罚款经济对民营企业的发展影响分析及对策建议

摘"要：文章通过文献分析和社会观察等方法，分析了罚款经济的产生、发展和现状，提出了罚款经济中政府部门执法刚性、利益相关者共同性和罚款经济多样性三个特征，指出了地方政府财政压力大、行政处罚权缺乏有效制约、市场主体存在违法行为和缺乏维权意识及能力是造成罚款经济的主要成因，得出罚款经济影响民营企业的经济效益、经营方式、自主创新能力和信心。基于此，文章提出了通过立标、造势、借力、固本四方面举措，促进民营企业发展。

关键词：罚款经济;民营企业；营商环境；市场治理

中图分类号：F276.5文献标识码：A文章编号：1005-6432（2025）03-0082-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.03.019

1"引言

改革开放以来，我国民营企业如雨后春笋般快速发展，已经成为国民经济的重要力量。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央攻坚克难，深化改革，中央、部委和地方政府先后出台了《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》《国家税务总局关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》等一系列重要文件，为民营经济发展把脉架桥。党的二十大报告明确提出“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”[1]；2023年7月，《中共中央"国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》向社会发布，表明了从中央到地方，持续高度重视民营经济发展。但是，当前个别地方依然存在比较严重的罚款现象，形成了所谓的罚款经济，严重影响了民营企业的健康发展。

2"罚款经济的由来、发展和现状

2.1"罚款经济的由来

罚款经济是以罚款为手段形成的一种资源再分配的社会经济形态。罚款经济作为一种客观存在的经济现象，其产生源于社会生产力的发展和社会分工。但是，并非一个国家生产力发展和社会分工一定会导致罚款经济的出现。

一个国家出现罚款经济要基于两个前提：一是存在影响众多百姓生计却又极度容易被行政处罚的产业或行业；二是罚款形成巨大的利益链，支撑着国家机器的运行。那么，我国有没有罚款经济呢？目前，无论是从拉动我国经济的投资、消费、出口三驾马车看，还是从推动我国经济发展的汽车业、钢铁业、电子信息产业等十大产业看，我国在国家层面上都不存在依赖罚款而存在的经济形态。但是，在某些地区或领域形成了影响社会经济发展的堵点和利益链，造成了社会负面影响，被人民群众称为“罚款经济”[2]，但其实质不是一种经济形态，而是一种不合理的社会现象。

2.2"罚款经济的发展与现状

根据文献分析和现实观察，回顾我国“罚款经济”这种不合理的社会现象，早在二十世纪八九十年代，中央就认识到商品经济的发展过程中催生了一些地区和部门乱收费、乱罚款和各种摊派。于是，1990年中央发布了《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》坚决加以制止[3]。党的十八大以来，各级行政执法机关执法水平显著提高，但乱罚款、乱收费等问题在一定程度上仍旧存在。例如，《半月谈》报道在北方某山区县交通违章罚款一年竟“创收”了3000多万元，交通罚款竟然“撑起”了地方可用财力的1/3。

为此，2021年国务院发布的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》明确要求开展专项监督检查，做好有关工作[4]。2022年7月30日，国务院又发布了《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，进一步推进“放管服”改革、优化营商环境，开展了清理行政法规和规章中不合理罚款规定工作，取消公安、交通运输、市场监管领域29个罚款事项，调整交通运输、市场监管领域24个罚款事项[5]。

从目前看，由于最新的罚款事项调整因时间短还需要实践去证明。但是，中央持续加大罚款经济治理，必然推进营商环境的进一步优化，促进民营经济发展。这也需要弄清楚罚款经济的特征和主要成因，才便于对症下药。

3"罚款经济的特征和主要成因

3.1"罚款经济的特征

根据罚款经济文献梳理，可以发现“罚款经济”呈现出三个明显的特征。

一是政府部门执法刚性。政府部门执法虽然存在个别人员执法的随意性，但是依法办事是基本原则。从相关法律来看，罚款依据的法律主要是部门法规，例如河南省工商局专门下发的《关于迅速贯彻落实省财政厅专项督导省工商局罚没收入工作安排意见的通知》。但是，无论是部门法规还是国家法律，都具有强制性。执法部门在罚款中是刚性的，因此，罚款经济因为执法者依法罚款而具有刚性。

