数字赋能乡村治理的意义、问题及优化策略研究

摘" 要：在数字化时代，数字技术的嵌入为乡村治理的格局重塑新的可能，呈现新的要素与特征，使得在此语境下推进乡村数字化治理成为农村治理体系的应然之义。在数字技术的赋能下，乡村治理实现了治理智慧化、治理精准化、治理结构得到优化。但是在当前乡村数字化治理体系的构建中，面临数字信息化基础设施薄弱，乡村治理主体数字素养较低参与能力不足，乡村治理数据存在安全隐患的挑战。为此，必须从加强完善乡村数字信息化基础设施建设，培育数字型人才来提高参与治理能力，完善数据保障机制提高乡村治理数据安全性出发，在机遇与挑战并存的数字化转型的进程中，有效缓解数字赋能乡村治理的掣肘因素，以确保数字化更好地赋能乡村治理。

关键词：数字赋能；乡村；治理；问题；优化策略

中图分类号：F323" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）16-0014-04

Abstract： In the digital age， the embedding of digital technology reshapes new possibilities for the pattern of rural governance， showing new elements and characteristics， which makes it necessary to promote rural digital governance in this context. Under the enabling of digital technology， rural governance has achieved smart governance， accurate governance， and optimized governance structure. However， at present， in the construction of rural digital governance system， we are faced with the challenges of weak digital information infrastructure， low digital literacy and insufficient participation ability of rural governance subjects， and security risks in rural governance data. For this reason， we must strengthen and improve the rural digital information infrastructure construction， cultivate digital talents to improve the ability to participate in governance， improve the data guarantee mechanism to improve the data security of rural governance， so that in the process of digital transformation with both opportunities and challenges， effectively alleviate the constraints of digital rural governance， in order to ensure that digitalization can better enable rural governance.

Keywords： digital empowerment; rural area; governance; problem; optimization strategy

乡村是中国的根基，乡村治理是国家治理的基础和重要内容。党的二十大报告中明确指出，要进一步推进“数字中国”建设。数字技术正在以新理念、新形式、新模式全面融入人类文明的经济、政治、文化、社会和生态建设的各个领域和进程，对人类的生产和生活产生了巨大而深刻的影响。数字乡村作为“数字中国”的重要组成部分一直受到党中央的高度重视。自党的十九大以来，党中央颁布的一系列中央一号文件为建设数字乡村提供了总体性政策。2018年在《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》文件里首次提出“数字乡村”的战略；2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《数字乡村发展战略纲要》明确指出充分发挥信息技术在乡村治理中的基础支撑作用，全面推进建设数字乡村治理体系[1]；2021年，中央网信办、农业农村部等7部门联合印发的《数字乡村建设指南1.0》提出各地乡村要根据自身实际进行数字乡村建设；2022年，中央网信办等10部门联合印发的《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》，详细地部署了在“十四五”时期推动数字乡村的重点任务与目标；2023年印发的《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，要加快先进农机研发推广，并深入推动数字乡村开展切实行动。可见，数字乡村建设已经具有明确的政策依据，是实现高质量乡村振兴的策略选择[2]。在数字化转型视域下，数字技术为乡村治理提供了机遇并促进了乡村社会自身的发展，推动乡村治理深层次变革。

1" 数字赋能乡村治理的内涵及意义

1.1" 数字赋能乡村治理的内涵

“赋能”（empowerment）是一个学术概念。最早使用“赋能”一词可以追溯到20世纪六七十年代美国学者巴巴拉·所罗门为其西方工人运动、女权运动等相对弱势群体运动提供解决困难的理路思路[3]。他将其定义为：社会工作者与当事人一起参与的一种降低弱势人群无权感的活动[4]。在此之后，关于赋能的理论，众多学者做了很多研究，比如Singhal和Rogers[5]从运作机制出发，认为赋能是一个传播的过程；Marc[6]强调主要通过对主体进行赋能实现自身获得自我效能感，更加关注对目标进行赋能。赋能的核心要义主要是指人、物、客观对象获得先前不具备的技能以及实现不可能的目标，其赋能主要表现为被强化的主体能够以各种方式使自己的生活更具可操作性。而在赋能原型的概念上，进一步衍生出数字技术赋能的相关理论研究。数字赋能是指以大数据、人工智能、5G、云计算和区块链等现代信息技术为基础，使人们能够在海量的数据中筛选出特定信息的能力，从而帮助个体、社区等提升影响力的一个动态性过程。数字赋能乡村治理实质是数字技术与乡村社会治理之间相匹配并持续互动的过程。当前，数字化转型依旧是浪潮，而且“数字技术下乡”已成为显著的发展趋势，持续融入到乡村生活的各个领域。

