财产申报法制化:制度源流、实践进程与历史必然

摘"""要：我国财产申报制度从探索到逐步完善至今已超过35年，从制度雏形到实践进程，财产申报经历了三个历史时期，每一时期都呈现出鲜明的特点。当前实行的领导干部报告个人有关事项及核查制度已具备了财产申报制度的所有要素和主要特征。我国实行的以人民为中心的社会主义民主制度、当前反腐败的态势以及党中央反腐败的勇气和决心，为财产申报法制化奠定了条件。财产申报能够引导利己之心向公益之心转变，能解决反腐败的深层次问题并直触腐败根源。在国家治理体系逐步完善和治理能力逐渐增强的情况下，财产申报的法制化已是历史必然。从财产申报制度确立的历史发展轨迹看，一国由腐败转向廉洁的拐点恰恰始于该国财产申报制度的确立和施行。党的十八大以后，党和政府开始高压反腐，在高压态势的震慑下，腐败有所收敛，严峻的反腐败形势开始得到扭转。但在高度复杂及高度不确定的国际国内形势下，已进入改革深水区的中国，腐败问题依旧存在。在适当的时候使财产申报法制化，可以有力遏制腐败的发展蔓延，从而为其他改革措施的推行提供良好的政治生态。

关"键"词：财产申报;领导干部;预防和惩治腐败;法制化

中图分类号：F812.0""""文献标识码：A"""文章编号：1007-8207（2025）01-0038-12

财产申报制度是预防和惩治腐败的重要制度，我国从20世纪80年代就开始探索实行这一制度，至今已超过35年。对财产申报的研究视角各异，成果丰富，但遗憾的是学界对我国财产申报法制化的制度源流、实践进程与历史必然问题仍未总结与展望。我国财产申报主要是以党纪、政纪等软约束的方式出现，并不具有法律上的强制性和约束力。可喜的是，自党的十八大以后，因制度的不断优化，其预防腐败的功能已经发挥并逐步显现。当前，我国财产申报已经有了查核程序。通过查核结果，外界对财产申报的作用和价值有了更深刻的认识。从制度变迁的视角看，我国财产申报仍处于从调整期到成熟期的过渡阶段。这一发展历程与诸多国家财产申报制度法制化的进程基本类似，很多国家财产申报制度从动议、设立、调整再到完善都经历了漫长的过程。

一、财产申报的制度源流与发展

我国学界、政界对财产申报制度的关注，可追溯到20世纪80年代中后期。1987年全国人大法制工作委员会讨论了财产申报立法问题。1988年，监察部、国务院法制局就财产申报立法问题进行了论证，论证后起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定》，但并未通过正式的程序使之成为党规党纪及行政立法或相应政策。其后，因各种政治、行政因素影响及金融实名制度、信用制度的限制，对财产申报制度的深入探索暂时停止。1994年，八届全国人大常委会在立法规划中，已将《财产申报法》列入，但实际立法时《财产申报法》并未纳入考虑范围。1995年4月，中办、国办联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《1995规定》），在党和政府的建设发展史上第一次明确提出党政机关、事业单位及国有大、中型企业中的县处级以上领导必须申报收入。《1995规定》是中华人民共和国建国后第一个具有财产申报性质的规范性文件，1995年后与财产申报有关的政策和制度都是在此基础上形成的。《1995规定》奠定了我国财产申报的制度基础，是我国财产申报的雏形和制度之源。

1995年确立收入申报并非偶然。1990年后，党政机关县处级以上领导干部贪污、腐败案件增长迅速。1993—1995年《最高人民检察院工作报告》数据显示：1988—1992年，最高人民检察院共查办了犯有贪污受贿罪的县处级以上干部4629名;1993年立案查办腐败犯罪的县处级以上干部1037名;1994年共立案查办贪污受贿县处级干部1827人。鉴于上述事实，李鹏总理在1995年《政府工作报告》中强调“县（处）级以上领导干部的廉洁自律要继续抓好，要重点查办县（处）级以上领导干部的案件和其他大案要案”[1]。1995年反腐败的严峻形势以及《政府工作报告》定下的基调促成了《1995规定》的出台。

