乡村振兴视域下推进乡村治理现代化的实践路径研究

摘" 要：乡村作为社会的基本构成单元，是国家治理体系和治理能力现代化的重要载体。面对传统治理模式的局限性以及新形势下的多重挑战，有效推进乡村治理现代化已成为亟待解决的问题。目前，乡村治理现代化进程面临一系列现实挑战，这些挑战源于乡村治理现代化体系不健全、多元共治格局还未成型以及乡村治理数字化水平偏低。该文聚焦于这些问题，并在3个方面提出对策与建议：完善面向现代化的治理体系、构建多元共治的协同治理格局及提升乡村治理的数字化水平。

关键词：乡村振兴;乡村治理;现代化;基本内涵;实践路径

中图分类号：D422.6" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2025）01-0079-04

Abstract： As fundamental units of society， villages are crucial carriers for the modernization of national governance systems and capabilities. Given the limitations of traditional governance models and the multiple challenges in the new context， effectively advancing the modernization of rural governance has become an urgent issue. Currently， the process of rural governance modernization faces a series of practical challenges， stemming from an incomplete modernization system， an underdeveloped multi-stakeholder governance framework， and a low level of digitalization in rural governance. This paper focuses on these issues and proposes countermeasures in three areas： improving the modernization-oriented governance system， constructing a collaborative governance framework with multiple stakeholders， and enhancing the level of digitalization in rural governance.

Keywords： rural revitalization; rural governance; modernization; basic connotation; practical pathway

乡村振兴战略是新时代以来的重大国家战略之一，其核心目标是实现农村经济、社会、文化的全面振兴。而实现乡村治理有效是乡村振兴的重要基础。乡村治理不仅是国家治理的重要组成部分，也是当前国家治理的薄弱环节。党的十九大首次将“治理有效”纳入乡村振兴总体目标，明确了乡村治理的具体任务。2021年11月，国务院印发《“十四五”推进农业农村现代化规划》，明确提出“推进乡村治理体系和治理能力现代化”[1]，为驱动乡村治理现代化提供了指导方向。党的二十届三中全会明确要求“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[2]。面对传统治理模式的局限性和新形势下的多重挑战，如何有效推进乡村治理现代化成为亟待解决的问题。这不仅关乎农民的生活质量和幸福感，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。在此基础上，本文系统分析乡村治理现代化的基本内涵、现实困境，并提出相应的实践路径。

1" 乡村治理现代化的基本内涵

乡村治理作为乡村政治学的核心概念之一，兴起于二十世纪八九十年代的西方国家。但作为一个有着几千年农业文明的大国，我国的乡村治理具有悠久的历史。费孝通[3]先生在《乡土中国》中提出了中国社会“双轨政治理论”，即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式”。而现在所提的乡村治理的基本内涵，应分为2个部分，乡村治理体系的现代化和乡村治理能力的现代化。

乡村治理体系现代化指的是在乡村治理过程中，建立和完善符合现代社会要求的治理结构、制度和规则体系。这个过程涉及到治理结构的优化、制度的完善、规则的健全以及治理模式的创新等方面。乡村治理能力现代化是指提升乡村治理各主体（包括政府、基层社会组织和村民）的治理水平和执行能力。这一能力体现在政策执行、资源整合、服务供给和风险防控等各个方面。目标是确保乡村治理体系能够高效运作，充分发挥作用，推动乡村的稳定和发展。乡村治理体系现代化是乡村治理的基础，它为治理能力现代化提供了结构性保障;而乡村治理能力现代化则是体系得以有效运作的关键，两者相互促进，共同推动乡村振兴和农业农村现代化建设。

