中国式现代化进程中情境治理的法治范式研究

摘"""要：现代化进程中的结构性变化催生了日益复杂的治理形势与日趋多元的治理需求，对社会治理的理念、方式和效果提出了新的更高要求。基于具体情境的治理是中国式现代化进程中加强和创新社会治理的有效途径。情境治理秉持着对治理有效性与长效性的追求，存在着价值与技术的逻辑界分，既契合人民日益增长的美好生活需要，亦能够促进社会治理体系的系统完善。通过现代化进程中情境治理的典型模式比较与领域样态考察，解析情境治理的基本类型和方式，探查情境治理在不同模式和领域的共通性经验。情境治理的实践范式存在着政策性、即时性和“个案式”导向，需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用予以调整和匡正。以“党建引领基层治理法治化”优化情境治理的要素结构，以“回应型法治”整合多元主体，以“发展型法治”充实规范体系，从结构、主体、规则等维度系统性地将基于具体情境的治理范式升华为更具普适性、规范性的法治范式，推动制度优势更好转化为治理效能。

关"键"词：情境治理;中国式现代化;社会治理;依法治理

中图分类号：D63;D92"""文献标识码：A"""文章编号：1007-8207（2024）01-0001-13

一、问题的提出

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调指出，进一步全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。社会治理现代化是中国式现代化在社会治理领域的具体体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。社会治理的现代化程度，直接与人民群众的获得感、幸福感、安全感相互关联。人类社会发展历史表明了现代化是历史发展的总趋势，但现代性孕育着稳定，现代化过程却滋生着动乱。[2][3]作为“能够变化并且经常处于变化过程中的有机体”[4]，现代社会的转型实质上是现代性因素逐步替换传统性因素的动态过程，这一结构性的变化催生了日益复杂的治理形势与日趋多元的治理需求，对社会治理的治理理念、治理方式、治理效果都形成了不同程度的冲击抑或重构。如一些领域和地方的小过重罚、重过轻罚、同案不同罚等现象常在舆论场上引发广泛关注，折射出治理理念滞后、治理方式错配、治理效果边际递减等问题，给国家治理体系和治理能力现代化的目标实现带来了阻滞。[5]此类实践问题对创新社会治理体制机制和手段、健全社会治理体系，促进社会治理的精细化、规范化、长效化提出了更为深切的发展要求，也催生了新的治理理念和治理方式的运用需求。“情境治理”作为一种新的治理方式，能够根据不同的情境匹配不同的治理方式，达致切实有效的治理效果，是中国式现代化进程中加强和创新社会治理的可行路径。

基于情境治理在概念层面的周延性考量，当前学界鲜见针对情境治理的专门研究，更多是从实践场域中提炼情境治理的特性，主要有以下三种研究进路：一是基于“技术主导”的情境治理，认为现代国家普遍性地存在建立高度“理性化”的行政体系需求，而互联网、大数据、人工智能等现代信息技术的发展催生了政府治理的变革趋势。[6]政府构建的平台治理、组织治理等技术工具潜藏着“治理”与“控制”等要素，通过动态调整来回应和解决问题，堪为应对复杂社会制度情境的灵活调适机制。[7]二是基于“危机应对”的情境治理，认为危机频发是现代社会的特征之一，需要依据责任、要素、时机等情境要素选择有效的回应策略，提升社会治理和危机应对的能力。[8]对于冲突性强、关注度高的公共事件，更加需要发挥情境治理的作用来回应和解决问题，且还需要在具体的治理过程中吸纳具有能力的多元主体参与，以情境式治理强化治理的韧性。[9][10]三是基于基层场域的情境治理，认为情境治理并非要求“均质化”的主体参与，而是需要管理者依据问题的具体性质、目标群体特征等具体因素来进行选择，强调治理“工具”与治理“情境”的匹配。[11]情境治理亦具有“柔性治理”的特征，在基层治理场域也应当注重村规民约、居民公约等不具备法治刚性的社会规范与情境治理之间的有机嵌合。[12]