《1995规定》要求党、政机关县处级以上领导干部申报收入，申报主体包括各级党、人大、行政、政协、审判、检察机关的包含县处级在内及县处级以上领导干部。申报事项主要有个人的工资、奖金、津贴、补贴、福利以及从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，企、事业单位的领导干部或负责人承包经营、承租经营所得收入也在申报范围之内。申报义务人于每年7月1日至20日申报本人该年度上半年收入;翌年1月1日至20日，申报义务人就上一年度下半年收入进行申报。受理机关为申报人所在组织、人事部门。不申报收入或者申报时存在漏报、瞒报及其他违规情形，申报义务人要受到批评教育以及党纪、政纪处分。学界及社会对《1995规定》评价不高，因为《1995规定》并不是严格意义的财产申报制度，它仅是当时应对官员腐败的一项权宜措施，且申报的仅是收入不是财产。然而，评价一项制度不能脱离该制度产生的政治、经济、文化及时代背景，况且制度建设并非一蹴而就，任何一项制度都有孕育、雏形、成长及完善的过程。从制度探索的角度看，《1995规定》意义重大，它奠定了我国财产申报制度的基础，是我国财产申报制度的发端。

1997年，中办、国办在《1995规定》基础上联合发布《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（以下简称《1997规定》），首次以重大事项作为报告内容，要求领导干部在规定时间进行申报。此后，重大事项报告作为制度成为领导干部从政过程中必须遵守的廉洁纪律和党纪约束。在《1995规定》内容外，领导干部本人及亲属建房、婚丧嫁娶、因私出国、经营承包等重大事项成为必须申报的事项。2001年6月，中纪委、中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，要求中央及地方省部级领导干部要报告家庭财产，这是相关规定首次以“财产”而不是“收入”作为申报内容。以“财产”作为省部级高官从政时必须申报的内容，是我国财产申报制度的重大变化，是对以往“收入申报”和报告“重大事项”的突破，体现了党管干部、从严治党以及管好“关键少数”的重要原则。2006年，中办、国办在总结经验、考虑现实的基础上再次联合发布《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，报告事项重点关注申报义务人配偶、共同生活子女在国外经商办企业及担任外国公司驻华、港澳台公司境内分支机构职务情况。2010年7月，中办、国办发布《领导干部报告个人有关事项的规定》，1995年、1997年和2006年的规定同时废止。2010年后，我国财产申报逐渐向法制化方向发展，与反腐败的高压态势相适应，申报执行逐渐严厉、规范，并开始按一定申报比例，启动查核程序。2017年2月，中办、国办修订了2010年的规定，通过中办发[2017]12号文件，要求领导干部不但要如期报告个人有关事项，而且开始启动核实程序和抽查程序，核实及抽查程序的启动标明我国财产申报制度进入到法制化的实质发展阶段，在财产申报法制化进程中具有里程碑式意义。

当前，财产申报是我国领导干部报告个人有关事项的一部分。[2017]12号文件是根据《中国共产党章程》等党内法规制定的，属于从严治党，促进领导干部遵纪守规、廉洁从政的纪律规定。在2023年新修订的《中国共产党纪律处分条例》中，财产申报的部分原则和内容，已经与党员必须遵守的廉洁纪律相衔接。[2017]12号文件要求全国范围内党、政、军、法、监察、教育等系统的所有在任副处级以上领导干部申报本人、配偶及共同生活子女的财产，离退休但未办理相关手续的领导干部也涵括在申报之列。对比来看，从1995年至今，[2017]12号文件规定的申报主体、申报内容、管理程序以及申报责任均最为严厉，这也是中国共产党立志“从严治党”以及“自我革命”在党纪政纪层面的直接反映。

