多源流理论框架下公共舆论与战时图书杂志原稿审查政策修正

摘 要：1938年，国民党为了抗战需要，颁布了《战时图书杂志原稿审查办法》，重新对图书杂志进行原稿审查。因为利益和价值观冲突，遭到武汉十五家出版社和以邹韬奋为代表的大部分国民参政员反对。他们通过杂志、国民参政会等渠道，对该办法中存在的缺点和不足提出针对性批评并主张撤销该办法，造成了很大公共舆论影响。笔者以多源流理论为分析框架，探讨在抗战这一军事特殊时期，战时图书杂志原稿审查政策实施后反馈的问题引发的公共舆论如何影响战时图书杂志原稿审查政策修正议程及其影响因素。研究发现因为政治形势，公共舆论虽然不能影响战时图书杂志原稿审查政策的撤废，但可以影响战时图书杂志政策修正，影响的重要因素在于公共舆论体的资源分布。

关键词：多源流理论框架；公共舆论；战时图书杂志原稿审查政策；修正

中图分类号：G929 文献标识码：A 文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）10 — ０153 — ０４

一、文献综述和问题提出

（一）文献综述

在当前网络自媒体语境下，学者对公共舆论与政府政策议程之间关系的研究，很多采用美国政治学学者金登提出的问题、政策和政治等多源流理论，探讨新媒体网络舆论或网络舆情对政策议程影响。陈贵梧、林晓虹（2021）为适应中国国情，对金登的舆论与政策议程多源流理论进行适当修正，提出“两阶段多源流理论”框架，在此修正理论基础上，分析了顺风车安全管理政策产生和演变。刁龙等（2021）基于多源流理论，利用网络爬虫等技术分析了我国课外补习治理的国家、专家和社会三种不同类型舆情构建情况。黄巨臣等（2024）对金登多源流理论原型进行调适，构建“一个中心·两个阶段·三源流”理论框架，以分析国家“双减”政策议程为例，探讨了网络舆论对教育政策的影响。

（二）问题的提出

已有公共舆论与政策议程研究虽然取得一定成果，但仍需要继续研究。一是当前研究主要是网络舆论与政策议程之间的关系，但对抗战时期公共舆论与政策议程之间关系的研究。二是较少对金登对舆论和政策议程之间关系进行文本阐释。三是当前研究侧重公共舆论的不同阶段对政策议程的影响或不同类型公共舆论之间关系以及对政策议程影响，但较缺乏政策反馈形成问题引发公共舆论对政策议程影响研究。

笔者在金登多源流理论框架基础上，结合其公共舆论与政策议程之间关系文本阐释，分析抗战时期《战时图书杂志原稿审查办法》实施引发的公共舆论与《战时图书杂志原稿审查办法》修正之间关系。以此个案为例，重点探讨在抗战这一特殊政治时期，公共舆论如何影响政策修正并且分析其影响因素。该研究对当前公共舆论与政策议程之间关系研究有一定借鉴和参考意义。

二、理论回kzo99l4lcVS0RG61WeTdMg==顾

为了更好理解公共舆论与政策议程之间关系，有必要结合问题、政策、政治多源流理论，对金登的公共舆论与政策议程之间关系理论进行回顾。

金登在西方选举框架下，通过访谈和案例研究等方法路径，并结合问题流、政治流、政策流探讨媒体和公共舆论对政府政策议程影响。

（一）媒体议程对政策议程影响

由于公众对政府问题的关注与媒体报道有着一定关系，因此媒体一定程度影响政府的政策议程。但由于媒体议程倾向于用很短时间而不是持续突出某一时期报道，因此，媒体对政策议程影响往往是始料不及的。而且新闻媒体喜欢关注那种最有新闻价值的事件的特性在一定程度上减少了对政府议程影响。

媒体影响政府政策主要有四种方式，一是作为政策共同体内部的沟通者，特别适用某一特定政策领域的专家学者。二是夸张性报道一些在其他地方业已开始的事件，而不是引发那些事件。三是媒体对公共舆论有间接影响。最后，由于参与者类型不同，媒体的重要性程度有所差异，不太容易接近重要政府决策者的外部人士比容易接近重要决策者或在政府中扮演关键决策者角色的内部人士更需要媒体的新闻报道。

（二）公共舆论对政策议程的影响

金登是在问题流、政策流、政治流多源流理论框架下阐释公共舆论对政策议程的影响。从问题流来说，公共舆论影响政策议程的逻辑起点是问题，因此，首先要识别问题，也就是哪些问题引起的公共舆论能影响政策议程。金登把利益和价值观作为问题识别的两个重要因素。