既有研究凸显了情境治理在社会治理现代化中的重要功能，也陈列了运用技术工具、社会规范和多元主体参与等情境治理方式，但上述研究进路所聚焦的“技术主导”“危机应对”“基层场域”均是具象经验的简单嵌入，依循着个案式、地域式的运作逻辑，呈现出情境治理系统性融入社会治理的法治范式缺失。在某一领域、地方，依循情境治理而取得良好治理效果的“个案式”范例并不鲜见，但如何将其上升为兼具普适性与有效性、足以推而广之的法治范式，是横亘于迈向社会治理现代化道路上的现实问题。在当前的社会情境中，政治、经济、文化等因素的作用以及政府、市场、社会之间的博弈互动等，均从不同层面影响着社会治理的实际效果，亦影响着情境治理的具体适用与普遍推行。[13]因此，有必要从社会治理现代化的领域实践中提炼出情境治理的范式，以系统化、规则化的理念和方式凝练出相应的法治范式，以更为精细、明确和稳定的情境治理助益社会的规范之治、有效之治、长效之治。

二、中国式现代化进程中情境治理的生发逻辑

现代社会治理的规则系统是多元的，依循法治规则程序运转的刚性治理是社会治理的主流模式。[14][15]在迈向社会治理现代化的进程中引入情境治理，逐步替代或补强刚性治理手段不足的适用场域亦逐渐拓展，显现出情境治理强大的制度效能与应用前景。现代化的社会治理，重视情感、文化、多元主体参与的情境治理较之于科层压力下的刚性治理更为灵活与精细，且能补强自上而下的行政科层制所导致的对治理对象的忽略。简而言之，情境治理即在不同的治理情境中采取不同的治理手段，较之于基于制度与权威的治理模式更为强调治理主体的自发参与、治理方式的灵活采用、治理结果的长期有效，被概括为“视具体情况而定”的治理。[16]这样的治理方式能够契合人民对美好生活的期待，为社会治理现代化提供价值导引与实践指向，也能够以更为灵活的治理理念和方式加强和创新社会治理。

（一）价值逻辑：情境治理契合人民美好生活需要

现代社会治理需要以更为灵活的方式适配越发繁杂多变的管理需求。[17]缺乏足够灵活与变通的刚性治理在实践中显出困境。一是刚性治理强调塑造行政主体权威与运用正式规则，公众易于变成调整的客体而非治理的主体，既不利于多元主体参与社会治理的主观能动性发挥，也在权威强调之下阻滞了对话、协商等治理互动。二是刚性治理通常伴随着“一刀切”治理与“碎片化”治理，这两种治理方式尽管能够迅速产生治理效果，但也会减损甚至挫伤治理群体中的社会共识，不利于全社会的情感价值凝聚、共同目标推进。[18]通过自上而下发布与执行行政命令的方式进行单一向度的社会管理，在形塑管理主体权威的同时易于形成社会公共事务管理的“排他性”空间，难以应对丰富多元的社会治理实践，且对于现代社会生产和生活体系的发展也存在着一定程度的阻滞作用。同时，强调秩序行政的传统秩序法制依赖于命令、许可保留、禁止、处罚等“刚性”手段进行社会治理，作为治理主体的行政部门在缺乏合作与协商的情形下对精细化治理、人性化治理显得力有不逮，对社会观念变迁、技术革新以及社会包容等方面的发展需求也难以应对。[19]但如果行政机关在履行职能时能在合理范围内进行变通，根据具体情境制定并采取更为合理的措施、达致更好的治理效果，那么变通下的治理状态通常要优于刚性的秩序治理，能够更好地纾解单一主体主导下的治理困局。随着传统治理模式的变迁和整体性治理、新公共管理等理论更新，现代化社会确然存在着运用和发展情境治理的需求，社会治理现代化也要融入情境治理的价值理念，引导推动社会治理迈向精细化治理、长效化治理。