[2017]12号文件要求领导干部申报内容重点围绕本人及配偶和共同生活子女的收入、房产及投资等财产性事项，上述财产无论是形成于国内还是位于国（境）外，都必须申报，并“突出与领导干部权力行为关联紧密的家事、家产情况”[2]。按照新规，领导干部于每年1月31日前集中报告一次上一年度个人事项和财产，并对报告内容真实性、完整性负责。非[2017]12号文件涵盖的人员、拟提拔为领导干部考察对象或者拟列入所列范围的后备干部人选，在拟提拔、拟列入时应当报告个人有关事项。官员辞去公职的，在提出辞职申请时，需报告个人有关事项;已退出现职、尚未办理退休手续的需要申报。退休后是否申报，[2017]12号文件没有涉及，但新修订的《公务员法》及《中国共产党纪律处分条例》对领导干部退休后从业有严格的限制，不得违反。[2017]12号文件把组织部门和人事部门作为财产申报的管理机构，中管干部向中共中央组织部报告;由本单位管理的领导干部，向本单位组织（人事）部门报告;不属于本单位管理的领导干部，向上一级党委或党组的组织（人事）部门报告。因职务变动而导致报告义务人受理机构发生变化时，原受理机构在30日内将义务人的报告材料按干部管理权限转交新受理机构。我国对领导干部报告个人事项的资料、组织（人事）部门对个人有关事项情况进行汇总综合的资料以及查核资料对内、对外严格保密。组织人事部门、纪检监察机关、巡视机构、检察机关在必要时可以查阅报告资料。申报人违反报告义务，责任方式包括要求义务人做出说明、批评教育、组织调整或者组织处理、纪律处分。

[2017]12号文件与2010年及以前通过的类似规定相比，最大的变化是建立了报告资料查核机制。查核机制由组织（人事）部门启动，主要核查报告资料的真实性和完整性，以随机抽查为常态，重点查核为补充。随机抽查每年一次，按10%比例进行。重点查核主要针对拟提拔为领导干部的考察对象、拟列后备干部人选、拟进一步使用的人选以及因被举报和其他原因需要查核的对象。纪检监察机关、巡视机构、检察机关可以委托组织（人事）部门对领导干部报告个人有关事项进行查核。查核联系工作机制由中共中央组织部和地方党委组织部牵头，成员既包括司法审判机构也包括行政系统重要职能部门以及银行税务等金融机构。查核结果将作为衡量领导干部是否忠诚老实、清正廉洁的重要参考。

二、财产申报制度的实践进程与效果

从实践的角度看，我国财产申报经历了三个主要阶段：

第一阶段为1995—2005年，特点是建立并开始实行财产申报制度。

从例行公事的角度讲，按照规定，这一时期，每年7月1日—20日，县处级以上领导干部，将就其上半年收入向所在单位组织人事部门申报，次年1月1日—20日，申报义务人就前一年度下半年收入进行申报，申报具体内容由组织人事部门掌握，不对外公布。省部级以上领导干部从2001年6月15日起，每隔一年，于1月1日—31日填写《领导干部家庭财产报告书》，报告书提交到中共中央组织部，内容不公开。从1997年1月31日开始，县处级以上领导干部除申报家庭收入外，还必须向所属单位组织人事部门报告本人、配偶、共同生活子女建造、买卖、出租房屋及集资建房情况。社会团体、企事业单位的县处级领导干部向本单位党委、党组报告房屋出租、买卖变动情况，所有报告内容均不公开，由单位内部掌握。

