内法规渊源论［J］.四川师范大学学报（社会科学版），2020（4）：33-40.】，以及存在表意不清、指代不明等问题，容易产生对其解读的“二律背反”现象【柴宝勇，陈若凡.党内法规制度：概念与范畴的再探讨［J］.党政研究，2022（2）：38-47.】等。

（二） 学术论著中的党内法规概念

党内法规概念在党内法规文本中的界定为学界把握党内法规概念进而深入研究党内法规提供了基础。正因为如此，大多数学者在研究党内法规相关问题而需要对党内法规概念加以明确时，往往都直接引用1990年《暂行条例》、2012年《条例》或2019年《条例》所界定的党内法规的概念。但鉴于以上概念自身的不足，也有一些学者在其论著中自行对党内法规概念进行了界定。如有学者认为，党内法规是有权主体依据一定的权限和程序制定的调整党的内部关系的规范性文件【柯华庆.党规学［M］.上海：上海三联书店，2018：39.】；有学者认为，党内法规就是规范党组织、党员关系及其行为的一系列制度规范的总称【王勇.再论党内法规与国家法律间的关系［J］.理论与改革，2017（3）：18-25.】；也有学者认为，党内法规是指由中国共产党各级各类组织制定或认可、反映党的意志和客观规律、规制和调整党内行为和党务关系的各类规范的总称【肖金明.法学视野下的党规学学科建设［J］.法学论坛，2017（2）：74-86.】；等等。这些界定对于学界进一步深入思考党内法规现象，准确理解党内法规制度建设和深入推进依规治党无疑具有重要的参考价值。但是，这些概念界定要么未指明党内法规的本质，要么对党内法规制定主体的界定过于宽泛（如“由中国共产党各级各类组织制定或认可”或“由中国共产党制定”），要么对党内法规外延的界定过于宽泛或模糊（如“用于规范党内生活与行为规范的所有规章制度”）……都没有抓准或抓全党内法规概念界定应当具备的核心要素。

（三） 党内法规概念的准确界定

笔者以为，从党内法规最初被提出和使用的历史背景及场域来看，党内法规作为党的统一意志的体现，其概念的提出及其制度建设之强化主要是基于保障党的纪律实施之需要，是为了明确、细化和强化党的纪律而必然做出的选择，“其目的在于进一步突出和强调党的纪律”【刘长秋.论党内法规概念在《中国共产党党内法规制定条例》中的文本表述［J］.党内法规理论研究，2021（1）：91-107.】。在1938年10月召开的中共六届六中全会（扩大）上，毛泽东在报告中指出，“必须重申党的纪律：（一） 个人服从组织；（二） 少数服从多数；（三） 下级服从上级；（四） 全党服从中央。谁破坏了这些纪律，谁就破坏了党的统一”。“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”【毛泽东选集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1991：528.】这里传达出了多方面的信息：首先，党内法规是党法党纪层面的一种规范，该概念是在需要于全党内部重申党的纪律这样的背景下被提出的，目的在于弥补党的纪律不够详细和明确而在实践中经常难以真正落地的不足，以确保党的纪律实施。其次，制定党内法规以更好地实施党的纪律，是为了体现并贯彻党的统一意志，亦即“统一各级领导机关的行动”，以达成党内团结一致、步调统一的目的。再次，党内法规的调整对象是党内关系，制定党内法规的目的是使党内关系行走在正确的轨道上。因为只有党内关系得到理顺，全党才能团结统一、更具有政治执行力和战斗力。而时至今日，党不断强化党内法规制度建设的任务尽管有所拓展，但其核心目的依旧在于“使纪律建设有所遵循”【郭玥.党的纪律建设：渊源、要素和制度创新［J］.南京政治学院学报，2018（1）：48-53.】，以便更好地依规治党，令党成为一个坚强团结的战斗堡垒；亦即“党的纪律需要用党内规章制度进行维护”【梁振涛，高建.党内法规制度建设的逻辑理路［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2022（1）：30-37.】，以更好地管党治党，使党始终坚强统一，担好作为领导核心的使命，引领并实现好社会治理。这与当下党中央一再突出的“以党的自我革命引领社会革命”之要求实际上是一脉相承、完全契合的。以此为基点，在党内法规概念界定中，如果必须要对党规与党纪的关系做出界定，则二者的关系显然应当是党内法规是用以确保党的纪律实施的规章制度，而非党内法规是依靠党的纪律保障实施的规章制度。

