棉花目标价格政策与棉花“保险+期货”差异性研究

摘要：深入剖析棉花目标价格政策与棉花“保险+期货”的差异性，为完善我国棉花支持政策提供参考。采用比较研究法，从政策目标实现方式、政策运行机制、政策成本和政策可持续性4个维度对两者进行全面的对比与分析。研究发现：相比于棉花目标价格政策，棉花“保险+期货”降低了各类市场主体对政府补贴的依赖程度，市场化程度高，棉农在风险管理环节的参与度高；政策成本降低且可控；能避免直接价格干预，减少国际贸易摩擦，更具有可持续性。通过分析可得到如下启示：应进一步完善棉花目标价格政策，加快发展棉花“保险+期货”，推动棉花支持政策的多元化和组合化。

关键词：棉花；目标价格；保险+期货；政策优化；差异性；多元化；运行机制

收稿日期：2024-04-15" " " " "第一作者简介：刘小凤，在读博士研究生，研究方向为棉花产业经济、农业经济理论与政策，liuxiaofeng16124@163.com。*通信作者：王力，博士，教授，博士生导师，研究方向为农业经济理论与政策、棉花产业经济，wl2745@shzu.edu.cn

基金项目：国家自然科学基金地区科学基金项目（72163028）；2023年新疆生产建设兵团研究生创新项目“新疆棉花‘价格保险+期货’机理探索与优化设计研究”

棉花作为我国重要的经济作物之一，其价格波动不仅会影响农民收入的稳定性，还关乎国家棉花产业的健康发展。近年来，为了应对棉花市场价格风险，我国政府相继推出了棉花目标价格政策和棉花“保险+期货”试点，旨在通过政策手段稳定棉花市场价格，保障棉农收益。对2种政策进行对比研究，以揭示两者在政策目标实现方式、政策运行机制、政策成本和政策可持续性等方面的差异性，对于完善我国棉花支持政策具有重要意义。

当前学术界对棉花支持政策的研究主要集中在以下三大领域：第一，政策效果评价。棉花目标价格政策是我国棉花产业的重要政策之一。对于该政策的效果评价，学者们存在不同的观点。有观点指出，棉花目标价格改革试点建立农产品价格市场形成机制，保护了棉农的基本利益，促进了棉花产业的健康发展和地方经济发展[1]。还有学者通过实证分析进一步证实了棉花目标价格改革对国内棉花市场的正面影响，包括市场价格机制的完善以及产业结构的优化[2]。然而，从财政成本角度出发，有学者认为棉花目标价格改革可能带来一定的财政压力，且面临世界贸易组织（World Trade Organization， WTO）“黄箱”补贴的限制，需要综合考虑其长期影响[3-4]。相比之下，棉花“保险+期货”则是1种更为市场化的风险管理工具，能够更有效地分散风险，减少棉农的损失[5]，推进棉花产业融合，规避WTO“黄箱”政策的约束，保障棉农的基本收益，降低政府财政成本[6]。第二，国内外棉花支持政策对比。从国际视角来看，不同国家在棉花支持政策上存在差异。美国棉花补贴政策执行时间长且力度大，巴西棉花补贴政策目标与美国相似，但补贴强度明显不及美国。中国棉花实行补贴政策的时间短，存在政策不完善与前瞻性不充分的问题，导致国家财政负担较重[7]。美国棉花保险政策演变表明，构建政府、棉花经营者与市场主体间的联动机制至关重要，以市场化运作减少信息不对称，运用风险管理策略协调棉花产业各环节，才能构建协调政策体系[8]。与美国相比，中国目前推行最基本的棉花物化成本保险，还存在保障水平不足和保费补贴政策单一等问题[9]。第三，对农户生产和收益的影响效应。目标价格政策对棉农收入具有显著的正向影响已得到众多学者的肯定[10-11]：目标价格政策通过提高棉农的收入预期，激发了其生产积极性，促进了棉花种植面积的扩大和产量的提高[12]。“保险+期货”试点对农户也具有显著的增收效应，能够使农村居民人均可支配收入平均提高2.75%[13]。