第二阶段为2006—2012年，主要特点是地方纪委或党委推动，自发进行财产申报试点工作。

2006年后，县处级以上领导干部开始报告个人有关事项，个人有关事项吸纳了《1997规定》的某些重大事项。个人有关事项，重点涉及个人生活领域。领导干部个人生活是否符合社会公序良俗和党纪、政纪规定，既关系到干部个人形象，同时也会影响党的形象和社会对领导干部的整体认知。随着改革开放的深入，经济生活的活跃，对外交流日趋频繁。国家工作人员尤其是领导干部的配偶、子女移居、定居、旅居国（境）外的情况渐增。某些官员乘配偶、子女移居、定居国外之机，利用法律漏洞、空白，铤而走险，开始转移非法财产。为防止贪腐官员转移资产到海外，2006年报告个人有关事项特别关注官员的上述情形。2010年7月，中办国办联合印发修改后的《领导干部报告个人有关事项》，县处级以上领导成员报告事项及实际填写表格均有所增加。配偶、子女没有移居国外情形的，申报时填写2份表格;存在移居国外情形的，除填写其他正常表格外，还需填写配偶、子女移居国（境）外情况表;移居情况在申报年度发生变动，还要填写情况变动表。上述填报内容仍由单位组织人事部门掌握，但如遇干部选拔任用、干部监督以及纪检监察机关调查核实或是查办相关职务犯罪时，经批准，可以查阅相应申报材料。

此阶段财产申报的最大亮点是地方试点普遍推行。很多地区根据本地情况，制定相应政策并采取相应措施，自发试行财产申报。一些县级人民政府或地级市的纪检部门，制定了适用于本地区的财产申报规范文件。这些文件不是行政立法，属于党纪和廉政监督性质，对该地区的党员干部具有规范作用。作为现有制度的补充，这些规范性文件总体上没有突破当时制度框架;但作为地方财产申报制度和实践的探索，其价值则远在预防和控制腐败的成效之上。

2008年后，我国多地开始试行财产申报，最早探索这一制度的是新疆阿勒泰。当年5月，阿勒泰地区纪委、监察局、预防腐败办公室三部门联合印发《关于县（处）级领导干部财产申报的规定》，要求县处级及科级干部申报汽车、住房、股票、证券、遗产继承、赠与、债权债务及个人银行存款等财产。2009年1月1日，新疆阿勒泰地区廉政网公示了申报内容。首次应申报对象计1064人，实际申报1056人，申报率99.25%;未申报8人，仅占0.75%，8人均为县（处）级干部，其中3人涉贿被捕在押无法申报;1人离岗假休在外地待返回后申报;2人因退休后出国探亲暂时无法申报;2人因患重病在外地治疗无法申报。[3]其中县（处）级干部的财产申报表在新疆阿勒泰地区廉政网公开，科级干部财产不公开。阿勒泰财产申报范围广、内容全、结果透明，因此官方乃至民间都称此次申报为“破冰之举”。继阿勒泰后，一些地方纪委、组织部门也开始探索财产申报制度，大致分三类。第一类是原有党内述职述廉制度的深化;第二类属于专项或单项财产公示;第三类属于干部人事管理和任用制度改革。

浙江慈溪市财产申报属于述职述廉范畴。2008年底，慈溪市纪委、组织部联合印发《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定》。从2008年12月到2009年1月，慈溪公示了700多名副科级干部及国有企业负责人本人、配偶及未成年子女所有的房产、汽车、出国求学、国外定居、经商、办企业情况。公示后由干部所在单位员工进行无记名投票，检测申报结果的真实性。这一探索具有财产申报性质。但市纪委、组织部设计公示方案和办法的初衷主要是出于廉政建设。至2012年年初，据慈溪市纪委统计，已有893名干部进行财产申报并公开。[4]与“慈溪模式”相近的有四川高县推行的基层官员财产登记制度及上海浦东2009年底启动的领导干部廉洁自律信息系统。湖南湘乡财产公示属于第二类。2009年10月，湘乡市要求县处级领导干部申报自建、集资、福利、购买、租赁等所有类型房屋的详细情况。首次申报69人，包括9名市委常委，法院院长，检察院检察长，公安局政委、局长等所有正县级和副县级干部。69位干部中，申报2套住房的16人，3套住房的1人，申报住房0套的1人，其余51位申报住房1套。为验证申报情况，湘乡市纪委到房产部门进行了档案核对。湘乡的专项财产申报，范围虽狭窄，但符合财产申报制度的主要构成要素，具有财产申报性质。且本次申报过程中，湘潭市纪委明确：不报告或不如实报告住房情况，由所在党组织给予批评教育，责令改正;情节严重的，给予组织处理和纪律处分。[5]