（二）技术逻辑：情境治理是加强和创新社会治理的有效路径

处于转型期的社会产生了复杂深刻的社会变化，催化了范围广泛、种类众多的利益诉求，为社会治理中增加了更多的不确定因素。[20]基于刚性治理的应对模式在领域上集中于单维度的问题，通常表现为“头痛医头、脚痛医脚”的运动之治、碎片之治，相关主体采取的治理行为也显得被动与拘束。加强和创新社会治理需要丰富的治理技术路径，刚柔并济地进行治理，而基于具体情境的治理正是对治理技术的创新和充实。在激发社会治理主体的积极性方面，情境治理能够破除科层制下的“行政包揽”。公权力主导社会治理与多元主体共治是互缘共构的双层体系，共同应对社会转型过程中多样化的治理事务和多元化的利益诉求。[21]但行政主导之下，构建社会治理体系所需要的人、财、物及相应制度安排通常均由管理部门“包揽”。公众是社会治理的主体和社会治理的结果承担者，但行政包揽之下的“行政动员”取代了应然层面的“社会动员”，治理议题几乎均由行政主体包揽，造成了公众的客体化和弱参与性，呈现出社会治理参与的单向度化：行政主体对治理内容进行单向供给，而社会群众则被动接受。由此，居民的利益表达机制弱化、表达机会缺失，行政主体所提供的治理内容与居民的治理诉求存在着错配。情境治理强调非正式制度的运用以及社会协商、主体互动的过程，能够更为充分地汲取公众的利益表达与治理需求，强化多元主体参与社会治理的积极性、有效性。

在强化主体合作方面，情境治理能够消解不同领域和层级的“不合作”。社会协同与公众参与是加强和创新社会治理、完善社会治理体系的应有之义，但传统治理模式下的自主空间限缩，导致治理主体对构建更具整体性和实效性的制度安排缺乏足够的积极性，倾向于沿袭“事本主义”的治理惯性，规避结构层次趋于复杂化的社会治理场景革新。[22]传统治理模式强调任务目标的效率化实现，按照线性的程序化管理和绩效化考核，将本应过程性、长效性的社会治理简化为具备明确政策预期的单次性任务。[23]由此，社会治理的复杂性被效率性逻辑所隐匿，治理主体难免受制于“任务驱动”而疏于“内生秩序”“共同体情感”的培育。然而，社会本身是人的共同体，社会治理所具备的公共性也需要共同体的长期持久的协作。[24]公共性的协作需求以及社会作为共同体的情感联结，呼吁着情境治理的导入。情境治理蕴藉着“情感治理”的人文培育与“协作治理”的机制生成，能强化不同领域和层级的社会协同、公众参与，从而促进社会治理体系的系统完善。

三、现代化进程中情境治理的样态考察

中国式现代化作为人类现代化的中国范式，既有中国特色，亦有世界各国现代化的共性。[25]以工业化和技术创新为基础的现代化进程中出现的治理难题，是经济发展、技术革新、观念变迁等因素作用下的共性问题。[26]如德国、日本、荷兰等国家的现代化进程中产生了治理赤字和广泛的不合作、不信任等治理难题，在破解这些治理难题时各国有着对治理情境的考量，但采取的应对模式存在区别。基于具体情境的治理在现代化进程中得到了一定程度和范围的实践，因而可在实践中提炼出相应的情境治理范式。在这一基础上，本文通过文明交流互鉴的比较视角，对现代化进程中社会治理的共性难题予以剖析，比较考察不同国家在迈向现代化进程中治理范式的变革，并结合中国式现代化进程中社会治理的领域实践进行共通性分析。

（一）现代化进程中情境治理的横向考察

⒈基于行政调控的合作模式。环境治理领域中关于生态保护的政策法规易于制定而难于执行的困境，促使德国的行政部门在调控科学的理念下展开广泛的主体合作。德国行政调控理论发轫于20世纪70年代的环境治理领域，当时的环境法规难以真正落实，出现了“执行赤字”，故而行政机关在实践中选择与居民、企业组织展开合作，通过合作来寻求能够共同接受的方案来解决环境问题。行政调控是一种综合性行政决定，能够基于“严格规制”与“促进发展”的弹性调控而对利益分歧、冲突与竞争进行规制。[27]行政调控的模式首先在法律规范层面分析不同立场主体的利益，其次从法律影响层面分析利益情况，最后分析法律能否解决以及如何解决实践中的问题。行政调控一方面要求行政机关建立自我问责机制并重视公民的参与和评价展开外部调控，另一方面要求将“治理”作为自我调控方式引入，将“私人行为体”与“国家行为体”以跨部门的方式联成网状结构，而国家的行政任务亦须限定在这一网状结构中与其他主体展开合作而完成。质言之，行政调控重视通过主体间的合意形成来实现治理目标。德国倾向于以行政调控的方法采用更为灵活、更为有效的非强制性的执法方式来匹配现代社会治理需求，例如通过发布经济发展计划、产业政策、公开行政信息、提出建议等方式，对居民、企业和其他社会主体进行协商性、指导性的规制。[28]