二是利益相关者的共同性。罚款经济作为一种不合理的社会现象，具有部门主义特征，是以部门为主导的行为。而在这其中，因罚款获利的个人和部门其目标、行动、分配具有一致性。目标一致性和行动一致性是基于政府或部门决策的结果，无论下属愿意不愿意，都必须执行；分配的一致性是执法部门和人员的奖金、福利等与罚款紧密相连。

三是罚款经济的多样性。就罚款本身而言，因为依据的法律不同，类型就不一样，主要包括行政罚款、民事罚款、刑事罚款和经济罚款四种。其中《中华人民共和国行政处罚法》规定，财产罚包括罚款、没收违法所得、没收非法财物[6]。罚款经济作为一种不合理的社会现象存在形式，在罚款者对被罚款者实施惩戒中呈现方式多样化，包括违法就罚款、违法只罚款、违法从重罚款、违法从轻罚款。

3.2"罚款经济的主要成因

形成罚款经济这种现象，从罚款行为双方分析，主要是以下三个原因导致的。

一是地方政府财政压力大。由于一些地方政府的财政收入与支出之间存在较大的缺口，特别是在经济增速放缓、税收减免、疫情防控等因素的影响下，一些地方政府的财政收入更加困难。而与此同时，地方政府的支出却不断增加，包括基础设施建设、民生保障、债务偿还等方面。因此，一些地方政府就会想方设法寻找其他渠道来增加财政收入，其中就包括通过行政处罚来获取罚没收入。

二是行政处罚权缺乏有效制约。行政处罚权是国家赋予行政机关的一种法定权力，其目的是维护国家法律法规的尊严和有效性，保障社会公共利益和公共秩序，惩治违法行为，教育违法者，实现社会公平。然而，现实中由于行政处罚权的主体过多、标准不统一、程序不透明、监督不到位等原因，导致了行政处罚权的滥用和扩张，存在权力制约不足。

三是市场主体存在违法行为和缺乏维权意识及能力。在罚款经济现象中，被罚款人往往存在违法行为，只是被罚款人主要是民众和中小微企业，小微企业处罚约占到80%[7]。往往被罚款人因相关法律法规知识的缺乏使其不知道如何通过申请行政复议等方式来保护自己的利益。同时，被罚款人也担心与行政机关发生冲突或纠纷，影响自己的日常生活或经营活动。因此，市场主体违法行为的存在和维权意识的淡薄使得罚款经济层出不穷。

4"罚款经济对民营企业的发展影响分析

由于我国民营企业数量是全国所有类型企业中最多的，达到4457.5万户，占全部企业数量的92.1%[8]，基于以上罚款经济的特征和成因，其对民营企业的发展必然存在影响。

4.1"影响民营企业的经济效益

经济效益是最直接的影响。罚款经济中，无论执法者罚款多少，都必然影响被罚款者的收入。当行政机关随意设定或提高罚款标准，或者对同一违法行为重复处罚，或者以非法手段取证，或者不按程序公开公示等，必然导致企业和群众的合法权益受到侵害，必然挫伤民营企业的生产经营积极性，进而导致两种后果，一是企业成本上升；二是重罚之下导致资金回笼困难，甚至破产。例如，2021年阿里巴巴因“二选一”被罚182.28亿元，直接导致企业成本上升[9]。

4.2"影响民营企业的经营方式

罚款经济对民营企业经营方式的影响可能产生两种情况，一种是民营企业强化与政府部门的合作，甚至是采取行贿等不法手段，争取生产经营中阻力最小化和取得被保护权，维护在当地的市场份额；另一种是民营企业认为无力改变或者让民营企业主失去市场安全感，进而不得不通过产品降质、员工降薪等方式进行成本分摊，进而确保自身利益保持一定水平，甚至是企业外迁。例如，最近七年，印度有福特等2700多家企业因罚款等离开[10]。

4.3"影响民营企业的自主创新能力

罚款经济现象增加了民营企业的负担和成本，降低了他们的经营效益，改变了经营方式，打击了市场信心，催生了不可预测的市场风险，影响了市场主体的活力和创新能力。这种罚款经济现象带来的巨大成本风险限制了民营企业创新的思维，使得一些民营企业为了避免被罚款，不愿意创新，选择放弃一些有利于技术进步的措施，或者转向一些低风险、低效益、低附加值的领域。例如，2020年，河南省纪委监委曝光五起损害营商环境影响民企发展典型问题中，乱摊派乱罚款导致企业业主不愿意也无钱投资技术创新[11]。