1.2" 数字赋能乡村治理的意义

新一轮科技革命的兴起，数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类生活的各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。尤其在农村，数字技术的嵌入为乡村治理提供了新的契机，使得乡村治理呈现出新的活力与新的样态，实现了治理智慧化、治理精准化、治理结构得到优化。

数字赋能乡村治理有利于实现治理智慧化。数字通信技术的发展为人类信息传递开创了空前的新纪元，使得人与人、人与外界的联系方式发生了根本性变化，从而进一步促进当前社会引发变革。随着数字赋能乡村治理模式的兴起，数字技术为乡村治理提供了众多机遇，促进乡村治理的智慧化水平得到很大程度的提升。基于智慧平台APP，实现数字化治理。当前，互联网技术与智能手机的广泛普及，使用APP参与乡村治理已成为惯用手段。如大理白族自治州宾川县鸡足山镇结合实际情况，开发了“鸡足山乡村振兴APP”，完善了“防控、应急、服务、宣传、政务”五大体系。此外，他们还通过各类APP网络会议系统，将各项党务政务群团服务、政策下达宣传、民情民意反馈和工作督促监督等功能全部纳入到该系统，实现数字化办公。

数字赋能乡村治理有利于实现治理精准化。中国传统乡村社会由于长期处于内生权威控制下，于是演变成了一个与国家相疏离且具有稳固根基的“板结社会”[7]。在数字技术与乡村治理的高度匹配下，数字技术的使用有效地消解了层级之间，乃至国家与社会之间信息失真的问题，使得“板结”现象得到逐渐削弱。以电子设备为依托，实现实时监控促进治理精细化。如宾川县鸡足山镇构建无人机巡护体系，搭配空中喊话和实时视频功能，有效开展森林防火工作。操作无人机对辖区内林区开展全方位、多角度的巡视巡防，对日常人力难以到达的区域进行更全面及时的实时巡护，清晰观察林区隐患动态，一旦发现群众有违规用火行为，立即喊话提醒，便于宣传教育、行为监管和视频取证。

数字赋能乡村治理有利于优化治理结构。乡村治理结构的失衡不仅是历史积累的效果，同时也是现阶段发展的不可规避性。但在推动数字中国建设的背景下，数字技术融入乡村治理，使治理方式得到进一步创新，从而实现治理结构的优化。第一，治理主体趋向年轻化。数字技术在不断改革创新，新时代乡村治理的主体应已具备与大数据技术主动适配的能力，同时一系列政策的颁布为年轻人投身乡村治理提供了福利保障。第二，治理工具实现智能化。如大理南涧县公郎镇让无人机当上巡河员，开启智慧水务科技巡河新模式，为治河治水“插上智能的翅膀”。第三，参与渠道得到不断拓展。村民参与乡村治理的方式从集体开会向便捷的平台及会议系统转变，实现“全时在线”“全员参与”的治理结构。

2" 数字赋能乡村治理的现有挑战

乡村是中国的根基，乡村治理是乡村振兴的根本，传统的治理模式在一定程度上已经不能满足现代化乡村治理的需求。而数字技术更新了乡村治理的方法手段，有效地提升了治理效能，有效彰显了数字赋能的优势。但作为一项新兴技术，在推动乡村治理能力现代化过程中，不乏存在各种困境。当前在乡村数字化治理体系的构建中，面临数字信息化基础设施薄弱，乡村治理主体数字素养较低参与能力不足，乡村治理数据存在安全隐患的挑战。

2.1" 乡村数字信息化基础设施薄弱

有效的乡村治理，需要有与之相匹配的基础设施作为基本保障。没有完备的数字技术基础设施为基础，数字赋能乡村治理的结果必然是空谈的。虽然近年来，随着中央一号文件的发布，以及脱贫攻坚取得决定性胜利以来，乡村的数字基础设施得到一定的完善与发展，但是当前，依然存在众多不足。比如说，城乡之间网络覆盖的面积就成为一个非常大的差距。在偏远的山区，由于受地形、人口、技术和交通等限制，导致5G网络在该地区农村未能实现全员、全面的覆盖。而且人口密度低，居住分散是偏远地区所拥有的特性，从而进一步导致数字基础设施建设的成本过高，难度过大的问题。除此之外，村与村、村与镇之间存在数字基础设施建设发展不平衡的问题，致使村与村之间、村与城镇之间数据和信息的有效传输受到限制，导致无法在所有地理区域准确传输和获取信息，在一定程度上影响了数字乡村建设的整体推进。而且，从农业农村部信息中心发布的《2021年全国县域农业农村信息化发展水平评价报告》中，我们看到，2020年底全国县域农业农村信息化发展总体水平达37.9%，较之前提升1.9个百分点。从数据可以看出乡村的信息化设施建设依然在一个起步阶段，而且也看出，乡村信息化基础设施的建设必然受到资金投入不到位的问题的影响。另外，平台建设严重滞后。由于缺乏数据采集设备、数据处理设备、“软件”环境等支持，导致所收集的数据过于分散，来源过于单一，而且由于设备的缺失或设备的滞后，难以对一些数据进行识别与处理，使得获得的数据缺乏科学性，难以被运用于乡村治理，直接影响乡村治理目标的实现。

