县域政府助推乡村特色产业发展的经验启示

摘" 要：县域政府作为推动乡村振兴战略实施的重要主体，在乡村特色产业发展中具有重要作用。该文以乡村振兴战略为方向，以洛川特色苹果产业为例，概括洛川苹果产业发展现状，阐释洛川县政府发展特色苹果产业的主要做法及取得成效，深入凝练出洛川县政府推动特色产业发展中的相关经验，以期为其他县域发展特色产业提供经验借鉴。

关键词：乡村振兴;县域政府;特色产业;洛川苹果;经验启示

中图分类号：F327" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）15-0100-05

Abstract： As an important main body to promote the implementation of the Rural Revitalization Strategy， the county government plays an important role in the development of rural specialty industries. Taking the strategy of rural revitalization as the direction， and taking Luochuan specialty apple industry as an example， this paper summarizes the present situation of Luochuan apple industry development， and explains the main methods and achievements of Luochuan county government in developing specialty apple industry， and further summarizes the relevant experience of Luochuan County government in promoting the development of specialty industry， in order to provide experience reference for other counties in developing specialty industries.

Keywords： rural revitalization; county government; specialty industry; Luochuan apple; experience and enlightenment

“三农”问题关系着国计民生，也是我国实现全面建设社会主义现代化强国战略目标的重点[1]。习近平总书记在党的二十大报告中强调，“发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。”2020年我国取得了全面脱贫的成就，乡村产业为许多贫困人口提供了一份稳定的工作和收入，为了巩固脱贫攻坚的成果，还需要继续发挥乡村产业的优势。

乡村产业振兴是激活农业生产力和推进三产融合的重要环节;是建设社会主义现代化强国的客观要求[2]。然而，完全依靠通过市场竞争实现资源配置或乡村能人的带领下进行的乡村产业振兴分别会产生马太效应和组织异化的现象[3]。针对政府对乡村产业振兴作用的研究方面，有学者从政府元治理[4]、赋能型政府[3]、有为政府[5]等方面进行了探讨。也有许多学者从不同理论视角对政府在乡村产业振兴方面提出对策建议，如学者李从玉等[6]提出了政府在促进乡村特色产业发展过程中应该推进三产融合发展、充分发挥政府企业效能和利用数字平台赋能乡村产业振兴这三点启示。学者许源源等[7]认为乡村产业振兴中的基层政府应该根据不同的组织目标与制度逻辑，进行差异化的组织回应行为，塑造出“执行型经营者”的形象。

近年来，陕西省洛川县积极推进乡村振兴，依托苹果优势产业，大力实施果畜富农战略，使苹果园成为洛川大地上的“绿水青山”和群众脱贫致富的“金山银山”。我国不同区域的社会发展不同，产业发展情况亦不同，本文通过对洛川县政府对苹果产业发展的推动作用进行分析，为我国其他地区发展乡村产业提供经验启示和案例借鉴。

1" 洛川苹果产业概况

洛川县位于陕西省延安之南，北纬35～36°和东经109°之间，是暖温带半湿润大陆性季风气候，年均降水量达到622.3 mm，年均温为9.2 ℃，年日照2 252 h，海拔在1 100 m，昼夜温差可达到12.6 ℃，无霜期162 d，这种气候和海拔非常利于苹果着色和糖分的积累。洛川县的土壤是松软的黄土，并且其黄土层可以达到100～148 m，深厚疏松且肥沃的土质为苹果树根系的生长创造了优良条件。洛川县的气候环境等条件与苹果最适宜区的标准完全相符。洛川苹果经过76年的发展，全县苹果种植面积稳定在53万亩（1亩约等于667 m2，下同），占耕地总面积的80%，位列全国首位。2023年，洛川苹果总产量达113万t，品牌价值达到了829.16亿元，产业综合产值也已经超过了140亿元。如图1所示，渭北高原前五名苹果优生区中，礼泉和白水的苹果产业发展都比洛川县起步早，但从2003年开始，洛川苹果产业发展迅猛，逐渐领先其他四个县（区）。

洛川县目前已经形成了一条完整且成熟的分拣、包装、储藏和运输的产业链，实现了优等鲜果的直接销售和冷藏保鲜的反季销售，并打造了苹果汁、苹果醋和树皮工艺画等附加产品，坚持走高质量发展路线。洛川县因此成为了国家乡村振兴示范县，苹果产业成为让洛川人民脱贫致富和带动县域经济发展的特色支柱产业。