4.4"影响民营企业对政府和市场的信心

罚款经济现象对民营企业最直接的影响是经济效益，最令人担心的影响是信任危机。作为全国数量最多的企业类型，解决着我国数以亿计的人口就业，不良的影响使得民营企业会对政府和市场产生不信任。一旦产生不信任感，民营企业为获取要素资源和市场信息、追求企业功能的优化配置，争取市场的便利性、信息沟通的便捷性，伴随而来的就是民营企业转移资本、总部外迁。2005—2019年，发布公司迁址公告的企业就有6314家[12]。

5"对策建议

5.1"找准处罚目的，做到“两个划分”

依据《中华人民共和国行政处罚法》，行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。显然，在行政处罚中，对违法行为进行处罚的目的是惩戒，方式是减损权益或者增加义务。换言之，惩戒不一定是罚款，减损权益或者增加义务也不一定采取罚款方式，可以使用其他方式。因此，落脚到民营企业，基于处罚目的不同，需要划分好处罚是罚款和非罚款、罚款是从轻处罚还是从重处罚。

笔者认为，是罚款还是非罚款，罚款是从轻处罚还是从重处罚，取决于民营企业违法行为的后果影响程度，实施区别对待。一是对扰乱市场等严重的行为应当予以罚款，但是对影响甚微或者当即可以改正并无危害的行为应该采取其他非罚款方式，以教育为主；二是对污染环境、破坏生态、欺行霸市的行为要从重处罚，但是对百姓生计的摆摊设点行为，不严重影响社会的，应当从轻处罚。

5.2"优化营商环境，做到“三个保护”

《优化营商环境条例》指出，要保障各种所有制经济平等受到法律保护，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境[13]。从执法者层面看，需要做到“三个保护”，营造强大的发展态势。

一是保护公平公正的市场秩序。只有具备公平、公正的市场秩序，形成统一开放竞争有序的现代市场体系，市场才能合理配置资源。而良好的市场秩序除了需要依赖市场规则来维护，更需要市场执法者精心呵护。如何才能更好维护市场秩序，必须依据前面所述的“两个划分”，杜绝恶意罚款、随意罚款，杜绝选择性执法，让公平的市场秩序牢固树立在每个民营企业者和政府部门的心中。

二是保护民营企业者信心。市场是否有活力，其中一个重要的评价标准就是投资者信心。而罚款经济显然会损害民营企业者信心。要保护民营企业者信心，最主要的是建立有效的政府部门快速反应机制，优化市场执法流程，慎用行政罚款，为民营企业提供有力的政策、资金、人才支持。例如，深圳持续优化营商环境，在2023年一季度，投资信心持续增强，全市民间投资增长15.4%"[14]。

三是保护企业的合法权益。任何人的合法权益都不应该被侵犯，民营企业的合法经营不能被罚款经济现象阻碍。在投资上，要依法保护民营企业产权和企业家权益，建立健全民间投资参与重大项目建设机制，进一步激发民间投资活力[15]；在经济纠纷中，要避免地方保护主义，防止对经济纠纷的不正当干预；在执法过程中，最大限度减少侦查办案对正常办公和合法生产经营的影响[16]。

5.3"结合主题教育，做到“四个提升”

要充分运用学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育成果，从部门、个人、企业三个维度提升响应度、专业度、温度和满意度。

一是提升政府部门服务民营企业发展的响应度。提升响应度就是不断提升政府的反应能力，就是不断提升工作人员的大局意识，就是不断提高政治站位，让服务型政府具有市场经济的专业性。即民营企业发展到什么规模、遇到什么困难、需要什么支持，政府部门可以通过前面所述建立快速反应机制，及时掌握精确的情况，并快速展开分析研判，在确保市场公平的前提下，积极响应民营企业发展需求。

二是提升市场管理的专业度。要针对个人缺什么就学什么，市场出现什么新现象就补充什么新知识，组织开展市场管理学习，让学习成为长期坚持的好习惯；要在市场管理中摒弃罚款是最好最有效的市场管理思想，强化思想工作的重要性，切实增强科学处理实际问题的能力；要明白管理的根本是管人，坚持求真务实，以人为本，最大限度地调动人的积极性。

三是提升执法队伍工作的温度。执法具有刚性，也应该具有温度。修订后的行政处罚法，强化处罚与教育相结合原则，增加首违可以不罚，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。目前，各地不断规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法。在此基础上，必须持续提升执法人员的政治能力、思维能力、实践能力。