⒉大量运用行政指导的牵引模式。行政指导是行政机关对特定的个人、法人、团体采取的希望、诱导、劝告等方式，并在相对方同意和协作下发挥效用。日本的《行政程序法》规定了行政指导的定义与原则、方式、程序、注意事项等，以法律形式确认了行政指导的地位与功能，使之能够更为规范和稳定地作用于社会治理。[29]日本社会存在着数量众多的承载不同社会功能的行政指导，且对行政指导在宏观行政管理过程中的补强作用尤为注意。政府、行业协会等主体运用行政指导的方式在社会治理中发挥出牵引作用，如培养新兴产业、维持市场秩序、调停矛盾纠纷等。行政指导的具体形式也较为广泛，如发布产业政策、制定指导性计划、开展合作恳谈会等。行政指导不仅由行政机关制定实施，地方公共团体也能在实然层面上参与行政指导。地方公共团体本身具备制定包含实体性政策理念、居民参与、信息共享等内容的自治规则的权能，并能对相应事项的基本原则与具体性程序进行规定，如在建筑施工领域，地方公共团体能够制定发布非强制的指导文件和规划纲要，此类文件并非刚性的法律法规，而是发挥行政指导基准的作用。[30]

⒊基于主体交互的协商模式。个人主义、文化多元化和全球化对社会治理的效果需求和工具供应带来了不可忽视的压力。传统的基于行政秩序的治理模式在日益多元化的社会中表现不佳，公众对于政府治理能力的信任度逐渐减弱的同时还提升了对个体参与社会治理的自由度要求，对公共治理通常需要“量身定制”的解决方案。但现代社会的复杂性逐渐加深了信息的不对称和信息失真，不利于在各个主体之间建立起足够的信任。因此，荷兰政府逐渐倾向基于交互协同的协商治理，即在对各治理领域的具体情境进行分析后，通过政府、公民、企业等主体之间的交互协同，商议出适当的治理工具以应对社会出现的各式各样的治理问题。在治理的具体方式上，通常以缔结包含了具体情境要素的契约展开主体交互与治理协商，并通过建立权利和义务之间的互惠关系来应对信息的不对称和不合作行为。如伴随社会情境的改变，荷兰西南三角洲的治理策略发生了适应性转向，强化治理工具和治理网络进而促使跨界主体之间进行协商取得共识。[31]尊重参与者主体性的协商式治理，既照顾了社会治理具体情境中个体参与者的偏好，也促使治理主体在互动调整中逐渐产生信任，为社会治理成本降低和治理方式创新提供了条件。[32]

（二）中国式现代化进程中情境治理的领域实践

中国式现代化的共性与个性决定了中国式现代化要遵循世界现代化的客观规律，需要立足国情实际开拓自己的现代化道路。[33]推进国家治理体系和治理能力现代化、加强和创新社会治理等制度举措，正是基于中国国情而产生的治理变革。情境治理在推进国家治理体系和治理能力现代化、加强和创新社会治理等领域显现出丰富的实践样态，在一定程度和范围内形成了相应的实践范式，对于情境治理在理念和制度层面融入社会治理现代化有着重要意义。基于此，以行政执法领域和司法领域的情境治理为例，分析中国式现代化进程中情境治理的领域实践并总结相应的治理范式。

⒈执法领域的情境治理：基于行政规范性文件的文本和个案分析。情境治理在执法领域的适用颇多，一方面，“治理”与“执法”具有高度的相关性，即执法是治理的手段之一，治理成效良好亦是执法的效果追求;另一方面，各类执法方式和手段均需要考虑具体的执法情境，且大量的法律法规和指导性文件都对执法的依据、裁量基准等作出了规定。刚柔并济地考量行政对象、违法事由、主观态度、社会影响等具体情境的“柔性执法”，就是现代行政的一大趋势，亦是作为加强和创新社会治理的重要理念和措施。[34]尽管法律上尚无柔性执法的规范定义，但从部分已经公布的关于柔性执法的行政规范性文件中可以看出，在不同程度、不同领域确立了柔性执法的基本原则与具体方式，考量了包括主体、对象、主观态度、违法频次、社会效果等因素（表1）。

