乡村振兴视域下软法治理的困境与完善路径

摘" 要：治理有效一直是乡村振兴战略的重要目标之一，在乡村振兴的背景下推动乡村治理体系和治理能力的现代化，离不开软法治理。软法在构建完整治理体系、助力多元化的涉农纠纷和塑造乡村法治环境上具有巨大的推动作用，是法治乡村建设中的生力军。但软法治理依然存在软法效力不足、软法自治自动力不足和软硬法之间不协同的问题。要充分发挥软法治理的效能，就要加强软法治理的系统构建、调动自治的积极性并连通软硬法的转化路径，让软法治理为乡村振兴发展更好地保驾护航。

关键词：乡村振兴;法治乡村;国家治理;软法;软法治理

中图分类号：D422.6" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）15-0075-05

Abstract： Effective governance has always been one of the important goals of Rural Revitalization Strategy. Soft law governance is indispensable to promote the modernization of rural governance system and governance capacity in the context of rural revitalization. Soft law plays a huge role in building a complete governance system， helping diversified agriculture-related disputes and shaping the environment of the rule of law in rural areas. It is a new force in the rural construction of the rule of law. However， there are still some problems in the governance of soft law， such as the lack of effectiveness of soft law， the lack of autonomy of soft law and the lack of coordination between soft law and hard law. In order to give full play to the effectiveness of soft law governance， it is necessary to strengthen the system construction of soft law governance， mobilize the enthusiasm of autonomy and connect the transformation path of soft law and hard law， so that soft law governance can better protect the development of rural revitalization.

Keywords： rural revitalization; village ruled by law; national governance; soft law; soft law governance

乡村振兴作为党和国家关注农业农村农民问题的重大战略布局，自党的十九大以来，就将“乡风文明、治理有效”作为总要求实施。在乡村振兴整体建设规划中，治理是其中的重要环节。2020年3月出台的《关于加强法治乡村建设的意见》明确提出要在2035年建成法治乡村，2023年颁布的《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中也重点提出了要进一步完善乡村治理体系、提升乡村治理效能，加强农村精神文明建设。随着乡村振兴战略的不断推进，乡村治理的重要性越发凸显，作为软法的重要组成部分的乡风也在乡村振兴中被频繁提起，成为乡村振兴建设中的强大助力和重要内容。

1" 乡村振兴视域下软法治理的多维价值

1.1" 软法对构建完整治理体系的补充作用

软法最初广泛适用于国际法研究领域，与有明文规定并由国家强制力保证实施的法律相对，是指效力的产生不由国家强制力保证实施，但在实践中仍然能对行为起到约束和指引效果的社会规则。软法作为与硬法相对立的概念，与硬法相比有效力和产生方式上的差异。硬法产生的方式相对固定，作为具有强制力的法律规则，往往由特定主体按照法律制定的程序制定，对法律所涉及的权利、义务关系有明确规定并以文本的方式呈现，而每个不同的法律文本都针对生产生活中的某一或者某些方面所涉及的权利义务关系展开。

目前，乡村振兴的法治框架体系由《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》组成，辅以其他法律中的相关条文构成[1]。例如《中华人民共和国民法典》中有关农村集体经济组织和农村土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等的有关条文和专章规定。这就意味着法律规定的内容是相对固定的，与相对固定和封闭的成文治理规则相比生产生活中问题的多样化和复杂化的特点非常突出，硬法规则的相关内容无法涵盖社会生活所有可能存在的问题，加之乡村振兴战略的不断推进对农村已有的规则体系产生冲击，在农村现代化进程中也涌现出了诸如农村集体经济组织等的新问题和农村生态环境保护仅有政策条文的原则性规定而暂无法律依据等，成文治理规则出现空白和僵化是不可避免的现象。

软法规则的创制主体则非常多元包含政府、市场主体、社会主体和农户，几乎涵盖了社会生活的所有主体，这就让可能存在的问题无处遁形;加之软法规则的内容更多地是群体针对某类问题共同意志的表达，就保证了软法规则内容本身是符合多数人利益，容易受到人们认可。软法规则的表现方式也非常灵活，存在倡导性的法律条文、协会行业企业的自律规范、村规民约等多种方式。更容易也会更快速地就同一类问题产生较为统一的处理方式。软法丰富的创制主体、广阔的影响范围和灵活的表达方式，都使软法在补充成文法规空白和僵化方面具有积极作用，重视软法对现有法律体系的补充作用才能更好建设完整的治理体系。