2" 洛川县政府助推苹果产业发展的主要措施

2.1" 制定苹果发展战略规划，形成专业管理机构运行机制

对于苹果这种具有较强同质性、市场竞争激烈的产品，市场价格和需求的波动，以及成本结构都会对消费者意愿和农户的积极性产生影响。地方政府也必须经过严格的市场调查和分析判断，才能保证产业政策的可行性。不同于大多数地区仓促的制定并实施产业政策的做法，洛川县人民政府在制定苹果产业发展战略之前，经过了长时期的调查研究。2000年，当时政府中的一位主要领导认识到洛川县缺乏矿产资源，工业基础也较为薄弱，想要发展经济，还是需要主抓农业，因此，他便开始对农村深入调研，与农民同吃同住，经过多方观察和比对，最终决定大力发展苹果产业。

在将苹果产业发展确定为重点工作之后，县领导通过各种正式和非正式的方式，积极向上级领导汇报苹果产业的发展状况，不断努力得到上级政府的关注。2006年，洛川县围绕省级领导提出的将洛川建设成全国苹果科研、生产、加工和销售的“四大基地”理念，制定了一份详细的发展规划并上报，赢得了陕西省政府的充分肯定。2007年，陕西省政府围绕洛川苹果产业发展规划召开了专题会议，自此洛川苹果产业发展的战略规划从县级升到了省级水平。同年，洛川县政府通过多次巧妙的非正式沟通，争取到了中央政府的关注和资源倾斜。同时，“指挥部-专项办公室-乡镇果站”三级联动的规模化机构设置，成为了洛川苹果产业发展的核心竞争力，为其发展提供了有力的体制支撑。

2.2" 举办专项锦标赛活动，发挥干部带头作用

为了建设苹果专业县，实现扩张种植面积的目标，县领导举办了每季度至少一次的苹果专项锦标赛，通过对当季各乡镇的苹果种植面积等指标进行统计并排名，再由苹果产业开发指挥部开展的“苹果生产调度会”上公布考核排名，并让前两名的乡镇党委书记分享经验，而最后两名的乡镇党委书记也进行表态发言。在最初的调度会上，考核结果最差的三名乡镇的党委和政府一把手同时被当场免职，此次免职使苹果产业工作的绩效考核结果与乡镇领导干部的职业生涯直接挂钩，有效地消除了政府领导干部存在的“积极的惰性”。

通过苹果专项锦标赛的推动，洛川县的苹果产量有了大幅提升，但由于农户们的知识水平和管理能力有限，洛川苹果出现了“量大但质不优”的问题。针对此问题，洛川县委书记提出了一个大胆的想法：允许乡镇干部在保留基本工资的前提下，请假建设自家果园，充分发挥干部的引领带头作用。

2.3" 维护苹果产业的政策与市场环境

自2000年开始大力发展苹果产业，有4任洛川县长都接任了县委书记，他们在任职前都对苹果产业的建设有过直接参与的经验，对苹果产业的发展有高度的认同感。加上在这20余年里，历任的县委书记和县长都因将苹果产业推向了更高阶段的发展而得到了晋升。继任领导干部受到的上任晋升的正向激励促使他们继续完善和推动洛川苹果产业的发展。

通过领导干部晋升的正向激励，保证了政策的连续性，但由于当时洛川苹果的生产规模不大、仓储手段落后、品牌影响力薄弱，在与外地收购商的交易当中，洛川本地的企业与果农处于不利地位。大部分果农还是会用地窖来储存苹果，地窖的保存方式会使苹果的品质和新鲜程度迅速降低，这就给外地的收购商提供了议价的突破口，他们每年到达洛川并了解情况之后，便会采用延期收购的策略，迫使果农以低价将苹果售出，严重损害了果农的利益，降低了果农的生产积极性。洛川政府对此采取了引导县属国有企业率先收购的策略，对于这部分国有企业，县政府财政会对其进行补贴以维持运营。外地收购商由于担心优质果源被国有企业占据，便会放弃他们的抑价策略，洛川苹果的价格得到了有效提升，果农们的权益得到了保证。

通过国有企业进行价格博弈提升了洛川短期的议价能力，对于长期效益的维护，洛川政府通过财政补贴、资源倾斜和招商引资等手段，建设了冷气库和智能选果线等，后来借助由陕西省开展的“百库工程”活动，建成了一批低温仓储库。

2.4" 扩大品牌宣传推广，打造品牌优势

“洛川苹果”品牌的建设，是洛川政府与洛川县苹果产业协会共同努力的结果。不同于大部分产业发展会选择的请明星代言人和投放广告等高成本高风险的方式，洛川县政府选择了积极争取大型活动专供冠名权的方法，来提升洛川苹果的品牌影响力。经过洛川政府与其他部门的积极交流沟通，在2007年，洛川苹果获得了我国女排的特许专供权，后又获得了上海世博会和北京奥运会等30多项重大冠名权。2008年，洛川果业协会向国家工商总局提出并成功注册了“洛川苹果”的品牌。2009年，经过洛川政府和多方共同协作，“洛川苹果”正式成为了陕西省的著名商标。如今，洛川县已经成功举办了多届世界苹果大会和中国陕西（洛川）国际苹果博览会。洛川果业协会为洛川苹果的品牌建设还创立了专门的门户网站，便于大家获取洛川苹果的供求信息和价格趋势等资料。