通过对现有文献的梳理可以发现，我国在棉花支持政策制定方面已经取得了一定的成效，但仍存在一些问题和不足。目前关于棉花目标价格政策与棉花“保险+期货”差异性的分析还较为鲜见。为了深入探究棉花“保险+期货”是否能够成为替代棉花目标价格政策的补贴新方式，有必要对2种政策进行差异性对比分析。因此，从政策目标实现方式、政策运行机制、政策成本以及政策可持续性这4个维度出发，对这2种棉花支持政策进行全方位、多角度的差异性对比研究，进而得出完善中国棉花支持政策的启示，以期为我国棉花产业的健康发展提供有益的参考。

1 棉花目标价格政策分析

1.1 政策背景

我国作为棉花生产和消费大国，棉花产业在国民经济中占据重要地位。然而，长期以来，我国棉花生产面临价格波动大、市场竞争力不足等问题。为了稳定棉花市场价格，保护棉农利益，国家出台相关政策进行引导和调控。2011―2013年，我国连续3年实施棉花临时收储政策[14]，在一定程度上稳定了国内棉花价格，保障了棉农的收益，但也产生了“棉花种植成本大幅上升、市场活力下降、国内棉花价格与国际市场逐渐脱轨、我国棉花在国际市场上的竞争力减弱”等一系列负面影响。同时，收储的棉花库存量巨大，也给国家财政带来了沉重负担。因此，在2014年，国家提出开展棉花目标价格改革试点[14]，由市场的供需关系来确定棉花的价格，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。新疆是我国最大的棉花主产区，棉花目标价格改革率先在新疆进行试点。

1.2 主要内容

政府每年春播前公布棉花的目标价格，棉农根据市场价格出售棉花，市场价格由市场的供需关系决定。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价，对试点地区的棉农给予补贴；反之，国家则不需要发放补贴。2014―2016年棉花目标价格政策的目标价格水平按照“成本+基本收益”的方法调整确定，2017年起目标价格水平开始实行3年一定的政策，2017―2025年棉花目标价格均为18 600元·t-1 [14]。历年新疆棉花目标价格政策补贴方式和目标价格水平见表1。

1.3 实施效果

棉花目标价格政策实现了棉花价格由市场供求决定，探索出了1条农产品价格与政府补贴分离的新道路。其主要成效如下：第一，棉花市场价格形成机制初步建立，有效缩小了国内外棉花价格差。2013年2月1日，我国棉花临时收储价为20 400元·t-1，而按滑准税计算的国际棉花到岸价为15 524元·t-1，价差高达4 876元·t-1[15]。而2014年我国实施棉花目标价格政策后，国内棉花价格完全由市场供求决定，逐步与国际市场接轨，提升了我国棉花在国际市场上的竞争力。第二，棉花目标价格政策有效保障了棉农的收益，降低了棉农的风险。棉花目标价格釆取“生产成本+基本收益”的原则确定，无论棉花市场价格如何波动，目标价格政策都能确保棉农获得一定的收益，降低棉农的种植风险。第三，棉花目标价格政策对纺织企业也产生了积极影响。在临时收储政策实施期间，由于国内棉花质量不稳定且价格偏高，许多纺织企业更倾向于使用进口棉花。实施目标价格政策后，国产棉花质量得到显著提升且价格稳定在13 000～15 000元·t-1，纺织企业原材料得到保障，产品质量也随之提高。这不仅减少了纺织企业对进口棉花的依赖，还降低了纺织企业的用棉成本，改善了纺织企业的经营状况[1，4，12]。第四，提高了棉花的市场流通效率，减轻了国库财政压力。目标价格政策减轻了政府过度干预市场导致的价格扭曲，使得棉花价格更加贴近市场实际价格，提高了棉花在市场上的流通效率，从而减少了棉花库存积压。此外，目标价格政策使得棉农重回市场，棉农根据市场需求调整种植结构，提高棉花品质和产量，使得棉花供应更加符合市场需求，减少了因供需失衡导致的库存积压。