专家学者对政策建议或备案影响较大，而公共舆论对政策议程的影响要甚于其对政策备选方案的影响。公共舆论对政策议程影响的途径主要是通过其显示的国民情绪进而政治家知觉进而影响政策议程。

并不是所有公共舆论都影响政策议程设置。如普通老百姓几乎看不见的重要领域、具有强烈不同偏好的另一小部分人以及政府内部许多事态的发展可能并不依赖于大众舆论。

三、多源流理论框架与政策之窗开启

金登多源流理论分为问题流、政策流和政治流，当三流合流时，就打开了政策的窗口。

（一）多源流理论框架

1.问题流

问题流是政策议程的逻辑起点。问题既包括指标、具有普遍性的焦点事件也包含政策实施后的反馈以及预算等。问题首先需要识别，识别的标准是利益冲突与价值观不同，由问题引发的公共舆论通过国民情绪方式对政治家施压，进而与政策议程关联。

2.政策流

政策流是包含专家学者的政策共同体为政策议程提供政策建议或备选方案的过程。有效的政策建议应该具有价值可接受性、未来约束条件的预期和技术可行性等特征。

3.政治流

政治流是政策议程的设置者，包括国民情绪变化、选举结果、政府的变更、意识形态、政党变化以及利益集团活动等元素。政治流根据公共舆论体现国民情绪、各种政治势力博弈、政策建议的可行性等条件，决定政策建议是否纳入决策议程。

（二）政策之窗开启

当问题比较紧迫、政策建议相对可行，同时出现有利的政治力量或环境时，政策之窗就会开启。

四、公共舆论与战时图书杂志审查政策第一次修正

（一）问题流、公共舆论、公共舆论体

1.问题流

1934至1935年，国民党中央宣传委员会曾在上海市实施过图书杂志原稿审查，由于《新生》事件，试行过一年多后停止。

1938年，国民党中央为“齐一国民思想”，强化抗战力量，于 同年的7月21日通过了《战时图书杂志原稿审查办法》和《修正抗战期间图书杂志审查标准》，建立了战时图书杂志原稿审查制度。同年底12月22日，国民党中央对其进行了第一次修正。

战时图书杂志原稿审查政策实施引起当时出版、言论界的激烈争议。由商务、中华、世界、开明、生活新知等十五家武汉出版机构以“八不可”为由 联合呈文呼请国民党政府要求撤销。同年11月4日，邹韬奋联署七十四位参政员以原稿审查不能充分反映舆论为由，在国民参政会第一届第二次大会上提出“撤销图书杂志原稿审查办法，以充分反映舆论及保障出版自由”议案，议案以七十五票对五十五票通过。

由上可知，战时图书杂志原稿审查政策在实施过程中产生的问题引发了对原稿审查政策的公共舆论。原因在于图书杂志出版利益集团利益受影响以及与坚持充分反映舆论与保障出版自由理念的专家学者价值冲突，并引发了要不要废除战时图书审查政策公共舆论争议。

2.公共舆论

以《战时图书杂志原稿审查办法》颁布后和国民参政会提出撤销图书杂志原稿办法提案为时间节点，出现了战时图书杂志是否需要原稿审查两波舆论。同时因为公共舆论体因利益和价值观不同，形成了不同公共舆论观点。

出版界因为图书杂志原稿审查利益受损，反应尤其强烈，主张撤销图书杂志原稿审查政策。以武汉十五家出版社为代表出版界在《国民公论（汉口）》杂志刊登“武汉出版界要求当局撤销图书杂志审查办法呈文”，提出八不可的理由。认为图书杂志原稿审查标准含混不清、审查机关苛刻、特别是原稿审查增加出版界纸张、印刷、运输等成本。“细读审查办法，条文苛细。对于各种出版物如文学、哲学、宗教学、美术、经学、史学，均须以原稿付审查。战时出版事业，因纸张材料之昂贵，运输寄递之困难，本已日渐衰退，因此更将受致命之打击。”［１］

国民党为了维护自己统治利益，则主张事先预防制，坚持战时图书杂志事前原稿审查。其理由归纳为：1.为了抗战，言论出版自由暂时牺牲一点。2.原稿审查的好处是使得谬误言论反动言论不得有发表的机会。3.原稿审查可以减少作者或出版者的损失。4.原稿审查能提高文化水平，促进文化进步。