不仅如此，从党内法规效力的保障因素来看，党内法规不同于国家法律，它不以国家强制力作为保障，而是以党的组织强制力作为保障。对于违规党员，只要其行为不构成对国家法律的违反，就不能对其施以国家强制力，而只能施以组织强制力，即通过党的组织强制力确保党内法规实施【有关党的纪律与党内法规之间关系的具体分析，可参见刘长秋、潘牧天的《全面从严治党视野下的党内规矩建设与纪检监察研究》，法律出版社，2023年，第68-96页。】。此外，从法治的维度来看，党内法规作为一种相对特殊的法，需要特定的名称与表现形式，它应当隶属广义上的党内规范性文件的范畴，而且是党内规范性文件中具有法的形式与内容规范要求的特定规范性文件。不仅如此，为了确保党的政治决策的一体执行，这类党内规范性文件通常对其制定主体有着特定要求，即制定此类法规的只限于党内特定的党组织而非所有党组织。

从某个角度来说，“概念一旦被定义就容易故步自封，在保守倾向的概念定义与变动不居的实践之间总会有张力”【宋功德.党规之治［M］.北京：法律出版社，2015：19.】。正因为如此，“党内法规概念的内涵要保持空间的开放性，为党内法规实践探索和理论思考成果的转化创造条件”【陈家刚.“党内法规”：概念、属性与边界［J］.新视野，2020（4）：81-88.】。毕竟，依规治党不断发展的现实需要决定了只有在界定党内法规概念时保持一定的开放性，才能更好地适应依规治党形势的变化。就此而言，党内法规概念的界定应当在力求细致以尽可能包纳这一概念所应当包含的各要素的基础上，尽量保留一定的延伸性，以便为今后党内法规制度的发展以及依规治党的需要留出足够空间。以此为基点，笔者以为，党内法规宜被作如下界定，即党内法规是党内有权机关制定或认可的，体现党的统一意志，规范党的领导与党的建设活动，具有特定名称、形式和内容要求，旨在确保党的纪律实施，并由党的组织强制力保障的具有一定法律性质的党内专门规章制度的总称【值得说明的是，党内法规和党内规范性文件，是两个不同的概念，就如同行政法规和行政规范性文件的区别。关于党内法规与党内规范性文件的关系，笔者曾发表过专文论述（见刘长秋、史聪《论党内法规与党内规范性文件的关系》，载《桂海论丛》2020年第6期，第111-116页），后者有广义与狭义两种解读。就广义而言，党内法规也是一种党内规范性文件。】。

二、 党内法规的特征分析

党内法规的特征是党内法规概念之外有关党内法规本体论研究绕不开的一个重要问题，也是人们准确把握党内法规与其他制度规范之间联系与区别的关键。但在当下学界有关党内法规特征的有限研究中，人们对于党内法规特征的归纳与表述并不统一，在党内法规具有哪些特征这一问题上还远没有达成共识。

