普洱市审计监督助力耕地保护政策落实

摘要：农为邦本，本固邦宁。“三农”一直是国家的头等国策，农民增收，实现乡村振兴是全面建成社会主义现代化强国的关键。所谓“民以食为天”，我国耕地占世界耕地总量的9%，却养活着世界18%的人口。本文采用文献综述法、案例分析法等，分析普洱市耕地资源现状、变化趋势及其影响因素。结合普洱市耕地保护SWOT分析，从审计监督的角度阐述推动耕地保护政策落实的“经济卫士”的重要作用，强调国家乡村振兴战略的实施为耕地保护提供的新的发展机遇，旨在为普洱市及类似地区的耕地保护提供参考和指导，发挥审计监督的作用，推动耕地保护政策的有效执行，守护耕地资源，为粮食生产和生态系统安全贡献力量。

关键词：耕地保护；乡村振兴；SWOT分析；审计监督

DOI：10.12433/zgkjtz.20242646

耕地作为粮食生产的重要载体，其数量、质量直接影响着人民群众的“吃饭”问题。同时，它也是影响农村经济可持续发展的关键因素。随着城镇化进程推进及农村区域经济发展的迫切需求，耕地保有量面临着严峻挑战，耕地“非农化”“非粮化”的现象日益凸显，特别是违法占用的存在，对国家的粮食安全和生态安全构成威胁。目前，耕地成为稀缺资源，耕地保护及可持续利用问题倍受关注。审计监督可以有效推动耕地保护政策的落实，督促相关部门履职尽责，将耕地保护工作纳入良性循环的轨道。

一、耕地保护审计监督的重要性

耕地作为粮食生产的根本，通过开展耕地保护专项审计，能有效抑制耕地“非农化”和“非粮化”，保障国家粮食安全。通过有效审计监督，确保国家耕地保护政策落地以及耕地保护责任的落实情况，对相关责任人进行责任追究，使耕地保护责任深入人心，促使政府和有关部门切实履行职责，及时发现耕地保护机制中存在的问题。比如发现耕地侵占、乱建、破坏、撂荒等乱象，并针对性地提出有效改进措施。此外，对耕地保护实施审计监督，时刻关注耕地地力保护补贴的发放情况、财政资金的使用情况，有助于提高财政资金的使用效率，确保合理、合法地利用资金，提升项目管理水平。在审计监督实施过程中，相关部门总结经验，建立健全耕地保护长效机制，不断探索实现耕地保护工作科学化、制度化、规范化的发展之路。

二、普洱市耕地保护现状

自2009年第二次全国土地调查至2018年期间，全市耕地保有面积达825.24万亩，土地利用总体规划省级下达目标789万亩，这一数字显然超标，“非农化”和“非粮化”现象得到有效控制，粮食安全底线越来越稳固。2022年，建设完成标准化、现代化、规模化玉米、水稻制种基地6个，面积达1.081万亩，粮食总产量达123.08万吨，比2021年增加2.6万吨，增长2.15%。截至2022年12月底，全市复垦复种2.95万亩，占撂荒耕地面积的84.77%。截至2023年6月30日，累计建成高标准农田237.5万亩，占耕地面积35.49%。进入“十四五”，全市建立完善的种子繁育体系，有序推进标准化“两杂”种子生产基地建设。截至2023年6月30日，完成杂交水稻种子制种面积3710亩，常规稻制种面积2610亩，杂交玉米制种1300亩[1]。

三、普洱市乡村振兴战略下对耕地保护的思考

（一）乡村振兴战略

乡村振兴战略于十九大报告被首次提出，指出“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，将乡村振兴战略提到党和政府工作的重要议事日程中。2024年，政府公布的关于“三农”工作的第12个中央一号文件提出有效推进乡村全面振兴“路线图”，旨在推动乡村全面振兴。

（二）普洱市乡村振兴战略下对耕地保护的SWOT分析

普洱市采取举措确保耕地资源的有效保护和合理利用，维护耕地红线，保障粮食安全，真正把“三农”问题放在工作重心。

1.优势（Strengths）

（1）农业资源丰富

普洱市围绕“3815”战略发展目标，充分利用自然资源、区位优势，把资源优势转化为发展优势，推动全市经济的有序发展。生物资源、高原特色农业、文旅资源是其最大优势[2]。

（2）政策支持

在耕地保护、高标准农田建设、耕地占补平衡工程等系列政策外，2021年，《普洱市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》出台，提出全面加强耕地保护、推进耕地质量提升等措施，巩固全市粮食成果，防止耕地“非粮化”，确保稳定的粮食生产。