1.4 面临的挑战与问题

首先，棉花目标价格政策补贴资金量巨大。自2014年至2023年，仅2021年的新疆棉花市场价格高于目标价格。2022年，新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团公布的陆地棉籽棉交售量补贴标准分别为1.93元·kg-1[16]和2.154元·kg-1[17]，固定补贴产量为510万t。应用简单平均加权法（假设衣分为40%）估算出的2022年度新疆第2批棉花目标价格补贴额高达257.48亿元（因质量补贴和特种棉补贴数据缺失，本研究计算的棉花目标补贴额未包含这2项）。其次，棉花目标价格政策受WTO“黄箱”政策补贴上限的限制。WTO《农业协定》规定，成员国为支持本国农业而实行的农业补贴不能超过该产品总值的8.5%，按此估算目前新疆棉花目标价格补贴空间已经极其有限[18-19]。再次，棉花目标价格政策补贴资金发放效率较低，耗时较长。虽然棉花目标价格在播种前已经公布，但是新疆棉花的市场平均价格需要国家统计局根据每年9-11月棉花收购期间所采集的市场数据计算得出，还需要经过中央预拨补贴资金、拟定补贴方案和新疆维吾尔自治区拨付补贴资金、公示补贴信息等程序，导致补贴资金一般于次年六七月才能基本兑付完毕，晚于棉农还贷款的时间。如新疆库尔勒市人民政府网站显示，到2023年6月中旬，库尔勒市2022年度棉花目标价格补贴7.83亿元才兑付完毕[20]。最后，入库公证检验程序复杂、费用高、检验周期长。由《国家棉花公证检验经费管理办法》文件计算得出，平均每吨棉花的公证检验费用在200元左右。同时，棉花公证检验周期较长，企业加工的皮棉至少要等10 d[12]，影响皮棉销售的时间。棉花的市场价格瞬息万变，相关企业为了缩短公证检验时间以抓住棉花销售的最佳机会，容易产生寻租行为。

2 棉花“保险+期货”政策分析

2.1 政策背景

鉴于WTO“黄箱”政策中综合支持量（aggregate measure of support， AMS）的限制以及财政方面的沉重压力，棉花目标价格政策在我国是1个过渡性政策。从2016年起至2023年，“中央一号文件”已连续8年提出开展“保险+期货”试点。2017年3月的《关于深化棉花目标价格改革的通知》也指出，要积极探索新型棉花补贴方式，合理利用保险、期货等金融工具，择机开展目标价格保险、“保险+期货”试点，为进一步完善农业补贴政策提供参考。2018年“中央一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》[21]中明确指出要稳步扩大“保险+期货”试点，当年新疆维吾尔自治区开展了棉花“价格保险+期货”试点工作，试点的保费补贴资金来源于中央棉花目标价格改革补贴资金。

2.2 主要内容

棉花“保险+期货”有效结合了保险的风险保障功能与期货市场的价格发现与风险对冲功能，为棉农提供了全方位、多层次的风险管理支持。依据保险责任不同，棉花“保险+期货”分为价格保险和收入保险。棉花“保险+期货”运行机制如图1所示。棉农通过购买棉花价格保险或棉花收入保险，实现风险的第一次转移。当棉花市场价格或棉农的实际收入低于保险合同所约定的目标价格或目标收入时，保险公司将依据合同规定启动理赔程序，向棉农支付相应的保险赔偿金。为了有效分散经营风险，保险公司进一步选择向期货公司购买场外看跌期权，从而实现风险的二次转移，最终将这部分风险有效分散至期货市场，实现风险的广泛分担与有效管理。

2.3 实施效果

棉花“保险+期货”通过2次风险转移，将棉农面临的市场价格风险有效分散到资本市场，既保障了棉农的经济利益，又推动了农业保险和期货市场的创新与发展。棉花“保险+期货”实施效果主要有以下几点：（1）棉花“保险+期货”可有效地降低棉农面临的市场风险。在无政策支持下，棉农往往直接承受市场价格波动的风险，一旦市场价格下跌，棉农的收入就会受到严重影响。而棉花“保险+期货”通过引入保险公司和期货市场，为棉农提供了1种风险转移和分散的机制，可有效降低棉农面临的市场风险。郑州商品交易所数据显示，2016―2020年累计支持19个新疆棉花“保险+期货”试点，赔付总额超过1 504万元，平均赔付率为85.6%[22]。（2）棉花“保险+期货”可稳定棉农的收入预期，提高棉农的生产积极性。由于棉花“保险+期货”的保障，棉农在面对市场价格波动时能够保持较为平稳的心态，有效缓解其对价格下跌可能导致的收入损失的焦虑。这有助于棉农更好地安排生产，提高生产效率，进而提高棉花产量和品质。2023年，新疆玛纳斯县创新性地推出了棉花“保险+期货+订单”试点项目[23]，帮助棉农与轧花厂签订购销合同，通过稳定棉花销售渠道打消了棉农对棉花价格下跌的担忧，充分保障其利益。（3）棉花“保险+期货”对棉花产业的健康发展起到了积极的推动作用。通过引入期货市场的价格发现功能，有助于形成更为合理的棉花价格，引导棉农根据市场需求调整种植结构，优化资源配置。同时，棉花“保险+期货”也有助于提升棉花产业的竞争力，推动棉花产业的升级和发展。