（一） 学界有关党内法规特征的主要见解

在党内法规特征的把握上，学者们立足于不同的研究视角提出了各自的观点。宋功德从党内法规与党的规范性文件、组织决定及领导讲话的比较中归纳了党内法规的特征，他认为，较之党的规范性文件、党的组织决定、领导讲话等，党内法规呈现出组织性、规范性、抽象性、泛适性等基本特征【宋功德.党规之治：党内法规一般原理［M］.北京：法律出版社，2021：67.】。魏治勋则从党内法规与国家法律的关系及其地位与功能上分析了党内法规的特征，认为党内法规具有正式社会规范的一般特征，同时又具有区别于一般特征的独特特征，呈现出特征方面的多元向度，具体体现为突出的“党性”、形式属性的双层次多向度、创制功能与效力范围的特定性以及效力保障机制的多重性【魏治勋.党内法规特征的多元向度［J］.东方法学，2021（1）：128-138.】。也有学者认为，党内法规是党的有权机关制定或认可的、调整党内行为的社会规范，具有行为规范性；党内法规是规定党内权利和义务的社会规范，具有权利义务一致性；党内法规是具有一定形式结构和内容结构的社会规范，具有刚性；党内法规是由党的强制力保证实施的社会规范，具有社会强制性【孙磊.党内法规本体论研究的法理范式——论党内法规的基本特征、构成要素与调整关系［J］.马克思主义理论学科研究，2019（1）：177-184.】。而宋功德、张文显主编的《党内法规学》则指出，党内法规具有政治性、规范性与权威性【宋功德，张文显.党内法规学［M］.北京：高等教育出版社，2020：24-27.】。此外，还有学者探讨了作为党内法规体系重要组成部分的党的领导法规的特征，认为党的领导法规制度具有制度规范政治性、调适广度全面性、内容层次“双观”性、展现形式多样性等鲜明特征【王冰冰.党的领导法规制度：概念、特征与功能［J］.理论导刊，2021（11）：31-39.】。这些研究对于我们科学认识党内法规的特征，厘清党内法规作为一种制度规范与国家法律以及其他社会规范的区别，无疑都能够带来很好的启发。

但是，笔者以为，以上有关党内法规特征的研究更多的是从党内法规外在面向上来进行分析的，绝大多数成果似乎都还没有关注到党内法规从内在面向上所显现出来的特征。就其概念内涵而言，所谓特征，其实是指研究对象与其他对象在比较过程中所显现出来的差别或不同，亦即可以作为研究对象特点的标志和特殊的地方。从哲学上来说，事物的外在特征是其在内属性的外化。“事物具有什么样的特征通常是由其属性所决定，有什么样的属性往往才会拥有什么样的特征。”【刘长秋.论党内法规的特征——兼论党内法规调整作为一种制度调整的优势［J］.观察与思考，2023（8）：48-55.】以此为基点，要准确把握党内法规的特征，必须立足党内法规自身属性的维度，首先明确党内法规的属性。

（二） 党内法规特征的具体分析

党内法规是中国共产党运用依规治党思维管党治党的实践产物，是党的自我革命制度规范体系的核心，是党全面从严治党、强化党的建设的伟大工程之宝贵经验的制度成果，同时也是党作为中国特色社会主义事业领导核心与最高政治领导力量的政党伦理尤其是执政伦理的制度化。这决定了党内法规必然具有法律属性、政治属性以及道德属性三种基本属性，并因此而呈现出与这三种基本属性相对应的法律性特征、政治性特征以及道德性特征。

其一，党内法规是一种法治规范，具有法律属性与法的基本特征。党内法规是中国特色社会主义法治体系不可或缺的组成部分，是一种特殊形式的法。作为一种特殊形式的法，党内法规具有明显的法律性特征，即所有法都具有的规范性、统一性与权威性。具体而言：（1） 作为一种法，党内法规具有规范性。“法的规范化是法之所以为法的逻辑结果。”【陈朝阳.论党内法规的法学品格［J］.海峡法学，2022（3）：1-11.】党内法规作为法，亦遵循此律，也具有法的规范性，无论是在制定方面，还是在实施方面，抑或在内容方面，都具有规范性要求，突出法言法语，强调严谨性，注重程序性。正因为如此，2019年《条例》对党内法规的制定有着明确的规范性要求；而同时发布的《中国共产党党内法规执行责任制（试行）》也明确规定了党内法规执行需要遵循的程序。这些都是党内法规作为一种法而具有的规范性体现。“党内法规的规范化塑造着自身法的规范性属性，其内容也就当然地内嵌着法的品质。”【同②.】（2） 作为一种法，党内法规具有统一性。首先，党内法规体现了中国共产党的统一意志。任何法都是一定群体统一意志的反映。国家法律是国家意志的反映，而党内法规则是中国共产党的统一意志的反映。其次，党内法规具有渊源上的统一性。党内法规以党章为渊源，是党章规定的细化、具体化或再细化、再具体化，任何一部党内法规从根源上来说都是为了更好实施党章相关规定的结果。再次，党内法规具有适用上的统一性，即该规范统一适用于党内，不会因为适用对象的不同（如职务上的差异、掌握资源的不同以及受教育程度的不同等）而有所区别。在党内法规的适用上，党内各主体具有统一的平等性。此外，党内法规还具有目的上的统一性，即所有党内法规——无论是何种时期的党内法规，也无论是哪一类党内法规——其制定与实施都服务于党的政治目标的实现，其目的都在于确保党初心不改、使命必达。（3） 作为一种法，党内法规具有权威性。权威性是法的重要属性之一。党内法规作为一种法也具有权威性，这是党内法规法律性的外化。党内法规之所以被称为“法规”，就在于其在管党治党方面具有法的权威性和约束力，能够作用于党员及各级党组织，发挥法的作用。对于广大党员及各级党组织而言，党内法规并不仅仅是一种制度，而是具有高度权威性的法。“党内法规的权威意味着一种党员自愿服从的自我约束。”【李大勇，郭理.论党内法规合理性审查标准的展开［J］.上海政法学院学报（法治论丛），2022（2）：149-160.】