以邹韬奋为代表的大部分国民参政会参政员，认为图书杂志原稿审查不能充分反映舆论和保障自由，主张撤销图书杂志原稿审查办法。

以《时代批评》杂志为代表，首先抨击国民党党政军机关出版品免于原稿审查是待遇不平等，主张“言论自由不须审查，让言论找他的自规的限制” 。［2］

左联作家梅益原则上不反对战时审查图书杂志，一方面应该是保证“不违反三民主义最高原则下”的言论自由，和爱国舆论的发扬，另一方面，又应严禁一切取消抗战、妨害民族利益的书本刊物的传播；同时，这办法应该简便，而且有明确的准则，使之易行，使之不致为“别有用心者”所曲解所1ad278d733fb2eea12d9f7e823c2e899利用。但认为审查和标准有许多缺点，如条文苛细，手续繁重，使出版界耗力费时。希望国民党当局“能把迅速缺点迅速予以改正”。［3］

（二）政策流

通过对以上的公共舆论分析可见，对图书杂志原稿审查这个问题政策建议主要有三种，一是以出版界和国民参政会为代表，以不能充分反映舆论、增加印刷困难等为由，主张撤销，二是以中央图书杂志审查委员会为代表，以战时需要为主要理由，坚持图书杂志原稿审查。三是《译报周刊》和梅益为代表的，原则上不反对图书杂志原稿审查，但希望政府对图书杂志原稿审查的缺点进行改正。

政策建议能否进入政策议程，一个重要方面在于是否具有可行性。在1938年全面抗战政治环境下，撤销图书杂志原稿审查办法不具有可行性。邹韬奋议案虽在国民参政会上通过，但国民党政府没有采纳也说明这点。面对图书杂志原稿审查实施后出版界出现愤怒的国民情绪，完全坚持图书杂志原稿审查的合理性的政策建议也不具有可行性。

相对而言，梅益提出对图书杂志原稿审查的缺点进行改进的政策建议具有一定的可行性。

（三）政治流

战时图书杂志原稿审查制度颁布和施行，在于抗战时期国内深刻政治形势变化以及各种政治力量的博弈。

1.政治形势变化

第一，军事变化。1937年七七事变爆发，中国进入全面抗日战争时期。第二，国民党言论出版政策变化。1938年3月，中国国民党在武昌召开国民党临时全国代表大会。国民党全国临时代表大会对战时言论出版自由，一方面通过《抗战建国纲领》予以保障，并设立国民参政会作为战时最高民意咨询机构，另一方面却在《国民党临时全国代表大会宣言》中予以限制。“在抗战期间，政府对于人民之自由，必加以尊重，同时亦必加以约束，使得自由于一定限度之中。”［4］

2.各种有组织力量的博弈

为了集权和抗战需要，国民党的言论出版政策体现为言论出版自由予以限制，制定了《战时图书杂志原稿审查办法》，主张对图书杂志进行事前原稿审查。

作为有组织政治力量的图书杂志出版界，由于原稿审查增加了人力物力，自己利益受损，为了自身利益，以《抗战建国纲领》规定的言论出版自由为依据，反对图书杂志原稿政策，希望撤销《战时图书杂志原稿审查办法》。

作为抗战时期各党派参政议政的最高咨询机构国民参政会，其大部分参政员由于自身利益或价值观不同，反对图书杂志原稿审查。

（四）政策之窗开启

虽然武汉十五家出版界和邹韬奋为代表的国民参政会提出的撤销图书杂志原稿审查政策建议在当时全面抗战大的政治环境下不具有可行性，但体现出了强烈的反对该办法的国民情绪，让国民党政府感知到了图书杂志原稿审查存在的诸多缺点和问题并且作了相应的回应。“自原稿审查工作开始后，根据数月来实际工作之经验，深觉以前颁布之《战时图书杂志原稿审查办法》，有酌予修改之必要。”［5］

要修改的问题主要体现在送审的范围和手续上。对内容不涉及时事问题及政治社会思想者一般纯粹学术著述，则不必原稿审查。对党政军机关出版品，除公报外，亦须送检原稿，以示普遍。在手续上，以前原规定送审原稿者，必须检送最后清样三份，当此内地印刷十分困难之时，殊觉不便，不如即以手写原稿，或清样送审，审毕即以原稿或清样加盖审讫图记，发还送审者，较为便利。

因此，1938年12月22日国民党中常会对公共舆论反映的《图书杂志原稿审查办法》部分缺点进行第一次修正。修正内容主要涉及两个方面，一是体现平等原则，原规定党政军机关出版品不需送审，修正为除公报外，也需原稿审查；二是便利减负原则。简化送审手续，原规定检送清样三份简化为检送原稿或清样两份，内容不涉及时政的纯学术著作无需原稿审查。

五、公共舆论影响政策议程因素探讨

如上分析，《战时图书杂志原稿审查办法》存在诸多缺点和不足，引起出版界和价值观不同的人强烈舆论批评，出版界和国民参政会强烈要求撤销该办法。国民党政府虽没有撤销，但对公共舆论批评的不平等以及检查繁琐和增加出版界负担等问题作了回应，并对第一次修正案予以修正。笔者通过《战时图书杂志原稿审查办法》个案，探讨在全面抗战特殊时期，公共舆论如何影响政策修正及其影响因素。