1.2" 软法助力多元化的涉农纠纷解决机制的构建

乡村治理有着不同于城市治理的特点即治理中的“熟人”化。我国乡村的规划与设立离不开血缘和宗族，在乡村社会中不存在陌生人，这也就是费孝通所言的“熟人社会”。乡村社会快速转型伴随着乡村振兴的深入，农村吸引力增强，农村社会个人之间的关系日渐疏离，农村社会中也出现了“陌生人”。尽管农村中的“熟人社会”与之前相比仍有不同，但与城市社会相比熟悉仍是乡村社会中的突出特点。

乡村社会相对封闭的环境一方面在长期的乡村社会生产生活之中探索出了涉农纠纷的解决方式，这些经验和智慧的结晶以村规民约、习惯等形式长期流传在乡村社会之中。这些源于乡村治理实际情况产生的纠纷解决方式和方法，在乡村生活中规范着生活在乡村的每个个体，并且覆盖乡村生活的各个方面。由于熟人社会的影响，乡村纠纷的解决往往通过在乡村地区具有声望和威信之人主持的方式解决纠纷。在农村纠纷解决的方式选择上，这种人们所熟悉的传统非诉讼方式成为了农村纠纷解决的主要渠道。在农村纠纷解决中主要借助于调解、协商、和解的方式，在考虑公平公正的基础上还会考虑到面子、影响等其他因素，能够很好地调解利益冲突、实现纠纷实质化解。

另一方面，在乡村振兴战略推进过程中，建设法治乡村也是其重要目标。法治理念的深入推广让村民进一步清晰明确认识到自己所拥有的权利和义务，并推广了诉讼调解等多种法治化解决纠纷的方式。在农村地区构建多元化的涉农纠纷解决机制的关键点在于构建起连通的涉农纠纷解决机制，处理好调解上的连贯性，使人民调解、行政调解与司法调解形成完整的调解体制机制。在推进法治乡村建设、保障农民合法权益的同时，实现治理效能的提升和纠纷的实质化解。

1.3" 软法助力乡村法治环境的塑造

大部分的软法规范的重心在于倡导或者激励某种行为，即正面地树立起对某一类行为的认可，从而通过社会舆论影响和引导行为人作出符合公共利益的行为。作为从长时间生产生活之中总结出来的行为规则，优质的软法行为规则中往往暗含着公平公正，帮扶弱小等符合法治精神的内容，软法的广泛适用也起到了散播其中暗含的法治精神的作用。

软法本身并不具有强制执行的效力，优质软法能得以传承，是因为其中蕴含和表达的内容符合纠纷解决的目标。乡村振兴的不断深入，让乡村地区各个行业都出现了一些新的问题，这些新问题的解决完全等待国家法制来解决会大大消耗时间和金钱成本。区别于传统法律的特定主体，软法本身对制定主体的身份并无要求加之软法的覆盖范围极其广泛，使政府、市场主体、社会主体和农户等都成为乡村振兴战略中的建设者。规则的制定者又是乡村振兴参与者身份的双重叠加，能够很好地起到相互促进的作用。一方面乡村振兴参与者的身份对乡村振兴中亟待解决的问题了解清晰且透彻，另一方面规则的制定者由于身处乡村振兴之中对维护己方利益有巨大动力。软法规则是通过充分协商由多方主体认可的，这在一定程度上代表了主流民意，保障了软法内容的合理性。在软法规则的制定中实际上每一个人都在参与制定环节，每个人都是软法的创造者同时也受软法的制约。软法广阔的覆盖范围能够使更多主体加入到乡村振兴之中来，《中华人民共和国乡村振兴促进法》中第十一条也明确规定了鼓励、支持社会各方面参与乡村振兴促进相关活动。抓好优质软法的抓手，也能更好地推进乡村治理现代化，提高乡村治理效能。