与湖南湘乡相较，重庆开县的财产公示更接近于财产申报制度。开县于2010年1月启动新任党政主要领导财产申报，要求全县新任县级部门、县委部委、镇乡街道的党政正职领导干部，在任职或离职30日内，向县纪委、组织部主动申报家庭财产及收入，并在本单位公布。首批申报者中，申报财产最低的21万元，最高的178万元，之后全县300多名领导干部逐步申报财产。[6]安徽庐江的申报模式属于第三类。2011年8月，庐江县要求拟提拔的副科级干部如实申报个人、配偶及共同生活子女的所有财产、投资、债权债务情况，并向社会公示。宁夏银川、湖南浏阳的做法与安徽庐江拟任干部财产公示类似。自2009年新疆阿勒泰地区启动财产申报制度后，截止2014年9月，全国地方自行试点财产申报制度的接近40个县、市、区。[7]

第三阶段为2013年至今，特点是中央开始财产申报试点，执行及查核力度逐年加大，预防和惩治腐败成效渐趋显现。

党的十八大后，中央决定试点财产申报及公示制度。2013年广东省和陕西省率先施行新提任领导干部有关事项公开试点，这是中央首次在省级层次主动推行财产申报试点。广东省委在《关于贯彻〈2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要〉的实施意见》中要求“一把手”带头进行财产申报，然后逐渐扩展。在基层，广东省选择始兴县、横琴新区、南沙新区作为首批县区级试点。按照试点要求，南沙新区的副处级干部，始兴县、横琴新区的科级干部就其全部财产进行申报。陕西省委于2014年6月要求省管正处级以上干部、省直机关正处级领导干部、以及新提拔领导干部申报家庭财产、报告重大事项。

2014年1月，中组部印发《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法》，财产申报核实制度开始实施。2014年中组部抽查核实中管干部、省部级后备干部1550名，各地各单位抽查核实厅局级、县处级领导干部60170名。其中5名拟提拔中管干部被取消提拔资格，数十名厅局级、县处级考察对象被取消提拔资格。[8]2015年，全国被抽查的领导干部中，因不如实报告个人有关事项被取消提拔资格3902人，调离岗位35人，改任非领导职务17人，免职58人，降职14人;发现问题线索移交纪检监察机关给予党纪政纪处分160人;批评教育4.16万人，责令做出检查1.43万人，通报批评856人，诫勉5891人，取消后备干部资格698人。[9]截至2017年8月，全国因不如实报告等问题，被暂缓任用或取消提拔重用资格、后备干部人选资格1.1万人;受到批评教育、责令作出检查10.38万人，诫勉1.98万人，组织处理651人，移交纪检监察机关处理609人。[10]

2017年后，除中央层次的查核外，各省市区等地方政府每年选择指定时间进行抽查或重点查核。2017年4月，作为拟提拔考察对象，福建省某央企组织、人事部门对该企业部门负责人聂某个人有关事项报告进行查核，发现其有172.42平方米的房产未申报。聂某称该房产长期由儿子使用，导致遗忘，因此未作填报。组织人事部门对相关情况进行综合研判，认为该同志未报告房产属于瞒报，决定对其诫勉谈话，半年内不得提拔或者进一步使用。[11]2017年6月，作为拟进一步使用人选考察对象，福建省委组织部对省属某高校某正职领导个人有关事项报告进行查核，发现其少报配偶投资的3家企业及儿子投资的2家企业。省委组织部会同省工商局进行查核，其子投资的2家企业早已停止运营与事实不符，其中1家企业在2016年仍有营业收入;其配偶已从投资的2家企业撤资情况属实，但未办理工商变更手续。省委组织部认定该领导的行为属于瞒报，决定取消其考察对象资格。[12]省级组织人事部门还会对抽查总体情况予以公布，供社会监督。2018年5月，青海省启动第一批领导干部个人有关事项报告随机抽查工作，按照10%比例随机抽取全省8个市、州407名副处级以上领导干部及配偶子女共1440人。本次查核向各市、州组织部门反馈查核信息7434条。各市州组织部门将对抽查核实结果进行比对，对少报、漏报或未如实填报的领导干部做出处理。[13]从第三阶段的实施情况看，领导干部个人有关事项报告制度在高压反腐的态势下，解决利益冲突及预防腐败的作用越来越直接，与前两个阶段相比，执行力度明显加大，预防和惩治腐败的效果已经彰显。