表1关于“柔性执法”的12份市级行政规范性文件

[序号行政规范性文件实施领域适用方式1《西安市市场监管局关于探索实行柔性执法的指导意见》市场监督管理行政指导、行政约谈、行政建议、行政提示、行政告诫、行政公示2《成都市市场监督管理局关于推行柔性执法的实施意见》市场监督管理行政辅导、行政建议、行政提示、行政告诫、行政约谈、行政公示、行政回访等非强制性方式3《南昌市市场监督管理局优化营商环境实行柔性执法办法（试行）》市场监督管理灵活地采取行政建议、告诫、约谈、提示等行政指导方式4《淮南市教育体育系统行政柔性执法指导意见》教育体育行政建议、辅导、示范、提示、告诫、约见、纠错、回访、披露、公示5《贵阳市生态环境局关于推进柔性执法的实施意见（试行）》生态环境各部门各单位应当根据实际情况综合运用6《武汉市农业农村局办公室关于实施涉企行政处罚三张清单制度推进包容审慎柔性执法工作的通知》农业农村治理灵活采用说服教育、劝导示范、行政建议、行政指导、行政约谈、行政告诫、行政回访等方式开展柔性执法7《抚顺市柔性执法事项清单（第一批）的通知》综合领域各单位自行确定8《大庆市柔性执法管理规定》综合领域辅导建议、说服教育、劝导示范、警示约谈等非强制性方法9《海口市综合行政执法局柔性执法实施办法（试行）》综合领域说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段10《广州市南沙区人民政府关于印发推行行政机关柔性执法包容审慎监管实施意见的通知》综合领域采用行政辅导、行政建议、行政提示、行政告诫、行政约谈、行政公示、行政回访等非强制性方式11《呼和浩特市关于推进“柔性执法”做好行政指导工作的意见》综合领域采用说服教育、劝导示范、辅导建议、约谈告诫、事后回访等方式灵活实施行政指导12《三明市推行柔性执法工作的指导意见》综合领域灵活选择说服教育、劝导示范、行政指导、行政建议、行政提示、行政约谈、行政告诫、行政合同、行政走访、行政奖励等方法]

基于行政规范性文件的文本考察，柔性执法的制度举措是对执法所面临的具体情境的分析应对，能够因应现代化进程中社会治理的新问题和新需求，起到了促进执法效果长期有效、实质有效的作用。从实践来看，柔性执法主要有合法性原则、合理性原则、过罚相当原则、便民原则等四项原则。合法性原则是柔性执法的规范基础，即行政机关实施行政柔性执法应符合法定职责和职能范围，不得违背法律精神、原则、规定，不得侵害行政相对人的合法权益。合理性原则旨在正确处理柔性执法与严格规范公正执法的关系，树立以人为本的执法理念，从实际出发综合权衡行政对象的主观态度、客观条件，实现法治效果、社会效果的有机统一。过罚相当原则是指实施行政执法既重视包容审慎、首违不罚等制度措施的运用，鼓励和引导执法对象改正轻微违法行为，对严重违法行为进行严格处理，以规范的裁量基准统筹宽严标准的具体适用。便民原则是指柔性执法的实施程序应当简明高效，针对不同事项适配灵活多样的方式方法，减少作为执法对象的成本和负担，促使形成政府与社会、公众良性互动的局面。总之，从上述关于柔性执法的行政规范性文件中可以看出，柔性执法对不同的执法情境有所区别和考量，并合理运用建议、提示、约谈等灵活方式，引导执法对象自觉改正，以“讲清事理、讲通情理、讲透法理”的方式优化执法效果，实现长治久安。各类行政规范性文件中“灵活地采取”“根据具体情况适用相应的执法方式”等文本表达，体现出执法领域对不同情境的精细考量。