其二，党内法规又是一种政党规范，具有政治属性及政治规范的一般特征。党内法规是中国共产党用以管党治党的规范，是作为执政党与中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党的组织规范与思想行为规范，也是一种主要适用于中国共产党自身的内部规范。作为一种政党规范，党内法规首先是一种政治规范，即具有相应政治功能、以法规形式表现出来且具有法的效力的政党规范。这种规范主要适用于党的内部，用以调整党内关系，确保党内团结统一、步调一致、统一行动，以更好地实现党的政治目标。当代政治的基本特征是政党政治，政党是政治的核心与主导。而政治性则是政党的根本属性。“政治属性是政党的第一属性，体现着政党的本质区别，决定着政党的前途命运。”【李仰哲.党的政治建设是党的根本性建设［J］.求是，2021（16）：28-31.】政党的政治属性决定了党内法规作为主要适用于党的内部的一种规范，必然具有鲜明的政治目标与政策指向，服务于中国共产党的政治需要。党内法规作为一种政党规范，既具有一般政党规范的共性，又与一般政党规范有很大的不同，该种政党规范是适应保持中国共产党自身先进性与纯洁性之需要、要求更高且规定更严、具有法律性质的政党规范。而且，这种规范基于党的自身的地位及其政治活动，往往能够带来一定外部效应，其对党内关系的调整具有“由内及外”的鲜明特点【刘长秋.论党内法规对党内关系的调整［J］.探索，2021（6）：115-125.】，具有一般政党规范所不具备的作用力。党内法规的本质是政治立法，是用法律形式加以形塑的政治要求与政治规定，其存在的价值及其自身追求的目标应当是服务于党的政治需要。这使得党内法规既具有法律性，也具有政治性。作为一种政党规范，党内法规以政治性为根，以法的规范性为要，是一种较具特殊性的政党规范。

其三，党内法规还是一种道德规范，具有道德属性以及道德规范的普遍性特征。斯科特·夏皮罗认为：“法律的道德性问题是一个即使不是至关重要，也是很有意义的研究领域。”【斯科特·夏皮罗.合法性［M］.郑玉双，刘叶深，译，北京：中国法制出版社，2016：4.】站在法哲学的角度上，法与道德关系密切。道德是法的基础，法是道德的保障。“道德不只是法的条件，也是法的目标。”【伯恩·魏德士.法理学［M］.丁晓春，吴越，译，北京：法律出版社，2013：180.】党内法规作为一种政治规范和法治规范，既内含了党的政治要求，也内含了党的道德追求，该规范寄寓了中国共产党的政党伦理与执政道德，体现了中国共产党作为马克思主义新型政党所特有的人民立场及高尚性。党内法规是介于伦理道德与国家法律之间的一种法治规范，其要求高于国家法律而更趋近于伦理道德。正因为如此，党内法规中含有很多高层次的伦理道德要求。例如，党章要求“吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献”；《中国共产党廉洁自律准则》要求“坚持公私分明，先公后私，克己奉公”。这些要求不仅是适用于广大党员的法规要求，也是相比于一般公民而言层次更高的伦理道德要求。党内法规是作为最高政治领导力量的中国共产党政党伦理与执政道德的制度化，具有极其鲜明且浓厚的道德底色。“与多数法律规范不同，道德规范最初并不注重外部行为，而是注重内心思想。”【伯恩·魏德士.法理学［M］.丁晓春，吴越，译，北京：法律出版社，2013：48.】党内法规的道德性决定了作为一种法的党内法规不同于国家法律。相比于国家法律在调整社会关系上更关注公民的行为而言，党内法规在关注党员行为的同时亦注重调整党员的思想，其对党内关系的调整是由内及外、从调整党员思想开始最终落实到党员行为的，会产生思想调整与行为调整的双重调整功效。这显然也是党内法规作为一种法与国家法律相比所具有的鲜明特征。