2" 乡村治理现代化的现实困境

2.1" 乡村治理现代化体系还不健全

乡村治理的现代化以乡村治理体系的现代化为前提。随着时间的推移，传统的乡村治理模式愈发无法适应时代的发展，新的治理模式呼之欲出。尽管农村地区的发展包括乡村治理取得了很大的进步，但在当下，我国大部分乡村地区的治理体系仍不完善，导致目前乡村治理转型效果十分不理想。首先，农村基层党组织建设不足，在治理中的引领作用发挥不力。新中国成立以来，乡村治理的重要经验其中之一，就是始终坚持农村基层党组织在乡村治理中的核心地位。随着时代的变迁，新的形势下农村基层党组织的建设也理应向更高水平发展。但现实却是一段时间以来，农村基层党组织的建设水平远没有赶上农村经济社会发展的速度，部分基层党组织甚至出现了软弱涣散的状况，集中表现为基层党组织架构不健全、党员和党务工作制度不规范、执行力不足等现象，难以发挥乡村治理体系中的核心作用。其次，乡村治理“内卷化”“悬浮化”“碎片化”问题日渐凸显[4]。这一问题的突出表现是尽管整个乡村基层治理系统的运转愈来愈精密、投入的成本越来越高，但由于各职能部门条块分割、相互掣肘，好的政策、工具无法形成合力，难以满足人民群众和乡村治理的实际情况，治理效能不升反降，呈现出“碎片化”的局面。除此之外，乡村治理中的“内卷化”问题主要表现为组织结构的构成日益精细复杂化但效率低下，其实际运行与制度设计的初衷背道而驰，并且受到基层治理以“维稳”为主的压力影响，日常治理方式还是偏向传统的以管控为主，协商讨论等柔性治理手段缺位。这也导致了农村群众的诉求与意见无法通过顺畅的传导沟通机制反映上去，即使能够传达到管理者层面，也会因为突破传统机制所面临的压力而遭搁置。最后，在形成自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制方面，乡村法治的建设还相对薄弱。自治、法治、德治相结合，意味着不能单凭三者之一作为乡村治理体系的主角，而是需要“三治”并行。但三者之中法治作为乡村治理的根本遵循，无疑是最重要的部分，自治和德治都需要在法治的框架内发挥作用而不能逾越之。德治是我国乡村传统治理模式的主要表现形式，自治经过新中国成立以来七十多年的实践，也有了长足进步。唯独在法治方面，由于起步较晚，无论是社会基础还是已取得的成果都有所欠缺。

2.2" 乡村多元共治格局还未成型

《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”[5]，对我国乡村地区未来将要形成的“多元共治”的格局进行了时代性概括。毋庸置疑，乡村多元共治格局的形成需要现代化治理理念的指导，但在乡村治理环境产生巨大变化的时代大背景下，许多基层政府及管理者却没有跟上时代的脚步，仍旧固守过去的管理代替治理的模式，越权和缺位现象并存，挤占了其他治理主体的发挥空间，不仅降低了治理效能，也对多元共治格局的形成造成了巨大的阻碍。一方面，基层政府依然通过资源和职能的下沉来承担乡村治理的主要责任，包括提供公共服务、维护社会秩序和防控社会风险等，不仅造成管理成本的提高，还削弱了人民群众参与治理的积极性，出现了“做的越多越错”的现象。另一方面，由于治理理念的落后和固化，面对党中央对乡村治理创造性提出的新概念和新要求，基层政府在乡村基层治理的实践中没有进行深入思考和实践，乡村治理模式的创造性转化和创新性发展并未充分涌现，同质化和刻板化的陈旧治理模式一定程度上打击了其他社会力量参与治理的积极性。最后，从治理权限的角度来看，乡镇一级政府虽然承担了乡村治理的主要职能，但对于各基本单元即村庄的管理权限却十分有限，出现了权责配置失衡的现象。“上面千条线，下面一根针”是乡村治理一直面临的困境。由此而导致的结果，就是基层政权越位行使自己的权力、角色由村委会的“指导者”变为直接管理者。导致村委会出现了在人、才、物各个方面事项行政化趋势的全面加强。

2.3" 乡村治理数字化水平有待提高

以互联网、大数据和人工智能为代表的数字技术随着信息技术革命蓬勃发展，日益成为当今世界发展的巨大推动力和重要基础。我国数字乡村建设已取得了不错的成绩，但与实现农业农村现代化的要求相比，仍有不小差距。尤其是在乡村治理方面，数字技术在乡村治理中的应用和普及程度还不高，数字技术的融入和贯通还相当滞后。其一，数字信息技术基础较为薄弱。“要致富，先修路”，这句话生动地说明了基础设施建设在乡村振兴中所发挥的重要先导作用。新时代以来，我国农村地区的交通基础设施已有巨大的改善，农村公路覆盖率大幅提高，为农村地区与外界的联通打下了坚实的基础。但数字技术运用所赖以依存的基础设施建设却相对薄弱。由于大部分农村地区地理位置不佳，加上农村地区空心化导致的人口稀少，网络运营商缺乏足够的动力去大规模铺设基础设施。并且在已经铺设的地区，其互联网联通速度也要明显低于城市地区，这就导致了农村地区运用互联网开展社会经济活动受到严重制约。加之由于农村地区财政状况远不如城市地区，数字基础设施建设的资金缺口较大，导致农村地区的数字基础设施的后续提质与升级也存在着较大困难。其二，农村居民数字素养不足。首先，如上文所述，农村地区目前存在着严重的“空心化”现象，青壮年大规模流向经济发达地区务工，农村地区留下的大多是老人与儿童，人口构成就从根本上限制了农村居民的数字技术运用水平。其次，由于教育水平与城市地区存在着不小的差距，仅有的部分没有外出的青壮年受限于自身知识水平，数字技术的熟练掌握对于他们来说也存在着不小的挑战。其三，数字化治理平台普及率不高。尽管部分农村地区已经开始引进相应的数字化治理平台，一定程度上提高了治理效能，但大部分地区目前都还存在缺失，覆盖率还有很大提升空间。部分数字化治理平台的功能设计、应用范围也有待进一步提升。有些数字化治理平台仅仅只是“城市版”的简要改动，并未针对于农村地区的特殊应用场景进行重新设计，适用程度较低。有些数字化治理平台功能单一，只能用于党建工作或是只能在村委会使用，使用频率不高。加之由于农村基层工作人员和大部分农村群众的数字技术运用水平不高，学习难度较大，也在一定程度上增加了数字化治理平台的推广难度。