2.4 面临的挑战与问题

第一，期货市场与保险市场的联动机制尚不完善。尽管棉花“保险+期货”模式在理论上可以实现风险的有效转移和分散，但在实际操作中，保险公司通常将场外看跌期权权利金与一定手续费之和作为价格指数保险费，实质上扮演的是“中介”角色，其盈利机会受限且地位被动。2019年新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州阿图什市格达良乡开展棉花“保险+期货”项目，保险公司将期货公司赔付的资金尽数理赔给棉农，并未盈利[24]。第二，棉农对棉花“保险+期货”的认知程度和接受度有限。棉农对期货和保险等金融衍生品的了解不足，导致其对棉花“保险+期货”产品的信任度和参与度较低。因此，在试点初期，只有在政府或期货交易所给予高额补贴的情况下，棉农才愿意参与棉花“保险+期货”。如在2018年和2019年新疆维吾尔自治区实施棉花“价格保险+期货”的试点项目时，所有相关保险费用均由政府全额承担，并且保险合同的签订工作也由政府统一完成。第三，保费和费率问题成为制约棉花“保险+期货”发展的关键因素。由于棉花价格受多种因素影响，波动较大，保险公司难以准确制定棉花保险的保费和费率。相应的保费如果过高，则农民难以接受；如果过低，则保险公司面临巨大的赔付风险。因此，如何同时保障保险公司和棉农的利益，是推广棉花“保险+期货”中需要解决的重要问题。第四，市场监管和风险管理也是推行“保险+期货”中不可忽视的问题。在期货市场和保险市场中，存在信息不对称、市场操纵等风险；因此，为了保障市场的公平和透明，需要加大相关监管的力度，制定相应的法律法规，建立健全的风险管理机制。

3 政策差异分析

3.1 政策目标实现方式对比

梳理以往文献[1，6]，总结出棉花目标价格政策与棉花“保险+期货”共同的政策目标，分别是“棉花价格形成机制、化解价格波动风险和棉农收入保障”。棉花目标价格政策与棉花“保险+期货”在政策目标实现方式上存在明显的差异。棉花目标价格政策更注重政府的直接补贴，以稳定棉花产业的棉花供应。而棉花“保险+期货”则更注重市场化和金融化的风险管理手段，通过保险和期货市场的结合，化解棉花市场风险，并提高棉农收入的稳定性。两者政策目标实现方式的对比见表2。

3.2 政策运行机制对比

棉花目标价格政策更多依赖于政府的直接补贴，棉农在风险管理环节的参与度相对较低；而棉花“保险+期货”则更加注重市场化风险管理，通过保险和期货市场实现风险的分散和转移，棉农在风险管理环节的参与度相对较高，且能够更好地反映市场需求和价格变化。两者运行机制对比见表3。