关于柔性执法的行政规范性文件强调根据不同的执法对象、场景适配不同的执法方式，是情境治理在执法领域的规则性显现。而在行政执法的个案层面，亦有情境治理的直观体现。如在高度符合社情民意的“无锡开店遇用气问题街道10分钟解决”案例中，某个体商户面临着“餐饮业不能使用煤气罐”和“市政部门未在店址铺设天然气管道”的两难困境。当地政府部门从具体的执法情境出发，没有简单机械地进行查处封禁，而是在情境式治理的思路下明确商户权利和市政责任并设立“过渡期”，以精细化、人性化治理代替“一禁了之”。[35]由此可见，这类治理方式是根据不同的治理情境选择不同的手段，从而能够具体而微地督促、引导或鼓励行政相对人迅速纠正违法行为、自觉遵守法律，实现长期有效的治理效果。行政规范性文件的变通性条款以及“个案式”出现的基于具体情境的执法应对，体现出情境治理对于社会治理现代化的重要功用。

⒉司法领域的情境治理：基于检察机关融入社会治理格局的制度解析。检察机关作为国家的法律监督机关，被赋予融入“共建共治共享”治理格局中的角色定位，承载着通过检察职能把制度优势转化为治理效能、参与“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的制度安排。[36]以检察机关主导的“行政争议实质性化解”的制度实践为例，各类案件的具体情境成为检察机关融入社会治理格局、化解社会矛盾的思路参照。检察机关在社会治理中既有基于规则的刚性治理，也有基于社会效果的检察建议、检察听证等柔性方式，即在具体的社会情境中依法采取法治效果和社会效果最优化的方式。因此，检察机关融入社会治理格局，在法治框架内更灵活、更长效地解决各类社会问题，正是情境治理的理念和方式在司法领域的实践体现。比如，行政争议长期以来是各类群体事件、信访事件的主要原因之一，存在着“大信访、中诉讼、小复议”的治理困境。[37]而与行政争议相关的判决又可能存在着“案结事未了”的情形，产生了行政争议在程序上结束但未能得到实质性化解的治理难题。检察机关以“实质性化解”为价值指向参与疑难行政案件的溯源治理，促进“案结事了政和”，体现出检察机关在具体的情境中对个案正义的精细化关照。实践中，检察机关实质性化解行政争议强调“化解”这一方式所具有的推动和促进矛盾纠纷有效消解的倾向，能够以个案情境的衡量着力解决“信访不信法”的治理难题。检察机关从传统的诉讼监督拓展至实质法治意义层面的“穿透式”监督，从监督行政审判活动“穿透”至监督行政机关的行政行为，意味着从行政检察层面的个案监督拓展为多元主体合作的社会治理。[38]检察机关以检察建议、释法说理等手段参与社会治理，能够补强法治化、程式化下的个案诉求回应，促进社会矛盾的真正有效解决，这也正是情境治理的特质体现。

四、中国式现代化进程中情境治理的法治范式建构

情境治理所遵循的价值和技术逻辑以及现代化进程中解决治理赤字、破解治理难题时对相关主体、制度规则、成本和社会效果等具体情境的衡量，呈现了不同领域和类型的情境治理的实践范式。尽管情境治理的实践范式在内容与方式上颇为丰富，也发挥出相当程度的治理效能，但实践场域的情境治理显然具有较强的政策性、即时性和“个案式”导向，仅能够在特定的地域、特定的领域发挥作用，难以实现情境治理的政策扩散与长效化、规范化。在中国式现代化的实践进程中，社会治理面临着人口规模巨大、治理任务与需求繁重、治理形势变化多端等问题。因此，要让情境治理以精细、规范、长效的方式融入社会治理体系，就需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在治理的结构、主体、规则等核心维度将情境治理的实践范式升华为法治范式。

（一）结构维度：以“党建引领基层治理法治化”优化要素结构

基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，与人民群众的幸福感、获得感、安全感息息相关，也是易于产生各类矛盾纠纷、引发舆论风暴的关键场域。情境治理的理念和方式在基层治理中适用需求更为明显。党建引领基层治理是基于中国实际的治理模式，体现了执政党对基层治理的价值理念、主体力量的整合和统一。[39]在中国式现代化进程中，新型城镇化、乡村振兴等政策的深入施行亦放大了基层治理的规模和难度，使得基层治理的形式、需求和任务都产生了新的变化。这些变化对于治理所依据的制度、理念和秩序形成了新的挑战，因而需要将情境治理的理念和方式融入基层治理，优化党建引领基层治理法治化的要素结构，进而灵活、规范地在基层社会治理中解决问题、化解纠纷、消弭矛盾。