2.2" 乡村治理主体数字素养较低，参与能力不足

乡村社会是由众多数字素养参差不齐的民众组成的，数字素养的高低会影响民众获取与读取其中信息的能力。据调查发现，高数字素养的农民对数据信息具有较强的敏感度，并能有效地转化为促进乡村治理的数字能力。但在农村，由于设备的缺乏、文化程度的限制、技能等因素很大程度造成治理主体参与能力不足。一方面，村民文化水平低，参与能力不足。农业农村部科技教育司和中央农业广播电视学校共同编写的《2021年全国高素质村民发展报告》显示，将近一半的农民文化水平在初中以下[8]。而且，在工业化、城镇化的发展背景下，大量农村精英外流，导致农村存在“空心化”，留守下来的老年群体很难参与到乡村数字治理中。他们很难成为自我意识下乡村治理的主体，而大多数是在政府等驱动下扮演着数据提供者的角色，对数字世界存在迷茫与未知。另一方面，村干部的人员构成未能得到重新改组，导致整体的数字技术水平依然处在起步阶段。在数字化时代，由于受传统治理思维的影响，乡村干部仍然使用过去的办法解决现有的问题。这不仅严重影响了治理效果而且严重阻碍了相关数据的获取，使得解决方案未能及时跟进与更新。政府为了帮助乡村干部使治理效果外显化，有些甚至下放干部与相关技术人员组成推动数字乡村建设的团体来获取乡村治理的数据，但是村干部很难在短时间内接受并掌握相关技术要求，从而逐渐退出治理舞台，使得乡村治理过度地依赖外在却无法从主体方面解决数字素养低下的问题。

2.3" 乡村治理数据存在安全隐患

随着数字技术嵌入乡村治理，数字技术为乡村治理智慧化、信息化注入了强劲的动力，为乡村治理解决了信息鸿沟等方面的问题，但在数据共享的时代下，不乏存在数据安全隐患。在乡村治理的过程中，各个领域会产生海量的数据，这是推动数字乡村建设不可或缺的要素，是支撑数字治理乡村的基础资源，但是其面临安全隐患。一方面，网络安全态势影响数据安全。在数字化时代，网络安全尚存在一定的局限性，数字技术的发展为拓展数据获取的可能性提供了渠道，因此，数字乡村治理的公共数据在一定程度上面临滥用、窃取、篡改甚至贩卖的可能性。而且，由于基层政府存在安全管理制度不完善、数字技术水平不达标的现象，政府部门关于农业治理决策、农业治理核心技术以及基层治理方案等万一被不法分子窃取，则会影响社区安定，危害农业生产，最终损害农民的利益。另一方面，参与主体较多影响数据安全。乡村治理不是单一的个体组成，在数字化背景下，需实现多元共治。尤其在乡村治理数据管理方面涉及的部门较多，有的还与第三方合作牵扯企业于其中。在比较复杂的环境下，不乏存在因相关人员的疏忽或相关人员对数字技术掌握度不够的现象，都可能导致数据信息的泄露。而且追求利益最大化是企业的天性，所以在与企业合作的过程中治理数据可能被非法利用。因此，数据作为乡村治理的重要因素，需建立完善的规范制度以及相关政策来保护数据安全。

3" 数字赋能乡村治理的优化路径

数字赋能乡村治理是推动数字乡村建设的一项长期性与复杂性并存的工程。作为一项新兴技术，要深刻把握数字技术发展的时代契机，面对数字赋能乡村治理的挑战，我们应从加强基础设施建设、培育数字型治理人才、完善数据保障机制来有效缓解治理困境，推进乡村治理能力现代化。