洛川县顺应互联网发展的大趋势，将苹果与数字经济相结合，建成了8 000多家苹果网店和电商物流园。近年来，还推出了认养果树的销售模式，通过直播或其他视频连线方式，让消费者选择要认养的果树，认养后，可以通过监控实时观察果树情况，还可以通过线上对果树进行养护、浇灌和采摘等过程，在果树成熟之时，认养果树的消费者会受邀来到洛川亲自采摘苹果。

3" 洛川县政府助推苹果产业发展的主要成效

3.1" 坚持专业化管理，提高产业治理能力

三级联动的机构设置，使县领导可以通过指挥部办公室对乡镇果站的直接领导获得一手资料和信息，有利于县领导做出快速、有效的决策并实施。专项办公室通过对职能的整合明确了责任主体，消除了出现问题无人负责、“相互推诿”和行政摩擦的现象，使各职位、各部门的权力边界更明晰，杜绝了行政资源的浪费。此外，专项办公室可以不经过副县级领导直接通过指挥部向县委书记和县长汇报工作，减少了不必要的工作环节，大大提升了行政工作效率。

3.2" 增强农民信心，助力产业兴旺

洛川县政府通过举办专项锦标赛活动以及充分发挥干部引领带头作用的做法，对洛川苹果产业的发展起到了关键作用。干部的文化水平和见识视野与农户们产生了互补效应，大大增加了果农们的信心，并成立了洛川最初的苹果企业和合作社。干部带薪请假，带头建设果园这一政策成功推行后，洛川进一步鼓励干部外出卖苹果，这批干部成功建立起了现覆盖我国28个省（市）的洛川苹果专卖店直销体系。通过政府与农民群众的共同努力，洛川苹果在2018年时，便以73亿元的品牌估值远超栖霞苹果53亿元的估值成为全国苹果产业第一名。如表1所示，截至2023年底，洛川县苹果的总产量从2002年的27万t提升到了113万t，总收入也实现了71亿元的跨越，种植面积从2002年的42.8万亩扩张到了53万亩，人均3.3亩，居全国之首。

3.3" 保持政策连续，维护市场环境

“新官不理旧事”是我国政治生态中一个时常发生的问题，我国每届领导干部都有规定的任期，任期一到将会进行职位的轮换和流动，而原有的职位将会由其他领导干部顶替，这样就容易出现“新官不理前任事”的现象。然而，洛川县自2000年举全县之力发展苹果产业开始，到现在已经有20余年，洛川县更换了5次县委书记和7次县长，苹果产业的发展政策却保持着高度的连续性，每届领导人都将苹果作为拉动当地经济发展的首要产业。也正是由于政策的连续性，洛川县才得到持续性的发展，目前洛川县已经形成了“八链同构，三产融合”的现代苹果产业体系，共装备了36条智能选果线，203家冷库，实现了错峰销售，使苹果的售价平均每斤提高了0.8元至1.2元，带动果农增收4.8亿元。

3.4" 挖掘特色优势，提升市场竞争力

早在2019年洛川苹果在中国农业品牌目录的水果类品牌评估价值已位居第一。近年来，洛川苹果企业在自主品牌价值评估中，其中3家品牌已经过亿元，8家品牌评估达千万元以上，不论是区域品牌还是企业自主品牌都产生了显著影响。同时在国内一、二线城市建成142个直销窗口和42个批发门店，并于2018年在迪拜建立了首个海外专卖店，让洛川苹果走出了国门，面向了世界。另外，洛川苹果通过与数字经济的结合，积极开拓电商市场，与阿里巴巴、京东、抖音等平台合作，培育了32家销售额超千万元的电商企业。2023年，洛川苹果通过线上销售渠道实现了18.25亿元的销售额，不仅拓宽了苹果的销售渠道，还通过创新各种模式带动洛川县旅游业和服务业的发展。

4" 洛川县政府助推乡村产业发展的经验启示

4.1" 立足市场的特色产业选择

推动经济基础相对薄弱地区的发展，必须要挖掘出地方特色资源，因地制宜地选择能够在竞争激烈的市场上存活与发展的特色产业[8]，这样的产业不仅需要与自身自然资源条件相匹配，更要具有市场前景，这就要求地方领导干部根据比较优势理论并基于市场研判进行选择与确定特色产业。