2" 乡村振兴视域下软法治理的困境

2.1" 软法的先天不足：效力的非强制性

软法效力的非强制性是受软法多个方面的非强制性影响而形成的。例如软法规则适用的非强制性上，软法包含道德伦理、村规民约等多种规则，在适用时并无先后和优劣的区分。使用软法解决纠纷时并不提前预设采用某一软法规则，而是根据纠纷具体情况选用适合的软法规则。并且软法规则也可通过事前约定排除其效力的发挥。软法的非强制性也体现在软法治理使用的手段上，软法通常通过耳濡目染的方式教导约束个体，不论是软法的是否可以对行为人产生影响还是个体是否愿意遵从软法的引导都取决于个体，是非强制性的。运用软法治理之时，采取的往往都是民主协商、道德伦理约束、情感动员等方式借助乡村社会舆论和道德谴责等完成涉农纠纷的解决，能否以这些方式解决纠纷同样不具备强制性。

软法效力的非强制性和软法中没能形成完整的效力结构同样也存在联系。从软法的规则内容来看，一是软法规则以倡导性为主，行为人不论是出于受软法的鼓励引导而选择遵从软法规则或是受制于违反软法规则可能产生的名誉损失而遵从软法，都能使软法效力得到彰显，这些规则的效力主要取决于行为人。二是与国家法律规范的效力结构相比，软法规则中缺失了行为后果这一重要的一环。国家法律规范的强制力在内容上体现为设置了完整的效力结构，即在条款中明确规定了假定条件、行为模式和行为后果3部分内容，行为后果尤为重要展现着国家法律对于行为人行为的强制性。行为后果本应为软法规则的重要内容，软法规则中行为后果环节的缺失，划分了规制人行为的规范性软法规和引导人行为的倡导性规则[2]。软法效力的完整发挥不能仅依靠“软”效应的倡导性规则，同样要重视在软法中带有“硬”效应的规范性规则。在软法治理中发挥好软法规则的软与硬，才能更好地推动软法治理的发展。

2.2 软法治理的现实困境：自动力不足

农村地区是乡村振兴战略的关键领域，软法治理在农村地区要解决农民问题就离不开村民委员会。村民委员会作为乡村振兴战略的重要主体，承载着行政和自治的双重属性[3]。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条是村民委员会中行政性的重要体现，村民委员会有协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的义务。村民委员会作为上接乡镇政府下接农民农村的关键环节，在政策的上传下达和行政各类工作中占据着重要位置，是乡镇政府和农民农村之间的重要“桥梁”。《中华人民共和国宪法》第一百一十一条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条将村民委员会定位规定为村民委员会承担着村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这是村民委员会自治属性的法律定位[4]。作为自治的重要机构村民委员会天然地在软法治理中占有了独特的地位，面向广大群众能更好地征集各方意见，针对农村生产生活中出现的新问题在维护各方利益的基础上达成协议，敦促各方维护已有秩序，鼓励多元主体积极投身于乡村振兴之中。

村民委员会作为身负双重属性的机构，2种不同的属性之间也存在一定的冲突。乡村振兴的提速让农村社会之中出现了很多新问题，新问题的解决、各种政策的落实和各部门对村民委员会的配合需求占据了村民委员会的大量时间和精力。加上软法治理体系尚不完善、农村法治人才缺乏等因素的影响，都导致村民委员会自治的自动力不足，让村民委员会推行软法治理受到一定的阻碍。行政属性让村民委员会具有一定的权威以保障政策上传下达的通畅与及时，但作为自治属性的村民委员会需要亲和力以保障各方主体积极参与软法治理，投身乡村振兴之中。只有处理村民委员会的双重属性问题，才能更好地发挥村民委员会、乡镇政府和农民农村之间“桥梁”的作用，助力乡村振兴战略的实施。

2.3" 乡村治理场域软法与硬法不协同

乡村振兴背景下的乡村治理体系应当由软法与硬法共同构建，既需要硬法治理作为乡村法治的支撑，同样离不开软法治理。

乡村治理场域的治理规则由以国家法为代表的硬法规则和以村规民约为代表的软法规则共同构成，目前还存在软硬法之间不协同的情况。软硬法之间不协同的情况在硬法治理中体现为治理规则的缺位。乡村振兴中如何保障农民权利一直是重要问题，尽管我国在法律体系中对乡村振兴推进中出现的农村集体经济组织和农村土地等问题作出了一些规定，但受法律本身的滞后性影响，一来尚未对所有问题作出规定，留下了规则空白，二来现有规定存在具体化不足的情况，在直接指导实践上还存在缺位，尚需相关领域的专门性立法或规范修订。