3.3 政策成本对比

首先，从补贴成本来看，棉花“保险+期货”相较于棉花目标价格政策更低。棉花目标价格政策往往需要政府进行大量的财政补贴，以保障棉农的收益。而棉花“保险+期货”作为我国正在探索的新型棉花补贴方式，政府仅需投入有限的保费补贴，便能发挥杠杆作用，有效实现与棉花目标价格政策相当的效果。例如：2022年，棉价大幅波动，从2月的22 210元·t-1跌至11月的12 215元·t-1，招商期货通过“保险+期货+订单”模式，为新疆阿瓦提县棉花提供了2 070万元的保险保障，覆盖籽棉4 000 t，赔付39.75万元，赔付率超过90%[25]，有效减轻了棉花生产者因市场波动而面临的风险。其次，从政策操作成本来看，棉花“保险+期货”也表现出一定的优势。在测量棉花种植面积、核实棉花产量方面，政府在执行棉花目标价格政策时需要投入大量的人力、物力，增加一定的政策执行成本；而保险公司在开展这些工作方面比基层行政人员更专业、效率更高，因此“保险+期货”的政策执行成本更低。最后，棉花“保险+期货”相较于棉花目标价格政策，在降低财政风险和提高执行效率方面展现出显著优势。我国政府财政体系采用的是预算制，这要求政府对每年的财政收支进行精准预估和规划。然而，随着我国棉花价格与国际市场日益接轨，其波动幅度显著加大，这无疑给棉花目标价格政策下的财政支出预算规划带来了极大的不确定性。相比之下，棉花“保险+期货”的保险费率可以提前确定，使得财政预算支出更加精准。通过上述对比分析发现，棉花“保险+期货”不仅能够降低政策补贴成本，更在财政资金的使用效率上具有显著优势，为政府财政管理提供了更为高效和精准的解决方案。两者的政策成本对比见表4。

3.4 政策可持续性对比

棉花目标价格政策作为政府对棉花产业的直接补贴措施，虽然在一定程度上能够稳定市场价格、保障棉农收入，但其补贴额度受到WTO“黄箱”政策的严格限制。这种限制不仅可能影响政策的实施效果，还可能引发国际贸易摩擦，从而对政策的可持续性构成挑战。相比之下，棉花“保险+期货”则通过引入保险公司和期货市场，将棉花价格风险或收入风险转移至金融领域，实现风险的市场化分散和管理；政府在棉花“保险+期货”实施过程中的作用主要体现在政策引导和支持上，而非直接的价格干预和补贴。因此，从WTO《农业协定》来看，棉花“保险+期货”更符合国际贸易规则的要求，有助于减少国际贸易摩擦，展现出更高的政策可持续性。

4 结论与启示

4.1 结论

通过对棉花目标价格政策与棉花“保险+期货”差异性的深入对比，得出了以下结论：首先，在政策目标的实现方式上，棉花目标价格政策依赖于政府补贴降低棉花价格波动风险，而棉花“保险+期货”则更加注重市场化和金融化的风险管理手段。其次，在政策运行机制上，棉花目标价格政策更多依赖于政府的直接补贴，棉农在风险管理环节的参与度相对较低；而棉花“保险+期货”则注重市场化风险管理，棉农在风险管理环节的参与度相对较高，能够更好地体现市场需求和价格对棉花生产的导向作用。再次，从政策成本角度来看，棉花“保险+期货”相较于棉花目标价格政策具有更低的补贴成本、运营成本，并能够有效降低财政风险。最后，在政策的可持续性上，棉花“保险+期货”能避免政府对棉花生产进行直接价格补贴，可降低国际棉花贸易摩擦的风险，更符合WTO《农业协定》的要求，展现出更高的可持续性。

4.2 启示

基于以上结论，可以得出以下启示：（1）完善棉花目标价格政策。一是，尝试以基期植棉面积对棉花进行补贴，不与当期棉花的价格、产量和面积挂钩，以便既能高效率运行保障棉农的收益，又能符合WTO规则，避免国际贸易纠纷。二是，优化补贴发放流程，提高发放效率，确保棉农及时获得补贴。三是，简化入库公证检验程序，降低费用、缩短周期，减轻企业负担，促进市场流通。（2）加快发展棉花“保险+期货”。首先，深化期货市场与保险市场的联动机制，确保保险公司能更直接地参与并提升盈利能力。其次，通过风险管理教育和成功案例分享，提升棉农对“保险+期货”的认知度和接受度。再次，保险公司应结合棉花期货和现货市场两者的价格制定合理的保费和费率，同时政府可提供风险补偿以平衡各方利益。最后，加强市场监管和风险管理，确保市场公平透明，减少信息不对称和市场操纵风险。（3）推动棉花支持政策的多元化和组合化。从目前的试点效果来看，棉花“保险+期货”和棉花目标价格政策各有优缺点，棉花“保险+期货”政策短时间内难以全面替代棉花目标价格政策，但可以作为重要补充，形成多元化的棉花政策组合，更好地保障棉农的收益。

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（责任编辑：杨子山 责任校对：秦凡）