四是提升民营企业对营商环境的满意度。罚款是令被罚款人不高兴的，但是合理合规的罚款是可以让人接受的。罚款同营商环境满意度紧密相连，要提升营商环境就要杜绝罚款经济的存在。作为民营企业，也要增加依法经营的自觉性。政府部门要通过召开座谈会等形式，深入企业建立常态化沟通交流机制，多措并举优化营商环境，不断提升企业家获得感、参与度、满意度。

5.4"转变思想观念，做到“五个结合”

一个地方是不是有力地促进了民营企业发展，追根溯源，关键在思想上是不是真正地转变了观念，是不是真正地实事求是想办法、找措施、敢担当，是不是坚持以人民为中心杜绝两张皮。而做到“五个结合”，将有力促进民营企业发展。

一是将加强党的建设与执法队伍建设相结合。党的建设是一项系统工程，其中组织建设是极其重要的一环。习近平总书记对党的建设和组织工作作出重要指示，强调从严从实抓好党员队伍建设，提升党的组织体系建设整体效能，为强国建设、民族复兴伟业提供坚强组织保证。为此，各行政部门可以通过强化党的组织建设，做好干部选育管用，从沟通能力、身体素质、文化素养、法律水平等各方面对执法队伍进行系统化培训，构建一支能上能下、吃苦耐劳、敢打硬仗、善于工作的执法队伍。

二是将提升执法理念与遏制不良罚款行为相结合。加强执法队伍建设，需要提升执法理念。什么样的执法理念才是合适的？对此学者众说纷纭，笔者认为孟鸿志（2021）提出的行政执法理念适合当下的要求，即要树立“以人民为中心”的行政执法理念，建立“相对人中心主义”的行政执法模式，实现执法目标从管理相对人到服务相对人，执法主体从分散到集中，执法过程从单方决定到协商合作的转向，行政执法方式走向“权利保障型”，革新传统执法方式，广泛使用柔性执法方式"[17]。这种执法理念、方式的转变与遏制不良罚款行为可以紧密结合，两者可以互为因果关系。

三是将转变政府职能与激发民营企业活力相结合。政府的职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，可概括为宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等。这些职能发挥是否好与能否激发民营企业活力紧密相连。对此，上海已经先行先试，实现了政府职能方向、职能重心、职权职责范围、职能实现方式等的调整和转变[18]，进一步激发了民营企业高质量发展的活力。

四是将摒弃政府部门靠罚款增加税收的方式与提升营商环境相结合。以罚款为目的的执法行为看似净化了营商环境，实则破坏了营商环境的基础，打击了民营企业的信心。《中共中央"国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》明确指出，完善监管执法体系，按照教育与处罚相结合原则，推行告知、提醒、劝导等执法方式，对初次违法且危害后果轻微并及时改正的依法不予行政处罚。从结果上讲，只有摒弃政府部门靠罚款增加税收的方式，维护企业合法权益，才能获得稳定的税收，从根本上增加财政收入。

五是将提高民营企业守法水平与提高市场治理水平相结合。企业的主要目标是获得经济效益，在生产经营中，基于盈利、技术瓶颈、成本控制等因素，并非所有民营企业都是守法的模范，总有不法之徒钻市场、政府和法律的漏洞，这就要求政府在提高市场治理水平的同时提高民营企业守法水平，通过全面构建亲清政商关系，采取教育座谈会、法律培训班、加强民营企业党组织建设等形式，主动作为、靠前服务，依法依规为民营企业解难题、办实事，不断激发民营企业创新活力和创造潜能。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜"为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[J].中国人大，2022（21）：6-21.

[2]乐德声.当罚款成为“经济增长点”[J].开放潮，2004（3）：46.

[3]中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定[J].中华人民共和国国务院公报，1990（23）：838-842.

[4]国务院.国务院关于进一步贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知[J].中华人民共和国国务院公报，2021（35）：25-29.

[5]国务院.国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定[J].中华人民共和国国务院公报，2022（23）：5-11.

[6]全国人大.中华人民共和国行政处罚法[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2021（2）：261-270.

[7]小微企业处罚约占到80%[J].江苏安全生产，"2018（11）：6.

[8]刘保林.全国工商联发布《中国民营企业社会责任报告（2022）》[J].中国产经，2023（7）：86-89.

[9]阿里巴巴因“二选一”被罚182.28亿[J].中国品牌，2021（5）：31.