软硬法不协调的情况在软法治理中主要体现为软法规则建设存在缺位。一是受传统思维的影响对生活中出现涉及新问题的纠纷处理工作停步于纠纷的解决，忽视软法规则的成文建设，对针对新问题制定软法规则的主动性不强，不利于发挥软法规则填补硬法规则空白的重要功能。二是在软法规则建设重视程度不足，在成文制定软法规则之时存在只照搬硬法规则内容而不结合实际情况、参照其他地区相关规则制定本地区软法规则忽视本地区特色等的软法建设现象。三是未能充分发挥软法治理效能，不能充分保障农民权益。受长期行为惯性和传统封建思维的影响，思维观念落后的农民不免对法律的接受度比较低而惯于接受软法治理。软硬法之间存在的冲突若不能及时消除，无法正确发挥软法治理引导行为的重要功能，会拉开理念和实际合法之间的距离甚至阻碍乡村法治建设进程。软法治理应当指向软硬法共建，充分发挥软法治理的效能构建软硬法共治的和谐农村。积极推动硬法治理是被村民广泛接受、拓展纠纷解决和权益维护的途径，既能防止软法在治理过程中违背法律精神与原则，又能更好地保障农民权益。

3" 乡村振兴视域下软法治理的优化路径

3.1" 加强软法治理的系统构建

软法治理是乡村治理中的重要组成部分，同样是乡村振兴重要的法治基础。要发挥软法治理的效能最首要的就是要正确对待软法治理，不能将软法治理仅视为硬法的附属补充部分而应将软法治理视为单独主体，为软法治理构建完整系统。

软法治理的系统构建要从软法规则的构建开始。我国农村地区的软法规则惯例以非成文形式存在，内容触及村民日常生活和个体行为的规范与引导，是乡村地区重要的纠纷处理规则和人际交往规则。近年来，制定新型的村规民约也成为一种风气，同样也是软法治理的重要环节之一。在新型村规民约的制定中，一方面，要全面统筹现存的软法规则，对传统的软法规则进行筛选，将符合乡村传统承载法文化的软法规则加以明确，将不符合现代法治理念的、与成文法律有冲突的规则摒弃;另一方面，要关注实地情况和现实情况，要敢于将带有地方特色和回应村民需求的合法内容作为软法规则加以确定，以软法形式对农村地区接受度较低的硬法内容做引导。只有适用切合实地和实际的软法规则，才能更好地实现软法治理。在软法制定的内容上要转化软法制定思路，除倡导性建议外要着重加强软法的可执行性，在软法中加入“硬”的成分，更好地发挥软法治理的功能。

软法治理的系统构建应当包含建立软法的常态化奖惩机制。软法效能的彰显主要依靠的是不外显的个人内心道德和可能存在的社会舆论，要充分发挥软法效能还要加强软法的常态化奖惩机制建设。可以结合硬法在农村地区的推进和政府相关工作配合，设立专项模范评比工作和定期模范评比工作。鼓励村民积极报名和参与自治评比活动，对行为符合软法的村民加以表彰和物质奖励，树立典型鼓励大家向其方向发展。对软法规则设立行为后果的行为要按规办事，对不符合规则的行为加以处罚。在软法治理中运用好奖励的模范作用，鼓励更多人参与到软法自治中来;同样也要运用好惩罚的教育作用，展现软法自治的力量。通过搭建软法的常态化奖惩机制，为软法的运行加上一份“强”制力。

3.2" 调动村民委员会自治积极性

村民委员会的行政自治双重属性和在农村地区的独特地位决定了村民委员会负责乡村治理中作为法律和政策的承接和转化的重要功能。村民委员会是乡村治理中软法治理和硬法治理的双重主体，软法治理的质量提升离不开村民委员会自治积极性的提升。