3" 乡村治理现代化的实践路径

3.1" 完善面向现代化的治理体系

要实现乡村治理现代化，必须建立健全面向现代化的乡村治理体系。首先，要加强核心建设，建立以乡村基层党组织为坚强领导核心的现代化治理体系，改变以往基层党组织软弱涣散的现状。一是强化政治意识，提高思想水平。要以党建工作为引领，贯彻落实党中央关于乡村治理方针政策，成为党推动乡村治理现代化在农村的坚固堡垒。二是完善基层党组织制度构建。制定相应规章制度，内容可以涉及建立支部的条件、支部分工、开会时间等，将这些要求以条文的形式固定下来。三是强化教育培训，提升组织领导能力。要完善农村基层党组织的教培体系，形成常态化的教育培训制度，以此提高村干部的思想觉悟和为人民服务的自觉性，增强党员和党组织的组织能力和战斗能力以及执行力。其次，要推动治理理念和工作方式的转变。保证农村基层党组织在治理体系中的核心地位，并非意味着党组织和政府对于基层治理工作“大包大揽”，而是要明晰权责边界，优化治理效能，形成制度合力，才能更好地形成现代化的乡村治理体系。基层政府和党组织要变管理为治理，变管控为服务，了解人民群众的实际需要，增强解决人民群众实际问题的能力。把党的主张和意志通过多种形式和手段转化为农民自觉行动，避免出现过去那种强制摊派和直接干预的现象，真正实现乡村治理是为了人民、依靠人民和最终造福人民。这样既能减轻基层党组织和政府的行政事务压力和运营成本，又能唤起农民参与乡村治理实践的积极性，形成良性互动和治理效能提升。最后，要强化乡村法治建设，明确法治是推进乡村治理现代化的根本遵循。法治作为刚性约束，是自治和德治的重要保障，没有“良法”来保证农民的根本利益，对违法行为进行强力约束，也就无所谓乡村治理体系的现代化。要坚持科学立法，自上而下，从中央到地方建立起完备的乡村法治体系。加之我国地域广阔，不同乡村地区的法制建设和发展水平不同，还应在立法工作中相互借鉴，取长补短。要坚持严格执法，加强执法队伍建设，提升执法能力，提高执法质量。要坚持公正司法，依法加大对基层党组织和乡一级政府的监督和问责，严厉惩处违法违规行为，保证农民的根本利益。要加大宣传力度，提高农民法律素养，在农村地区形成良好的法治氛围。