三、法制化是财产申报制度的必然选择

改革开放四十余年来，中国人以自己的方式创造了世界经济奇迹，中国式现代化已初露峥嵘。经济发展、现代化建设取得伟大成就的同时，诸多政治问题、经济问题、社会问题、生态问题也相伴出现。作为“政治之癌”的腐败问题，从改革开放至今一度呈愈演愈烈之势。对待腐败，党和政府态度明确，一直予以严厉打击，尤其是党的十八大以后，中央反腐败的态度更加坚决、明确。党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。”[14]党的十九大报告指出：“坚决纠正各种不正之风，以零容忍态度惩治腐败，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始终保持党同人民群众的血肉联系。”[15]财产申报制度对于“四个自我”及“腐败零容忍”有着基础性价值。党的二十大报告进一步强调：“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号。”[16]财产申报制度是建设廉洁政治、打造透明政府的重要途径，财产申报是从严治党以及进行自我革命的必然要求。无论何种腐败，其最终动机都是获取利益，通过财产申报和公示可以渐次解开腐败的“利益密码”，直抵产生腐败的条件和土壤。“每一个良好的政治体制，必定有预防的功能，也有矫正的功能。它该具有一种自然的趋向将坏人排除在政府之外，并且不单纯依靠事后的惩罚来保障国家的安全，因为惩罚向来是滞后和不确定的东西。”[17]

通观世界各国，即便是最为廉洁的国家也曾经被腐败问题所困扰，但通过行政伦理建设、避免利益冲突实践以及强力打击政治腐败、经济腐败和社会腐败，经过多年努力，腐败得到控制，政府和社会都出现了廉洁的气象。每一国家都有不同的文化和历史，有不同的政治制度，驯服政治体的原始本能——贪婪也有着不同的措施。因此，在预防和惩治腐败的进程中，各国都应该有自己的选择。对于国家而言，反腐败是一项巨大挑战。腐败对政治体有着很大的破坏力，同时，对于政治体而言，腐败也有着很强的适应性。因此，反腐败没有万能药，各国必须立足本国国情与制度，对症下药，方可“药到病除”。

2013年后，通过对领导干部个人有关事项报告审核结果的处理情况看，领导干部报告个人财产及其他有关事项，对于预防领导干部日后发生贪污腐败及其他职务犯罪具有积极意义，在一定程度上发挥了预防腐败的效用。在预防腐败作用较为明显，在社会公众对财产申报制度较为认同的总体形势下①，在社会总体稳定及金融实名、信用制度等其他辅助条件已近具备的前提下，使财产申报制度法制化，总体来看不会出现难以控制的局面以及社会震荡。因为财产申报不属于根本的或基本的政治、经济制度，它属于微观层面的预防惩治腐败制度的一个环节或一个侧面，不存在“牵一发而动全身”的问题。美国著名国际政治学专家罗伯特·杰维斯认为：“改变基础性的东西是危险的，因为它会引起连锁反应。在改变规则时，我们采取的每一步，都需慎之又慎，否则可能会出现灾难性的后果。”[18]而财产申报制度的调整和变化，虽会牵涉多人、多个家庭，但罗伯特·杰维斯警告的“灾难性”后果并不会出现，这是由财产申报制度的性质和品格决定的。