（3）提升农民意识

针对农民耕地保护意识淡薄、配合不畅等现象，普洱市通过多场次举办培训班、研讨会等宣传手段，普及耕地保护的重要性，提升农民的法律和耕地保护意识。通过实施耕地保护补贴、政策性农业保险等激励措施，辅以农业技术推广，建立耕地保护示范区、合作社等组织，使农民参与耕地保护的决策和管理，激发其主人翁责任感。

2.劣势（Weaknesses）

（1）耕地数量质量下降

针对耕地“非农化”和“非粮化”现象致耕地面积减少的情况，提升耕地的质量和产能，守住耕地保护红线等相关问题，普洱市出台防止耕地“非粮化”方案，提升耕地质量。通过工程、生物、农艺、高标准农田建设等措施提高耕地产能，推进耕地轮作休耕制度试点。

（2）农业产业结构单一

普洱市农业产业结构将单一的农业粮食种植逐渐优化和多元化。该市依托其独特的地理和气候条件，重点发展茶叶、咖啡、中药材等特色产业。通过技术革新和扩大生产线开展精深加工，延伸产业链，打造自有品牌，提升农产品品质和产业附加值。同时，实施《普洱市农业现代化三年行动方案（2022—2024年）》，加快推动现代农业强市进程，为乡村振兴注入活力。

（3）农村人口外流

农村人口外流对农业发展而言是把“双刃剑”。2023年，普洱市常住人口总量为234万人（乡村住民约为133.1万人），其中，60岁及以上人口占17.86%，城镇化率为43.12%。与2022年末相比，乡村人口锐减4.38万人，同比下降3.19%。农村劳动力人口下降，导致农作物生产及农业管理受到诸多影响。积极方面，土地规模化经营、生产技术突破，有利于农业产业升级，推动农村经济快速发展；消极方面，农药及化肥使用率上升加剧土地质量下降，无人经管造成部分农田闲置、土地流转等问题[3]。

3.机会（Opportunities）

（1）乡村振兴战略全面落实

2023年度普洱市乡村振兴战略实施取得了一定成效，有力地推动了农业增产增收及农村经济发展。政府部门采取“五抓”举措，通过乡村示范点辐射作用，结对帮扶，合作化经营，加快乡村的城镇化进程。

（2）科技创新引领农业产业转型

科技创新是新质生产力的核心要素，可推动各行业产业升级与流程再造。普洱市通过建立科技成果转化示范基地，推进农业新品种、新技术、新成果的研究、引进和推广。同时，将农业产业与科研文化紧密结合，云南省科技厅、中国农业科学院、多家高校结为战略合作伙伴，真正将科技创新融入农业产业领域，实现智慧农业新格局[4]。

（3）多维推进城乡融合

城乡一体化作为社会变革的重要组成部分，在政治、经济、文化等方面促进了中国式现代化发展进程，将城市与农村之间的距离拉近，呈现可持续发展态势。普洱市紧紧围绕城乡一体化政策，通过一系列综合性和创新性举措，有效推动了城乡整合发展和农民增产增收，为乡村振兴战略实施提供了强有力的保障。2023年，该市积极培育特色农业，从茶叶、咖啡、肉牛等特色产业入手，构建“1+3+12”的特色产业体系，到培育农业龙头企业，全年实现农林牧渔业总产值增长4.6%，农村人口就业人数达86.28万人，促使农业现代化步入快车道[5-6]。

4.威胁（Threats）

（1）自然灾害对耕地的破坏

自然灾害为不可抗力因素，其对耕地、生态平衡的破坏影响深远，若生物多样性遭到破坏，会严重影响耕地的生态系统及可持续发展能力。耕地的数量、质量受到自然灾害的侵蚀，最终将导致农村人口外流、影响经济的有效运行，甚至出现影响社会稳定的不确定性因素。针对自然灾害对耕地的破坏性，普洱市发挥科技先锋作用，将科技应用于农业自然灾害预防、农作物保护等应对措施中。通过积极落实耕地保护制度，采取荒地整治、高标准农田建设等措施，积极应对自然灾害带来的挑战，保障农业生产有序进行，在减轻自然灾害对耕地及物种多样性的破坏程度方面获得了一定的经验和能力。