在全面依法治国持续深入的背景下，党建引领基层治理需要以法治思维和法治方式整塑基层治理的体制机制，藉此实现基层治理体系和治理能力的现代化。基层治理的要素结构可以概括为党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑等，各个要素之间的对接和协作形成共建共治共享的基层社会治理格局。[40]从基层治理的实践来看，社会效果较好的治理案例是各个要素对接流程、运转规范的结果，同时也包含了对治理主体情况、社会形势等具体情境的考虑。因此，优化党建引领基层治理法治化的要素结构，要对基层社会所面临的具体情境有所衡量，以法治刚性推动社会治理的重心向基层转移，持续建设以基层党组织为圆心的共建共治共享的社会治理同心圆，在运用治理方式和手段时注意政治、经济、文化、社会、生态等具体的情境要素，形成依法治理、长效治理的良性循环。

（二）主体维度：以“回应型法治”整合多元主体

情境治理强调主体间的理性对话与协商合作，与“回应型法治”所秉承的合作治理理念相契合。法治的形态经历了“秩序法治—控权法治—回应型法治“的转变，回应型法治基于法律现实主义而蕴藉着以合作治理回应社会需求的特质，强调法治过程中的价值治理并追求实质正义。[41][42]这一理念下的治理主体并不局促于法律规范的机械执行，而是追求更为开放、更为灵活的法律秩序，强调社会组织、公众等治理对象对治理权能机关的实质性认同。以“回应型法治”整合情境治理的多元主体，可以从“主体—对象”的分析框架出发，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动。一是强化社会主体自治权重，确保多元主体依法参与社会治理。单维度的治理模式将公权力主体和治理对象视为立场不一、利益孤立的对立性范畴，强调公私权力的冲突、法治与效率的张力，而对主体间的协同治理关注不足。同时，现代化社会所需关照的公共性事务也逐步增加，也对丰富治理主体、强化居民自治提出了现实要求。因此，强化居民的自治权重，就是要发挥社会组织和公众的主观能动性，搭建协商互动平台、拓宽对话渠道。此外，还要完善公众对社会治理效果进行评判的反馈机制，为社会治理的权能主体依法施加“外部压力”。当权能主体与治理对象之间能够平等、有效地进行理性对话时，能够塑造治理主体之间的互信，也能强化对象对权能主体的认同，促使其积极参与社会治理，形成党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与的多元共治治理格局。二是完善行政执法的体制机制，以更为精细化、规范化的执法协调社会治理的开放性与法律规范的稳定性之间的张力。在原则层面，情境治理要求行政执法除在执法方式上遵循常见的合法合理、高效便民等原则外，还需要因循情境治理的特质而遵循增益止损原则。增益止损原则要求执法行为应当有利于促进经济社会发展，有利于实现人民群众根本利益，有利于维护行政相对人的合法权益，防止因行政相对人违法而使社会公共利益、他人和自身合法权益遭受损失，且行政相对人听从行政指导而实施的行为也应当给予信赖保护。在方式层面，行政执法应当优先采用行政指导等非强制方式，在执法过程中善用释法说理、公开听证等精细化、人性化的手段，在实施行政指导过程中应当根据行政目的和行政相对人的具体情况，选择合理适当的方式，体现出行政执法对具体情境的回应，实现规范执法与人性执法的有机统一。