习近平总书记强调：“要在坚持好、巩固好已经建立起来并经过实践检验的根本制度、基本制度的前提下，坚持从我国国情出发，继续加强制度创新，加快建立健全国家治理亟需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度。要及时总结实践中的好经验好做法，成熟的经验和做法可以上升为制度、转化为法律。”[19]财产申报从雏形发展到目前，党和政府已经总结了很多经验，对这一制度进行了多次调整。今后一段时期，继续总结财产申报在预防和惩治腐败中的作用和经验，当是财产申报法制化的一个重要前提。一旦条件成熟，便可以进行财产申报立法。因此，我国进入新时代后，财产申报法制化有其历史必然性。一个政治体是否廉洁，或者腐败，是多因素复杂运动相互影响相互作用的有机结果。文化传统、国民素养、立国方式、体质选择、社会进程、治理体系、治理能力、政府质量等都会影响一个国家的建设与发展。因此，具体的制度设计只能置于具体的国情之中。在一个国家发挥作用的制度在另一个国家也许失败，制度的“水土不服”并不乏先例。具体到预防和惩治腐败制度，情况亦不例外。财产申报制度在很多国家已经发挥了预防和惩治腐败作用，但在具体设计时，很多国家都选择了适合本国国情的切入点。是以从政道德、行政伦理、解决利益冲突，还是直接以惩治腐败作为制度切入点，立法者和决策者必须认真对待。制度设计的刚性或柔性，应与一国当时的治理能力和治理体系及相应预期相一致，切不可脱离实际，也不能“画饼充饥”。在我国治理体系逐步完善，治理能力日益加强的情况下，财产申报的法制化已成为历史发展的必然。

党的十八大后，反腐败成效虽然显著，但据2014年以来最高人民检察院工作报告提供的数据显示，县处级以上领导干部腐败犯罪依然严重。2013年，最高人民检察院立案侦查贪污、贿赂、挪用公款100万元以上县处级以上国家工作人员2871人;[20]2014年最高检查办贪污、贿赂、挪用公款100万元以上的县处级以上国家工作人员4040人;[21]2015年查办贪污贿赂、挪用公款100万元以上的县处级以上干部4568人;[22]2016年立案侦查县处级干部职务犯罪2882人、厅局级干部446人;[23]2017年最高检立案侦查涉嫌职务犯罪的县处级国家工作人员15234人;[24]2019年后，因最高检工作报告统计口径发生变化，在提交审议的工作报告中，不再单独统计县处级以上工作人员的贪污贿赂及职务犯罪。2022年后，“行贿受贿一起查”开始进入公众视野。最高检工作报告显示，2021年起诉受贿犯罪9083人、行贿犯罪2689人。[25]2022年起诉行贿犯罪1.4万人。[26]2023年起诉行贿犯罪2593人，同比上升18.9%。[27]从上述近十年的数据看，如此多县处级领导干部及公职人员涉嫌贪污、受贿、挪用公款、行贿以及其他职务犯罪，从侧面反映出当前的个人事项申报制度在预防腐败的问题上受到了一定程度的限制和干扰。案发后，经媒体报道的被检察机关起诉及被人民法院判决后的涉案财产之巨，令公众为之震惊。理性地看，纪律的“软约束”并不会对所有公职人员都起作用，“刚性”的法律才是真正的“达摩克里斯之剑”。虽然衡量反腐败工作的效果，不能单纯以统计数据作为衡量标准。但如此多的领导干部深陷腐败之中，党和政府应当在进行反思的同时，必须深入探究领导干部“前腐后继”的根本原因。“如果不能搞清这些深层的腐败原因，那么腐败动机就仍会继续存在。而当新任官员和个人开始利用那些继续存在的腐败机会时，反腐败运动原先的短期成果也将会荡然无存。”[28]从理性经济人的假设看，人是趋利的，官员也是人，趋利是正常的。普通人的趋利之心会在社会交往的博弈中得到消磨和控制;但掌握了权力、能够控制各种有形无形资源的官员的趋利之心如何引导和控制，则是世界性难题。不同社会“在引导人的利己之心方面存在着很大差异。贿赂成习、腐败成风，充分表明各国在把个人私心引向对社会有益的生产性目的这一方面，普遍上是失败的”[29]。艾克曼的解释也许绝对，也许悲观，但对利己之心向公益之心的引导，的确应该引起国家的高度重视，而财产申报制度正是“引导利己之心向公益之心转变”的有益尝试。