（2）外部环境的不确定性

外部环境的变化对耕地保护政策的落实及有效实施影响深远。自然环境、社会经济、宏观政策、市场环境等因素对耕地保护均有不同程度的影响，这些不确定因素彼此交织，并非孤立。比如，生态系统的变化导致极端天气，导致农作物减产，农民大量涌入城市，加之城镇化进程加快，导致耕地在数量和质量方面呈下降趋势。面对诸多不确定性因素，通过落实耕地保护政策、运用科技手段改变农作物种植方式等措施，使“三位一体”的耕地保护政策得到有效落实，从而保障粮食安全与生态可持续发展。

（3）非农化、非粮化耕地占用风险

随着城镇化进程的加快，耕地的非农化、非粮化现象加剧，“占优补劣”“占多补少”导致耕地数量、质量受到威胁，其可持续利用效果受阻。因此，普洱市继续加强耕地保护工作落实，严格执行相关政策，加大科学技术、资金投入、专业人才队伍建设力度，促进城乡间均衡发展。

（三）乡村振兴与耕地保护相融合促进农业可持续发展

习近平总书记指出，“要始终把保障国家粮食安全摆在首位，加快实现农业农村现代化”。乡村振兴与耕地保护相融合，对于保障粮食安全、促进农村经济发展、改善农村生态环境、推动农业现代化、促进城乡融合发展具有重要的推动作用。通过加强法律法规建设、推动农业科技创新、加强农业新型职业人才培养等方式，有效地将乡村振兴与耕地保护相融合，可加快产业升级，提升农业附加值，促进农业可持续发展，实现乡村的全面振兴。

四、强化审计在加强耕地保护工作中的作用

在中国现代化建设的征程中，审计肩负着重要使命。审计工作应立足经济监督定位，充分发挥“经济卫士”“发展谋士”的作用，以高质量的审计成果为国家提供决策智力支持。在加强耕地保护方面，审计应以“整改”作为工作目标之一，通过提示和预警，增加耕地保护意识，保障国家财产不受侵害[7]。

第一，风险防控。提前部署风控手段，将风险损失最小化。通过实施审计程序，发现非法占用耕地、耕地质量下降等违法违规问题，识别和评估耕地保护工作的潜在风险，提出防范及应对策略。第二，监督与评估。通过建立并应用监督和评估机制，及时发现和纠正执行过程偏差，对存在的问题进行定量和定性分析，确保政策的有效执行，保障耕地保护工作的合法、合规性。第三，促进资源优化与合理配置。通过耕地保护项目审计，评估资源利用效率和效果，促进资源优化，保障资源的合理配置，杜绝资源浪费与利用不足带来的不良倾向。第四，提升透明度和问责制。审计人员应以社会公众利益代言人的视角，了解耕地保护政策的落实情况，增强政府公信力，确保公共资源得到有效利用。同时，应实施问责机制，促使相关人员重视耕地保护工作，激发责任感和使命感。第五，提供决策支持。审计结果可以为政策制定者提供关于耕地保护工作的反馈和建议，帮助他们制定更加科学合理的政策和措施，优化耕地保护工作。

五、结语

本文运用SWOT分析法对普洱市耕地保护政策的落实进行探究。从耕地保护政策及其必要性入手，旨在探讨在乡村振兴战略下如何通过SWOT模型分析该地区耕地保护的现状、优势、劣势、机遇与挑战，并对发现不利因素提出了合理化建议。最后，通过审计监督在耕地保护政策落实过程中的作用，阐述政府监管对耕地保护政策有效执行的重要意义。

因耕地保护政策落实涉及的范围广、影响力大，在数据搜集整理方面只能通过官网进行，实地考察、专家访谈等工作开展得不够深入，为此，作者将继续对这一课题保持应有的关注。本文的创新点在于运用SWOT分析法对耕地保护政策的落实展开研究，希望对相关人员提供借鉴。

参考文献：

[1]《稳住农业“基本盘”守好百姓“米袋子”》，普洱日报2023.8.29.

[2]《端稳“饭碗”！普洱市守信耕地保护红线》，澎湃号－政务，2022.5.15.

[3]《2023年普洱市深信人中主要数据公报》，普洱市统计局，2024.4.22

[4]《云南普洱：科技高质量发展》，中国网，2023（5）：22.

[5]《普洱市：创机制联农带农抓产业助农增收》，云南省农村农业厅，2024（6）：28.

[6]《推进“三农”工作高质量发展实现农业强农民富农村美》，普洱市农业农村局，2024（1）：26.

[7]《充分发挥审计监督“探头”作用》，金观平，经济日报，2024（6）：30.