一方面，地方政府可基于区域科学，寻找和分析该区域内所拥有的土地、矿产、气候等自然资源以及劳动力资源。洛川政府针对洛川地区缺乏矿产资源、工业发展落后的情况，认识到只能从农业中推动经济的发展，并通过下乡调研，得到了农民对于苹果种植的真实肯定的反馈。另外，从自然条件上来看，洛川县拥有种植苹果相当优越的条件，同时又因为是养猪大县，拥有大量优质的有机肥。另一方面，在资源分析的基础上，还要对产品的市场现状和前景有一定了解。洛川政府从苹果的收益预期和价格前景进行了分析，认为只要他们提高生产管理水平和品牌影响力等问题，洛川苹果的收购价就能上涨。基于对资源和市场两方面的研判，洛川县做出了苹果这一符合市场规律的特色产业选择。

4.2" 政府管理的专业化

政府管理的专业化可以促使农业产品种植技术、生产能力和品牌建设等各方面的专业化。洛川县通过组织设计的政府管理专业化实现了地方政府对产业市场建设的直接参与，也形成了推进政府资源向产业发展投入的制度基础。

洛川政府设置了“指挥部-专项办公室-乡镇果站”三级联动的规模化机构：指挥部下属一个指挥部办公室，再直接领导营销流通、生产技术、市场建设3个专项办公室，另外指挥部办公室对乡镇果站进行直接领导。该组织设计通过职能整合、建制高配和编制扩充明确了责任主体、提升了行政效率、吸引了专业人才，为洛川苹果产业的成功崛起提供了重要组织保障。

4.3" “官场+市场”的良性互动

“官场+市场”理论认为，在以财税激励和国内生产总值为核心的晋升锦标赛下[9]，我国地方的竞争表现出了“官场竞争”和“市场竞争”的“双向嵌入”，即地方领导干部要通过市场竞争来实现自身的晋升愿景，地方企业在市场竞争中也会受到政府制定的政策、提供的基础设施等影响。

在洛川苹果产业发展的过程中，官场竞争促使洛川县政府的领导干部将目光聚焦到苹果产业的发展当中，使其为实现政治前途而致力于发展苹果产业。地方政府通过正式和非正式沟通对上级政府支持的争取，得到了众多稀缺资源的倾斜，为产业在市场竞争中赋予资源优势;允许干部带薪请假建设果园和卖苹果，为产业发展提供了高质量的人力资本，使苹果增量的同时，质也得到了提升;地方政府与国有企业的合作，在价格战中起到了关键性作用。地方政府在推动特色产业发展的过程中，其自身、国有企业、社会组织和非正式领导干部相互合作、优势互补，都成为了产业发展中不可或缺的一部分，共同推动了产业高质量的可持续发展。

4.4" 全面推进品牌建设

推进特色产业的品牌建设，要以品质为根本、以创新为引领、以协同为基础和以新基建为机遇，不断增强农产品的品牌竞争力、感召力、生命力和传播力。在品牌建设中，必须保证产品的安全、优质和营养，立足创新，加强与企业、产业协会的协同合作，充分利用互联网等技术，赋予特色产业品牌发展持久的生命力。

洛川苹果在品牌建设当中不断推进高质量标准化发展;积极争取冠名权，从省内走向北京奥运会、上海世博会等国内重大活动;通过多方协作，使“洛川苹果”成为陕西省的著名商标;并通过线上线下相结合的销售方式，不断拓宽销售渠道。通过社会各界和全县上下的共同努力下，洛川苹果走出了一条成功的品牌建设之路，成为了我国苹果产业发展的示范者与引领者。

5" 结束语

产业振兴是乡村振兴的基础，特色产业是推动乡村产业兴旺、实现乡村内生式可持续成长的重要举措。本文运用定性与定量相结合的方法进行分析，洛川县政府通过制定发展战略、举办锦标赛活动、维护政策和市场环境等措施，使洛川苹果产业实现了后发赶超，为我国地方政府如何实现科学制定产业政策及有效执行提供了可资借鉴的成功经验。

参考文献：

[1] 蔡雪雄，王明溦.地方财政制度改革对乡村产业振兴的影响研究[J].经济问题，2023（5）：87-94.

[2] 刘明辉，乔露.农业强国目标下乡村产业振兴的三重逻辑、现实难题与实践路径[J].当代经济研究，2023（9）：74-84.

[3] 王晓辉，庄杉，杨芳.赋能型政府与乡村产业振兴[J].中国行政管理，2023，39（5）：141-145.

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[6] 李从玉，潘旺旺，仇婷.乡村振兴齐鲁样板的“阳信探索”——山东省阳信县依托特色优势产业振兴引领农业农村现代化[J].人民论坛，2020（33）：104-107.

[7] 许源源，康儿丽.执行型经营者：乡村产业振兴中的基层政府——基于湖南星镇的田野观察[J].公共管理学报，2023，20（4）：121-133，174.

[8] 周晓媛.关中地区小城镇产业选择与培育研究[D].西安：西北大学，2022.

[9] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36-50.

作者简介：王艺伟（2000-），女，硕士研究生。研究方向为乡村振兴，政府治理。