结"语

世界范围内，实行财产申报制度的国家已超过半数。有的国家采用单独立法的形式;有的国家把财产申报作为反腐败法的组成部分;有的国家在宪法中做出原则规定，再通过具体法律使之条文化、规范化;有的国家把财产申报作为公务员纪律的一部分;有的国家则通过解决利益冲突问题同时实行财产公示。无论采取何种方式，财产申报制度的确立都经历了较为漫长的过程。从实践的角度看，有些国家财产申报制度在预防和惩治腐败过程中发挥了极为重要的基础性作用，有的国家效果并不明显，甚至形同虚设。即在世界范围内，财产申报无论在规则本身还是执行效果上都表现出多种面向。我国财产申报制度从1995年初步确立，历经数年，其间几度删减增改，法制化进程可谓坎坷。目前“小荷已露尖尖角”，法制化进程渐趋“瓜熟蒂落”。党的十八大以后，查处的很多腐败案件，已经有多名腐败分子在判决时涉及到“不如实向组织报告个人事项”的表述，司法实践为财产申报的法制化提供了有力依据。有鉴于此，未来我国财产申报应该在《领导干部报告个人有关事项规定》（2017）的基础上，综合《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国刑法》的有关规定，并整合《中国共产党章程》《中国共产党纪律处分条例》的相关内容，在总结30余年制度建设和实践经验的基础上，适时出台《财产申报法》或在出台《反腐败法》时专章列入财产申报内容，完成财产申报的法制化。财产申报的法制化，必将使预防和惩治腐败取得更为显著的成效，从而为国家治理体系的完善和治理能力的增强提供良好的政治生态环境。

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LegalizationofPropertyDeclaration：SystemOrigin，

PracticeProcessandHistoricalNecessity

LiuZhiyong

Abstract：FromexplorationtogradualimprovementChina’spropertydeclarationsystemhasbeenmorethan35years，fromtherudimentofthesystemtothepracticeprocess，propertydeclarationhasgonethroughthreehistoricalperiods，eachperiodpresentsdistinctcharacteristics.Thecurrentsystemofleadingcadresreportingpersonalmattersandverificationisequippedwithalltheelementsandmainfeaturesofthepropertydeclarationsystem.Thesocialistdemocraticsystemwithpeopleasthecenter，thecurrenttrendoffightingcorruptionandthecourageanddeterminationofthePartyCentralCommitteetofightcorruptionhavelaidtheconditionsforthelegalizationofpropertydeclaration.Propertydeclarationcanguidetheself-interestedhearttotheheartofpublicwelfare，cansolvethedeep-seatedproblemsofanti-corruptionanddirectlytouchtherootcauseofcorruption.Withthegradualimprovementofthenationalgovernancesystemandthegradualenhancementofgovernancecapacity，thelegalizationofpropertydeclarationhasbeenahistoricalnecessity.Fromthehistoricaldevelopmenttrackoftheestablishmentofthepropertydeclarationsystem，theinflectionpointofacountryfromcorruptiontohonestypreciselybeginswiththeestablishmentandimplementationofthepropertydeclarationsystem.Afterthe18thNationalCongressoftheParty，thePartyandthegovernmentbegantoexerthighpressureagainstcorruption.Undertheshockofthehighpressuresituation，corruptionwasrestrainedandthesevereanti-corruptionsituationbegantobereversed.However，inthehighlycomplexandhighlyuncertaininternationalanddomesticsituation，China’s"reformhasenteredthedeepwater，andtheproblemofcorruptionstillexists.Thelegalizationofpropertydeclarationcaneffectivelycurbthedevelopmentofcorruption，thusprovidingagoodpoliticalenvironmentfortheimplementationofotherreformmeasures.

Keywords：propertydeclaration;leadingcadres;preventandpunishcorruption;legalization

（责任编辑：刘亚峰）

收稿日期：2024-09-17

作者简介：刘志勇，法学博士，浙江师范大学法学院教授，博士生导师，研究方向为中国政治法律制度。