3.1" 加强完善乡村数字信息化基础设施建设

在党的二十大报告中明确提出加快建设数字中国、网络强国，因此，数字赋能乡村治理需要依托完备的信息化基础设施来使数字乡村治理能力得到增强，从而推动治理能力现代化。长期以来，由于存在各类资源与政策扶持的原因，乡村在数字化推进方面远远落后于城市地区，为了推进数字乡村建设实现乡村振兴，在农村推进基础设施建设显得十分重要。数字赋能乡村治理在基础设施建设方面可以聚焦于生产与生活2个方面。一方面，使数字化项目在乡村落地落实。项目工程是农村进行数字化建设的有力保障，有效地为数字化治理奠定了基础。“宽带中国”战略要持续推进，实现全家、全村、全面覆盖。因为，一般而言，数字项目工程时间长久，工程量大，所以需要各地政府加大基础设施专项资金的投入力度，可以积极向上级争取财政支持，同时可以采取激励措施动员民间资本参与其中，有效缓解资金问题，助力数字化技术与乡村的深度耦合。另一方面，依托智慧平台，实现政务服务零距离。互联网平台是数字赋能的最直接的工具，在乡村我们需要积极打造各类平台，如汇聚农民所需所在意的关于社保、医疗、养老以及教育的政务APP，实现服务与管理的一体化。此外，我们还需要通过抖音、微博、快手等宣传平台，以村民喜闻乐见的方式向他们传播党和国家的政策以及社会主流意识形态，让农民在休闲娱乐的同时增强对党和国家的政治认同。

3.2" 培育数字型人才提高数字治理能力

推动数字赋能乡村治理向纵深发展，培养具备数字型治理能力的人才至关重要，应为首要前提。包括普通农民、村干部甚至政府工作人员在内的全体民众都应树立数据治理思维。第一，基层政府人员是乡村建设中的“主导”力量，应树立现代化治理思维。在开展数字化治理时，不应将平台采集到的“点赞量”“下载量”“收藏量”等作为村干部在数字素养方面的考核模式，而应帮助乡村开展数字技术理论的宣传与学习、进行数字技术的实操、邀请数字专家解惑，使村干部认同数字化治理并树立数字化治理思维，从而创新村干部考核机制，建立顺应农村数字化治理发展规律的考评机制。第二，急需打造一支数字素养高的人才队伍，推动落实人才引进政策。数字技术对使用者的要求极高，使用得当可以事半功倍，使用不当则会造成数字对人的异化。因此，在乡村要积极同大学生沟通召开相关会议介绍当前乡村的发展情况以及宣传乡村模范人物，深化大学生对乡村建设的情感认同，引导大学生摒弃对传统农村的“刻板印象”，积极鼓励大学生回乡参与到建设数字乡村的队伍中，在一定程度上缩小城乡之间的差距。其中，数字化专业的本土大学生更应以福利政策引进，给乡村带来数字化理念和数字化技术。除此之外，村干部作为数字化乡村治理的执行者与示范者，通过有效整合各类社会资源，使其培养成既掌握数字技术又拥有治理经验的复合型人才，提高村干部在数字化治理中的执行能力。

3.3" 完善数据保障机制提高乡村治理数据安全性

运行机制是任何事物发展的基础与保障，数字赋能乡村治理也不例外，需建立完善的数据保障机制来确保数字赋能乡村治理的数据安全问题。首先，完善数据相关法律规范。基层政府作为数据安全统筹的主体，需进一步完善数据保障相关法律法规，完善数据所有权的管理制度，健全数据分类级别的保护制度，做好数据风险评估与预警监测机制。同时政府、社会组织和企业等治理主体要相互协同建立数据使用规范，落实好数据共享制度，还要打造跨部门、跨地域、跨级别的协同联动机制，共同维护数据安全，保障村民的权益。其次，采取多种措施保障数字乡村的网络安全。网络安全问题关系到农民的切身利益，若乡村治理海量数据泄露或者被更改则无法对农民农业生产进行专业的指导，严重阻碍农业生产力的发展，而且在一定程度上会减弱农民对乡村信息化的意愿，所以要加强网络安全建设。一是严格执行《中华人民共和国网络安全法》，落实等级保护制度，持续展开信息安全风险评估和安全检查。二是加强网络安全管理，落实网络安全责任。三是强化信息监管，保证农民个人信息安全。四是培养村级网络安全人才，安全使用互联网。村级信息员首先掌握网络安全知识，自己做到安全使用互联网，再将这些知识传授给农民，指导农民安全使用互联网。五是普及网络安全知识，提高农民的网络安全防范意识。

4" 结束语

总之，数字赋能乡村治理以服务和发展农村建设为落脚点，在长期的实践过程中需不断克服困难，充分发挥数字技术的支撑与辅助作用，通过建设基础设施为基础，以培育数字型人才为首要前提，完善数据保障系统为根本帮助乡村从传统的治理空间搭建出新的网络虚拟空间，提高治理主体参与数字化建设的主动意识。新时代新征程，数字化转型依旧是当前的浪潮，新兴技术持续为乡村建设提供不竭动力，为实现乡村治理现代化提供了一条可行路径。

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