三、 有关党内法规研究困境的一点学术思考

对党内法规概念与特征的研究乃至整个对党内法规的研究需要充分了解党内法规这一概念被提出并被反复强调的历史背景，准确把握其功能定位。这是研究好党内法规的基础。党内法规作为党内具有法律性质的规范，具有鲜明的法律性特征、强烈的政治性特征与厚重的道德性特征，是调整党内关系、实现“党规之治”的基础和保障。党内关系是社会关系的一种，在中国共产党领导是中国特色社会主义本质特征这一政治事实同时也是法律事实下，党内关系甚至已经成为我国当代社会关系中最需要关注和重视的一种关系。原因在于，党内关系直接决定着作为领导核心的中国共产党自身的稳定、发展及其执政能力。从党内治理的角度上来说，党内关系的调整需要运用包括国家法律、政党规范以及伦理道德与一般性社会规范等在内的各种规范。党内法规只是众多调整规范中的一种，但却是其中最为重要且发挥核心作用的规范。党内法规的重要性源于中国共产党作为中国特色社会主义事业领导核心的重要地位及其勇于自我革命的品行定位。党的领导核心地位及其勇于自我革命的品行定位决定了党的领导及其自身建设在整个国家治理中的引领性与决定性，也决定了“治国必先治党，治党务必从严”的基本逻辑。而党内法规则是具有自我革命基因的中国共产党在讲政治、行德政、坚持运用法治思维的基础上，高标准、严要求管党治党的制度成果，是管好党、治好党的核心制度保障。党内法规所具有的法律性、政治性以及道德性特征，使得其相较于单纯的法律规范、政治规范以及道德规范，在调整党内关系时往往具有更大的制度优势，能够吸收并集合法治规范、政治规范以及道德规范的部分功能，并尽可能弥补单纯的法治规范、政治规范与道德规范在调整党内关系时所显现的不足。而党内法规的上述制度优势决定了依规治党作为管党治党基本方式必然会产生单纯的规则治党所无法达到的效果，必然会带来众所期盼的“党规之治”。

党的二十大宣告了党和国家事业迈上了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程。新征程中，需要作为最高政治领导力量的中国共产党一如既往地强化党内法规制度建设、一以贯之地推进全面从严治党和依规治党。正因为如此，党的二十届三中全会明确要求“完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力”【中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定［M］.北京：人民出版社，2024：45.】。而要“完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力”以便更高效深入地推进依规治党，就必须要重视党内法规研究，推进党内法规研究的学理化构建与学科化发展。在这种背景下，中国学位与研究生教育学会于2024年初发布的《研究生教育学科专业简介及其学位基本要求（试行版）》将党内法规学纳入法学学科目录，使得党内法规学被明确列为法学一级学科门类下的一个独立二级学科，为该学科的进一步发展带来了前所未有的机遇。