村民委员会自治积极性的提升要从两方面做起。第一是要厘清村民委员会行政和自治双重属性中各属性带来的权利和义务。村民委员会身负双重属性，只有先厘清各属性的权力和义务、划分清楚各属性不同的职责，才能在治理过程中明确区分适用的规则，处理好软法治理中的软和硬法治理中的硬，使软硬相配合真正实现乡村地区完整治理体系的构建和运用。在厘清行政自治属性不同的权利、义务和职责时可以参考采用政府责任清单和政府服务清单的模式，公开且动态更新不同属性带来的不同权利、义务和职责。处理好村民委员会行政和自治的双重属性，不能因侧重某一属性而导致双重属性的独特功能难以充分发挥，从而实现村民委员会的行政承接和自治转化的双重功能。

第二是要为村民委员会自治属性的发挥提供多重条件，村民委员会自治属性发挥的关键在于村民委员会自身和村民两个主体。就村民委员会而言，要发挥村民委员会的自治属性要使村民委员会的负责人充分认识到自治的重要性，并能按正确方向推进自治治理[5]。这就要发挥多元共建机制的作用，落实乡镇政府对村民委员会工作的指导、支持和帮助的内容，切实保障村民自治合法权益。要充分发挥领导干部关键少数的作用，通过先提升村民自治干部队伍对自治的认识和软法治理水平的提升，带动村民关注并投身于软法自治之中，逐渐培养起村民对自治的认识和投身自治的习惯。

3.3" 连通软法与硬法的转化路径

软法和硬法都是乡村治理的重要规则，是乡村治理的车之两轮。要构建完整的乡村治理体系，就要加强软法与硬法之间的连通，使软法治理与硬法治理成为一个整体。

连通软法与硬法之间的转化路径，要从硬法软化着手。软法和硬法虽因不同标准呈现不同状态而划分，但软法和硬法之间并不存在内容上的实际划分。乡村治理受其独特的区位和历史因素影响，大多对软法的接受度较高，但其中软硬法之间不乏存在冲突的问题。加之乡村振兴政策下农村社会改变较大，出现了较多新情况需要纳入治理范围，有些已有国家法律等硬法加以规定。在软硬法冲突和新调整规则出现的情况下，应当大胆采用硬法软化的方式将硬法规定向贴近生活易理解化的方向以软法形式呈现，实现软硬法共治[6]。通过硬法软化的方式，以农村社会熟悉的软法形式推进乡村法治提速，并向规范化方向发展。

连通软法与硬法之间的转化路径，同样离不开软法硬化。面对农村社会在变革中出现的新问题，软法要敢于规制。农村环境复杂且多样，因为不同的区位因素和人文环境也会对同一问题有不同的看法和处理方式。因此，在中国特色社会主义法治体系下，软法要敢于对新问题做回应、对硬法规则做有特色的地方回应，在软法治理中发挥软法的独特作用，为乡村法治的发展贡献力量。

4" 结束语

在乡村振兴战略中乡村法治的软硬法治理都占据着重要的地位，两者缺一不可。既需要保障执行力和稳定性的硬法治理，又需要软法治理弥补其本身的滞后性和有限性。在明确软法治理价值的基础上审视软法治理中存在的困境，有针对性地完善软法治理搭建起完善的乡村治理体系才能更好地为乡村振兴保驾护航。

参考文献：

[1] 徐婧.“三治融合”乡村治理体系的“法治”进路[J].华中农业大学学报（社会科学版），2022（1）：53-63.

[2] 戴小冬.村规民约的法治功能及其实现路径[J].东北农业大学学报（社会科学版），2022，20（6）：92-100.

[3] 黄辉祥，程坤.“软硬兼施”：新时代的“三治融合”乡村治理体系及其构建[J].中共宁波市委党校学报，2023，45（3）：44-54.

[4] 熊峰，余盼.改革开放以来农村宗族的变迁[J].湛江师范学院学报，2014，35（4）：42-45.

[5] 张海斌.转型社会中的乡村自治与法治[D].上海：华东政法大学，2010.

[6] 廉睿，孙长壮.整合与共治：“软法”与“硬法”在乡村振兴中的互动机制研究[J].湖北工程学院学报，2023，43（4）：108-113.

作者简介：石珂瑶（1999-），女，硕士研究生。研究方向为宪法与行政法学。