3.2" 构建多元共治的协同治理格局

为了更有效地推进乡村治理，打造现代化的乡村治理体系，需要多元主体参与进来，推动形成“共建共治共享”的多元共治协同治理格局。由于多元主体的存在，也就有必要界定各种参与主体的权力边界。首先，基层党组织和政府作为最主要的政治实体，代表着公共权力和国家意志，必须对其权力边界和权责配置进行明确的划分[6]。这既是对基层党组织和政府工作量与工作压力的减轻，也是培养农民治理主体意识的必由之路。在乡村治理中，基层党组织和政府理应作为核心承担起最艰巨的领导责任，但并不意味着不留余地地包揽。基层党组织和政府必须改变领导方式，尊重乡村自治，避免通过行政手段和强制命令对乡村治理的具体事务进行直接干预，要以宏观层面的领头者、服务者、监督者的角色代替之前微观层面管理者、执行者的角色，为其他主体留足进入乡村治理体系的空间，避免挤占和越位现象的出现，增进与各主体之间的互动和协助。其次，基层党组织和政府在明晰自身权责配置并留足空间的情况下，要理顺进入乡村治理体系的社会组织、非公企业等其他治理主体之间的关系，继续扩展多元主体参与的深度与效度[7]。基层党组织和政府应确保将自身力量聚焦于公共服务、公共秩序、公共安全这3个主要方面，其余方面由社会组织、非公企业等治理主体发挥作用进行有益补充。另外，要确保这些治理主体合法合规，能对乡村治理产生积极的带动作用。最后，要唤起农民主体参与乡村治理的积极性。无论是从完善乡村治理体系还是建设共建共治共享的协同治理格局来说，现代化的乡村治理，不能没有人民群众参与。农民作为最大的乡村治理主体，一切的治理行为都要以尊重农民意愿，满足农民需要为根本。要培养农民主体意识，使广大农民转变观念，自觉地参与乡村治理。要保证农民能够通过乡村自治机制真正实现当家作主，拓宽农民参与乡村治理的渠道，顺畅农民意见反馈机制，把农民参与自治落到实处。

3.3" 提升乡村治理数字化水平

深化乡村治理的数字化程度，加强数字基础设施建设、提升农村居民数字素养、推进数字化治理平台建设三者缺一不可。首先，在加强数字基础设施方面，鉴于我国5G技术目前发展势头良好，在4G网络覆盖面较广、建设情况较好的靠近城市的农村地区做好网络升级，铺设网络速度更快、传输质量更稳定的5G基站，保证这些地区网络信号的稳步提质升级。而在较为偏离城市中心的乡村地区，由于4G信号有时都难以保持稳定，目前则需要做好既有基站的维护工作，对现有的基站定期进行检修保护，并在未来逐步加密基站布局，有效提升网络覆盖范围。其次，在提升居民数字素养方面，首要任务是转变居民将数字设备看作是娱乐消遣工具的固有观念。可通过张贴海报、派发手册、开展讲座等形式，对乡村居民进行数字知识教育，深化乡村居民对数字化技术的认识。同时可以通过开展技能培训，挑选文化程度相对较高，对新技术新知识有接受欲望的乡村居民，围绕数字医疗、远程教育等复杂程度高的数字技能进行培训，由点及面，逐渐拓宽培训范围，从而实现居民整体数字素养的提升。最后，在推进数字化治理平台建设方面，一是要从国家层面部署专项资金，加快推动数字化治理平台在农村地区落地，提高普及率，先保量再提质。二是可以组织农村基层工作人员外出学习数字化平台建设和应用知识，提高他们对数字化平台的了解程度和应用水平;也可以要求平台提供商派出技术人员到当地集中开展培训或是讲座，提高工作人员和农村居民双方的数字素养。三是还应结合农村人民群众的需要，不断完善数字化治理平台的功能和应用场景，如通过公众号、小程序等途径，完善政务公开、意见反馈等途径，不仅能够提升乡村治理数字化水平，还能有效拓宽干群交流渠道，建立良好的干群关系。

4" 结束语

“民族要复兴，乡村必振兴”。在乡村振兴战略背景下，推动乡村治理体系和治理能力现代化，不仅能够满足农村人民群众对美好生活的需要，增强他们的获得感、幸福感、安全感，也是推动中国式现代化的题中应有之义。在我党坚强领导下，乡村治理现代化的美好愿景必将成为现实。

参考文献：

[1] 国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知[EB/OL].http：//www.moa.gov.cn/govpublic/FZJHS/202202/t202202 11_6388493.htm.

[2] 人民出版社.中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定[M].北京：人民出版社，2024.

[3] 费孝通.乡土中国[M].长沙：湖南人民出版社，2022.

[4] 李三辉.乡村治理现代化：基本内涵、发展困境与推进路径[J].中州学刊，2021（3）：75-81.

[5] 本书编委会.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[M].北京：人民出版社，2018.

[6] 安明友，贺东航，刘伟，等.乡村治理现代化（笔谈二）[J].湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2020，38（2）：1-27.

[7] 任剑涛，姜晓萍，贺雪峰，等.乡村治理现代化（笔谈一）[J].湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2020，38（1）：1-23.

基金项目：江西师范大学马克思主义学院青年马克思主义者理论研究创新课题（2023QMZX17）

作者简介：曾庆（2000-），男，硕士研究生。研究方向为马克思主义与当代中国经济社会发展。