然而另一方面，党内法规作为中国特色社会主义法治体系不可或缺的组成部分，是功能定位与国家法律存在差异的一种法治规范。这使得党内法规学作为以党内法规及其发展规律为研究对象的一门学科，必然具有不同于以国家法律为主要研究对象的传统法学学科的一些特征，该学科实际上是以党为根、以马为魂、以法为要的一门学科。具体而言：党内法规作为党内具有法律性质的规范之基本定位，决定了党内法规存在的价值在于通过将管党治党纳入法治化轨道来加强党的建设，进而强化党的领导。这使得党的领导与党的建设必然是党内法规学的根脉所在，党内法规学研究必须以党为根，服务于党的领导与党的建设的需要。同时，作为党内具有法律性质的规范，党内法规是马克思主义中国化的产物，是马克思主义建党理论与党的领导及其建设实践相结合的重要制度成果。这决定了党内法规学必然需要以马克思主义尤其是作为当代中国马克思主义、21世纪马克思主义的习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持运用马克思主义的立场、观点与方法开展研究。此外，作为党内具有法律性质的规范，党内法规也是一个新的重要法学概念。而法具有较强的专业技术性，法的专业技术性决定了党内法规制度建设必然是“一项兼具政治性、规范性和技术性的系统工程”【陈光.论党内法规制度体系化视角下的党内立规协调［J］.理论与改革，2018（3）：101-112.】，而党内法规研究也必然是一项要求具有法学专业知识背景与技术要求的研究。如果不了解、不熟悉法律，没有法学的系统训练，通常很难研究好党内法规，很难为依规治党提供真正有价值的对策建议。以此为基点，党内法规学尽管根在党的领导和党的建设、魂在马克思主义，但实际上以法为要，必须重视法学研究方法在党内法规研究中的重要性，在具备必要法学修养的基础上对党内法规开展更为专业的研究。

立足于以上分析，2024年初发布的《研究生教育学科专业简介及其学位基本要求（试行版）》将党内法规学作为法学二级学科的做法，正有助于党内法规研究在法学学科内找到自身的归属以暂时解决其过去一直迫切需要解决而未能解决的学科归宿问题，并能够发挥法学专业性在研究党内法规问题上的优势。但值得注意的是，传统法学尚没有将党内法规现象纳入自己的视野，这使得一些法学研究者容易忽略作为法的党内法规与国家法律之间的差别，以致在研究时照搬法学研究的套路与方法，使党内法规制度建设朝向国家法律制度建设方向发展，逐渐弱化甚至消弭其在管党治党方面的制度优势。而这已成为当下党内法规研究亟须走出的一个困境。实际上，党内法规自身的法律性特征、政治性特征以及道德性特征，决定了党内法规研究必然是一个多学科交叉的研究领域，该领域需要发挥法学研究的主导作用，但同时更需要发挥中共党史党建学、政治学、纪检监察学以及马克思主义理论等其他学科研究的协同作用。党内法规学作为以党内法规及其发展规律为研究对象的新学科，应当被作为一门独立一级学科。党内法规研究更需要在跨学科维度上多层面展开，并在此基础上逐步形成自身专有的学科体系、学术体系与话语体系。尽管当下为了解决无学科归属的问题而暂时将党内法规学作为法学的一门新的二级学科，但今后该学科依旧具有进一步发展成为一门独立一级学科的必要性与可能性。

（责任编辑： 刘雨轩）

On the Concept and Characteristics of Intra-Party Laws and Regulations

— Reflections on the Difficulty of the Study of Intra-Party Laws and Regulations

Liu Changqiu

（School of Discipline Inspection and Supervision， Shanghai University of Political Science and Law， Shanghai 201701， China）

Abstract： Although there is no shortage of definitions in both the Party’s documents and scholars’ works， none of these definitions is accurate enough. The Party regulations should be defined as the general term for specialized rules and regulations within the Party that are formulated or recognized by the authoritative organs within the Party to reflect the unified will of the Party to regulate the leadership and construction of the Party. They have specific names， forms， and content requirements， aim to ensure the implementation of the Party discipline， and are equivalents to laws within the Communist Party of China. The Party regulations have legal， political， and moral attributes， therefore presenting corresponding legal， political， and moral characteristics. The inevitability of governing the Party in accordance with regulations in the new journey calls for attention to the study of these regulations， which may be upgraded to an independent first level discipline from a second level one in the future.

Key words： the Party regulations; governing the Party in accordance with regulations; legal nature; political nature; moral nature