（一）公共舆论体自身资源

纸媒时代，由于没有自媒体，在媒体上刊文发声的一般不是平民，而是拥有一定社会资源和知名度的专业人士、团体和社会精英。而公共舆论能够影响政策修正在于公共舆论体背后所拥有的资源。如前所述，武汉十五家出版社联合呈文要求撤销图书杂志原稿审查办法。而这十五家出版社包括商务印刷馆、中华书局、开明书店、世界书局、生活书店、读书生活社等出版社，这十五家出版社几乎囊括了当时出版界主要资源，其产生的公共舆论影响自然很大。《时代批评》主编周鲸文，1936-1937年曾担任过东北大学校长，属于当时社会名流。他于1938年创办的《时代批评》，发行甚广，影响巨大，除国内各大书店出版发行外，还远销越南、泰国、菲律宾、新加坡、印度等国。邹韬奋是当时著名记者和出版家，在杂志出版界影响很大。这些公共舆论体要么自身拥有出版界主要资源，要么其发声的杂志发行量巨大，其公共舆论自然对国民党政府政策议程有较大影响。《图书杂志原稿审查办法》在颁布后不到几个月后，就针对舆论中反映的问题进行相da25457eca4cd6a30a38f93f603131dc69fef018cfc47d8505c8bdabebd5264c应修正就是明证。

（二）政治形势变化

《战时图书杂志原稿审查办法》是全面抗战特殊政治时期的产物。因此，公共舆论只能影响该办法修正，而不能改变其存撤。这点可以从国民党中宣部对武汉十五家出版社呈文的批复中可以看出来，批复认为出版自由在不同时期，有一定限度，“在战时，各国对于此项自由，自亦与人民其他自由一样，常加以严格限制。”［６］并认为战时图书杂志原稿审查与国民党临时全国代表大会宣言中限制自由精神相符合，因此不同意撤销《战时图书杂志原稿审查办法》。

1934-1935年国民党中宣会在上海试行《图书杂志原稿审查办法》停止原因在于国民党为了避免《新生》事件引起的中日纠纷。

1944国民党政府废止了《战时图书杂志原稿审查办法》原因在于抗战形势的好转。

（三）公共舆论的表达渠道

《战时图书杂志原稿审查办法》引发的公共舆论的表达渠道主要有武汉出版界呈文、国民参政会议案以及杂志发文等。呈文和参政会议案让国民党政府直接感知了出版界反对原稿审查国民情绪，而像《时代批评》这样发行甚广的杂志，更是间接表达了更普遍的国民情绪。

六、结语

一项政策实施后，不同个体和群体把某些损害其利益或与价值观有冲突的具体政策措施识别为问题，并引发公共舆论。就《战时图书杂志原稿审查办法》个案而言，公共舆论一定程度能够影响战时图书杂志原稿审查政策修正，影响的主要因素有政治形势、舆论体资源、表达渠道等。对战时图书杂志原稿审查政策来说，最重要的是当时抗战大的政治环境。因为所谓抗战需要，才促使图书杂志原稿审查政策出台，这是非常时期的特殊政策，也就是说政治形势环境决定了图书杂志原稿审查政策的存废。这说明了虽然《战时原稿审查办法》的缺点被公共舆论猛烈抨击，但要求其撤销的政策建议没有进入政策议程的原因。

国民党政府虽没有撤销《战时图书杂志原稿审查办法》，但通过修正方式部分回应了公共舆论反映的该办法的缺点和不足。这说明公共舆论影响了国民党政府政策议程，通过前面的分析，笔者认为，之所以能够影响，其重要因素在于公共舆论体背后拥有资源大小。

〔参 考 文 献〕

［1］ 武汉出版界要求当局撤销图书杂志审查办法呈文［J］.国民公论（汉口），1938（01）：24.

［2］ 论审查原稿及图书杂志［J］.时代批评，1938（05）：3.

［3］ 梅益.战时图书杂志的审查［J］.译报周刊，1938（02）：4.

［4］ 中国国民党临时代表大会宣言［R］.广东省政府公报，1938（399）：7.

［5］ 战时图书杂志原稿审查办法中常会会议修正通过公布［J］.中华图书馆协会会报，1939（05）：16.

武汉市汉口各书店要求撤销图书杂志原稿审查办法的呈文及宣传部有关公函［Z］.中国历史第二档案馆，全宗号五（2），案卷号507：3.

〔责任编辑：杨 赫〕