（三）规则维度：以“发展型法治”充实规范体系

情境治理强调治理方式的运用需基于社会发展状况和现实治理需要，重视非强制性手段与非正式规则的作用，排斥无必要的限制、审批、授权，这与“发展型法治”的内涵紧密契合。发展型法治强调良法善治的保障与支撑，能够协调法律与其他社会治理手段的关系、保持法律规范体系的开放发展，推动“良法”的持续生成。[43]当前情境治理具有大量政策性的内容和即时性的制度安排，应当通过规范化的备案审查衔接联动机制对相关规范性文件进行整合，将各类治理实践中的有益经验和政策措施上升为法律规则，同时也强调社会规范在情境治理中的补强性作用。[44]在发展型法治框架下，能够将情境治理的理念投射至社会治理所依循的具体规范中，完善符合社会发展形势、满足社会需求的情境治理规范体系。这一规范体系依循情境治理的基本理念，即秉承合法性、规范性等原则的同时体现出对合理性、有效性的价值追求。具体而言，一是对于禁止性、许可保留的规定谨慎设置，在合理范围内将一些必要的事项由“事前审查”转变为“事中事后监管”，如广泛推行行政许可“告知承诺制”等，减少对社会发展创新的阻碍。二是强调社会规范、信用评价等非强制性约束的运用，以形式灵活、内容合理、程序规范的社会规范补充法律制度规范的不足，尽可能地创造充满创新活力、发展潜力的社会环境。三是进一步规范执法裁量权基准制定和管理，按照事实和情节进行精细化规定，对于法律法规中的原则性规定、具备执法弹性空间的执法权限进行细化、量化，使情境治理有法可依、裁量有据，充实情境治理的裁量规则基础，为发展留出足够的试错机会与调试空间。

总之，情境治理的法治范式在法治框架内对治理的情境予以充分关照，能够破解一刀切治理、运动式治理、机械式治理的效用局限，从治理的具体情境着眼促进治理的有效与长效，强化了社会治理的实质有效性。正因如此，情境治理亦对治理主体的能力以及治理理念、治理制度、治理规则的创设提出了更高要求。在中国式现代化的实践进程中，加强和创新社会治理需要“刚柔并济”，即以基于法律制度的刚性治理保障社会秩序、维护法治底线，亦以情境治理强化社会活力、激励社会包容与创新，促使社会整体既生机勃勃又井然有序，把“中国之治”的制度优势更好转化为国家治理效能。

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AStudyontheLegalParadigmofSituationalGovernance

intheProcessofChinesePathtoModernization

LiYong，WangNa

Abstract：Thestructuralchangesintheprocessofmodernizationhavegivenbirthtoincreasinglycomplexgovernancesituationsandincreasinglydiversegovernanceneeds，andputforwardnewandhigherrequirementsfortheconcept，methodandeffectofsocialgovernance.Scenario-basedgovernanceisaneffectivewaytostrengthenandinnovatesocialgovernanceintheprocessofChinesepathtomodernization.Situationalgovernanceupholdsthepursuitofgovernanceeffectivenessandlong-termperformance，andthereisalogicaldivisionofvalueandtechnology，whichnotonlymeetsthegrowingneedsofthepeopleforabetterlife，butalsopromotesthesystematicimprovementofthesocialgovernancesystem.Thispaperanalyzesthebasictypesandmethodsofsituationgovernance，andprobesintothecommonexperienceofsituationgovernanceindifferentmodesandfieldsthroughthecomparisonoftypicalmodelsandfieldpatternsofsituationgovernanceintheprocessofmodernization.Thepracticeparadigmofsituationalgovernancehaspolicy，immediacyand“case-by-case”orientation，whichneedstobeadjustedandcorrectedbygivingfullplaytotheguaranteeroleofruleoflawtostrengthenthefoundation，stabilizeexpectationsandbenefitthelong-term.Optimizetheelementstructureofsituationalgovernancewiththe“Partybuildingleadstheruleoflawingrassrootsgovernance”，integratemultiplesubjectswiththe“responsiveruleoflaw”，enrichthenormativesystemwiththe“developmentalruleoflaw”，systematicallyelevatethescenario-basedgovernanceparadigmtoamoreuniversalandnormativeruleoflawparadigmfromthedimensionsofstructure，subject，andrules，andpromotetheinstitutionaladvantagestobettertransformgovernanceeffectiveness.

Keywords：situationalgovernance;Chinesepathtomodernization;socialgovernance;rule-basedgovernance

（责任编辑：赵婧姝）

收稿日期：2024-07-24

作者简介：李勇，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授，博士生导师，研究方向为法理学;王纳，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部博士研究生，研究方向为法理学。